Por: EL DOMINIO PÚBLICO EN EUROPA Y AMÉRICA LATINA
Miguel FERNANDO
LÓPEZ RAMÓN Y
ORLANDO VIGNOLO
Torrealba Sánchez CUEVAS (COORDINADORES)
La
Red Internacional de Bienes Públicos ha iniciado labores editoriales
publi-cando los resultados de su primer proyecto de investigación colectiva,
mediante una obra sobre el régimen jurídico de los bienes públicos y del
dominio público en Europa y América Latina. El dominio público en Europa y
América Latina. Fernando López Ramón y Orlando Vignolo Cuevas (Coordinadores).
Círculo de Derecho Administrativo. Lima, 2015, pp. 514. Investigadores
pertenecientes a prestigiosas instituciones académicas de ambos lados del
Atlántico aportan su vi-sión sobre el tema, no solo en cuanto a cada
ordenamiento jurídico, sino también respecto a los antecedentes, el desarrollo
doctrinal y jurisprudencial, e incluso la situación de la materia en los planes
académicos de los estudios jurídicos univer-sitarios. Se está, sin duda, ante
una obra llamada a constituirse en punto de refe-rencia para quien se dedique
al estudio de la materia, y en general, del Derecho Público.
Partiendo –si se quiere- de la visión panorámica sobre la
codificación de los bienes públicos en Latinoamérica ofrecida por Fernando
López Ramón, uno de los más reconocidos estudiosos del tema en España y con
amplia influencia en Latinoamérica, como corrobora la constante cita de sus
obras en los diversos tra-bajos, el libro de autoría múltiple incluye enfoques
actualizados del tema en Fran-cia, que como es común en el Derecho
Administrativo, puede considerarse la cuna de esa categoría
jurídico-administrativa, así como también, Italia, Portugal y España, para
luego pasar a Latinoamérica, a saber: Costa Rica, Venezuela, Co-lombia, Perú,
Chile, y Argentina.
Evidentemente, los aportes colectivos son de tal magnitud y
profundidad que no pueden ser reflejados en esta reseña bibliográfica. No
obstante, aunque muy lejos de pretenderse una exposición integral de cada
visión en estos pocos párrafos, una lectura panorámica de los trabajos permite
exponer diez apuntes –lista que pudiera aumentar según el criterio de cada
lector- sobre la situación actual y las tendencias del régimen jurídico del
dominio público y de los bienes públicos en Latinoamérica, y en los países de
Europa Occidental con mayor influencia directa sobre la primera. Veamos pues
esta tentativa lista de ideas, que solo intenta invitar al lector a profundizar
mediante la lectura de la obra reseñada:
PRIMERO: Aunque
con antecedentes remotos en los Derechos Romano o Me-dieval (y en el Derecho
Castellano para los países hispanohablantes), se constata
Miguel
Torrealba Sánchez
el origen e influencia directa de la codificación francesa y
posteriormente del De-recho Administrativo de ese país, en todo el estudio y
tratamiento normativo de los bienes demaniales y de los bienes públicos en el
resto de los ordenamientos (v.g. CASSAGNE y DE LA RIVA en Argentina). y ello,
aunque curiosamente, como en casi todas las instituciones del Derecho
Administrativo Francés, la dis-tinción entre dominio público y privado estatal
respondía parcialmente a la dua-lidad jurisdiccional francesa (ALCARRAZ), lo
que no suele ser el caso en el resto de los países. En menor medida, se
evidencia también la importancia del Código Andrés Bello de Chile y de la
legislación española en el Derecho Positivo de His-panoamérica (LóPEZ RAMóN
comentando las codificaciones latinoamericanas) -incluso de textos que no
alcanzaron vigencia, como en el caso del proyecto Código Civil Franco-Italiano,
recibido parcialmente por ejemplo en Venezuela conforme destaca
HERNÁNDEZ-MENDIBLE-.
SEGUNDO: Resalta la
crítica común a la inexistencia, en casi toda Latinoamérica, de un régimen general que regule
integralmente los bienes públicos, que en con-traste sí existe, aunque tenga
sus cuestionamientos y vacíos, en Francia (ALCA-RRAZ), España (MOREU CARBONELL)
y en menor medida Portugal (CORREIRA y GONCALVES MONIZ), omisiones suplidas en
parte por legis-lación sectorial.
TERCERO: Se denuncia
la escasa atención en los estudios universitarios (España y Latinoamérica), y también el limitado tratamiento dogmático e
incluso legislativo de los bienes públicos en Latinoamérica (no así en Europa,
donde el tema ha sido prolijamente desarrollado). Una excepción en lo
doctrinario parece ser Argentina como pone de relieve la amplia bibliografía
referida por CASSAGNE y DE LA RIVA.
CUARTO: Se
ponen de relieve, como caracteres resaltantes y comunes del do-
minio público: la titularidad
pública, un régimen jurídico especial y la afectación a una finalidad de
interés general (uso o servicio público), así como también la inalienabilidad
(entendida como la prohibición de cambios en su titularidad o en su régimen
mediante negocios jurídicos privados, mas no así a modificaciones en su uso y
aprovechamiento a través de la constitución de derechos reales
admi-nistrativos) e imprescriptibilidad (GUERRERO MANSO y MOREU CARBO-NELL en
España; PIPERATA, DE MICHELE y NOVARO en Italia; CASSAGNE y DE LA RIVA en
Argentina, entre otros).
El dominio público en Europa y América Latina. Fernando
López Ramón y Orlando Vignolo Cuevas (COORDINADORES)
QUINTO:
Se evidencia el relativo mantenimiento de la discusión en cuanto a la naturaleza jurídica del dominio
público (partiendo de las tesis de que se trata de una propiedad, de una
propiedad especial, de un título de intervención o incluso de otras), con
cierta tendencia a adoptarse propuestas mixtas o eclécticas, así como a matizar
las diferencias entre dominio público y privado, al establecerse un régi-men especial
del uso y aprovechamiento de bienes afectados a usos de interés ge-neral, en
ocasiones incluso con independencia de su titularidad (ALCARRAZ en Francia;
MOREU CARBONELL en España, CORREIRA y GONCALVES MONIZ en Portugal; PIMIENTO y
SANTAELLA en Colombia; VIGNOLO CUEVA en Perú). Asimismo, se cuestiona en
algunos casos las clasificaciones tra-dicionales, pero no parece encontrárseles
sustitutos enteramente satisfactorios (ALCARRAZ en Francia, PIPERATA, DE
MICHELE y NOVARO en Italia; PI-MIENTO y SANTAELLA en Colombia).
SEXTO: Se avizora
el surgimiento de otra discusión adicional a las anteriores, y más actualizada en ciertos aspectos,
en cuanto a la mejor forma de delinear y re-gular los alcances y límites de la
protección del dominio público o de su aprove-chamiento económico, bien sea a
través de títulos tradicionales (concesión u otorgamiento de derechos reales
administrativos) o más contemporáneos (priva-tizaciones, contratos de
patrocinio –el ejemplo de la administración y gestión del Coliseo romano es
emblemático-, participación público-privada, entre otros) (MOREU CARBONELL en
España, PIPERATA, DE MICHELE y NOVARO en Italia; HERNÁNDEZ-MENDIBLE en
Venezuela). Correlativamente, hay ten-dencias a aumentar o disminuir la lista
de bienes demaniales según prevalezca el enfoque proteccionista o bien el
economicista de la eficiencia en el gasto y en el uso y protección del demanio
(PIPERATA, DE MICHELE y NOVARO en Ita-lia).
SÉPTIMO: Se hacen
notar también las tendencias descentralizadoras en la titu-laridad o gestión
del dominio público, aunque en muchos casos limitadas a los entes públicos con
base territorial. En el caso europeo a través por ejemplo de la introducción
del principio de subsidiariedad, lo que implica en otros supuestos nuevas
formas de participación en los procesos decisorios en cuanto a la gestión de
los bienes públicos que presentan una relevancia a partir del ámbito local o
comunal (PIPERATA, DE MICHELE y NOVARO en Italia, JINESTA LOBO en Costa Rica).
Miguel
Torrealba Sánchez
OCTAVO: Se
ha generado también una discusión en torno a la idoneidad del Derecho Privado para la regulación de
los bienes públicos (LóPEZ RAMóN co-mentando las codificaciones
latinoamericanas; HERNÁNDEZ-MENDIBLE en Venezuela). Desde la posición que sostiene
la necesidad de que se mantenga el ré-gimen básico en el Código Civil, pues es
el instrumento destinado a regular los li-neamientos generales de la propiedad
de los bienes (LóPEZ RAMóN comentando las codificaciones latinoamericanas) -lo
que no ha sucedido en los más recientes Códigos-, hasta aquellas que niegan
prácticamente toda vinculación del Derecho Civil con el régimen actual de los
bienes públicos (VERGARA BLANCO en Chile), o también posturas intermedias, como
en el Derecho vene-zolano según detalla HERNÁNDEZ-MENDIBLE. O bien destacando
la evolu-ción del tema en la perspectiva del Derecho Positivo, que ha pasado de
apoyarse en el Código Civil, luego en la Constitución y más recientemente en la
legislación sectorial (DANOS ORDóñEZ para el caso peruano, CORREIRA y MONIZ
para el supuesto portugués, y parcialmente HERNÁNDEZ-MENDIBLE para el
venezolano, entre otros).
NOVENO: Se constata
una gran dispersión terminológica en el tratamiento del tema, aunque en la mayoría de los casos sí hay puntos coincidentes
de fondo (quizá la excepción sea Colombia conforme destacan PIMIENTO y
SANTAE-LLA, quienes llegan a optar incluso por prescindir del término dominio
público dada su equivocidad en ese país). Pero también, y quizá
paradójicamente, se nota la persistencia de la dualidad entre bienes demaniales
y bienes públicos del domi-nio privado, o bien de una trilogía, al añadirse los
bienes comunes, sea por tradi-ción histórica (casos europeos) o innovación
constitucional (res communis omnium –v.g. HERNÁNDEZ-MENDIBLE en Venezuela-
patrimonios de comu-nidades indígenas en Constituciones Hispanoamericanas,
recursos naturales, bie-nes sometidos a regímenes especiales). De tal forma
que, aún con múltiples diferencias de enfoque, se evidencia también un hilo
conductor común, lo que obedece a las raíces francesas imperantes en los países
de “régimen administra-tivo”.
DÉCIMO: Se presenta
también, respecto al uso de los términos, una polémica en cuanto a considerar al Estado como titular o administrador de
los bienes pú-blicos (v.g. LóPEZ RAMóN en España y Latinoamérica), o más bien a
la Nación (VERGARA BLANCO en Chile), aunque en ocasiones se empleen ambos
voca-blos. Así, por ejemplo: Nación, además de en Chile, también en Costa Rica
según destaca JINESTA LOBO, así como en Perú, aunque HUAPAyA TAPIA sostiene
El dominio público en Europa y América Latina. Fernando
López Ramón y Orlando Vignolo Cuevas (COORDINADORES)
que deba entenderse como Estado, conforme a la tradición
constitucional que reseña DANOS ORDóñEZ. Idas y vueltas terminológicas que no
parecen coad-yuvar en el desarrollo de unos vocablos comunes y de unas nociones
inequívocas.
Una última consideración, ya para cerrar. Es este del
dominio público y de los bienes públicos, uno de los capítulos eternos del Derecho
Administrativo, y también del Dere-cho Civil, a juzgar por varias de las
opiniones vertidas en esta –sin duda utilísima- obra. y es asimismo uno de los
más inacabados. La tarea de esta investigación colectiva, como la de trabajos
precedentes, revela que en él mucho queda aún por desarrollar. Comen-zando por
intentar una cierta aproximación –si no uniformidad- terminológica y
con-ceptual- para luego adoptar regímenes generales sistemáticos y coherentes,
a ser desarrollados luego conforme a las exigencias de cada ámbito sectorial.
Solo haciendo esta labor, y otras adicionales, puede
aminorarse el riesgo de que las peculiaridades de cada sector terminen
produciendo una atomización nor-mativa que lleve a perder de vista el bosque
(las categorías del dominio público y de los bienes públicos) por enfocar a
cada árbol, en este caso, cada ordenamiento nacional o incluso cada instrumento
sectorial. Lo cual podría en riesgo la finalidad de poder contar con un soporte
normativo y dogmático coherente con las mejores tradiciones del Derecho
Administrativo, incluyendo la de la necesaria adaptabili-dad de esa rama
jurídica a la evolución de las dinámicas sociales, económicas, tec-nológicas y
políticas, y en última instancia, a las exigencias que impone la satisfacción
de interés general y la protección de los derechos de la persona al Es-tado
Social y Constitucional de Derecho de comienzos del siglo XXI.
De modo pues que esta primera iniciativa de la Red
Internacional de Bienes Públicos, cuya publicación celebramos y a cuya lectura
detenida invitamos nueva-mente, parece constituirse en un primer Capítulo
llamado a ser continuado y de-sarrollado por otros trabajos posteriores.
Miguel Ángel Torrealba Sánchez
Universidad Central de Venezuela:
Escuela de Derecho. Facultad de Ciencias
Jurídicas. Abogado Magna Cum Laude y
Especialista en Derecho Administra-
tivo. Profesor Ordinario (Agregado)
de Derecho Administrativo. Universidad
Monteávila: Director Adjunto del
Centro de Estudios de Regulación Econó-
mica (CERECO). Universidad Católica “Andrés
Bello”: Profesor de la Especiali-
zación en Derecho Administrativo.
Universidad Carlos III de Madrid, España:
Máster en Política Territorial y
Urbanística.