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La acción de nulidad
ante el Tribunal de
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Por:
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Justicia de la Comunidad Andina
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Por: Hugo R. Gómez
Apac*
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Amparo Sauñe Torres**
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Resumen
El presente artículo expone la naturaleza y alcances de la
acción de nulidad que se tramita ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina con el objetivo de dar a conocer su operatividad y la importancia que
tiene como instrumento de control de legalidad de aquellas normas y actos que
podrían contravenir el ordenamiento jurídico comunitario andino.
La metodología empleada consistió en la revisión de las
normas, jurisprudencia y doctrina vinculadas a la acción de nulidad que se
tramita ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.
*
Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
Actualmente, es Magistrado Princi-pal por la República del Perú en el Tribunal
de Justicia de la Comunidad Andina.
Ha
sido Presidente del Consejo Directivo del Organismo de Evaluación y
Fiscalización Ambiental. Director Nacional de Asuntos Jurídicos en el
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Asesor del Despacho Ministerial del
Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, y Secretario Técnico de la Comisión
de Libre Competencia y de la Sala de Defensa de la Competencia y miembro de la
Comisión de Protección al Consumidor en el Instituto Nacional de Defensa de la
Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual.
Ha
sido profesor de los cursos de Derecho Administrativo y Derecho de la
Competencia en la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos y la Pontificia Universidad Católica del Perú.
También ha sido profesor del curso de Derecho Medioam-biental en la Universidad
ESAN y del curso de Organización del Estado y Derecho Público Admi-nistrativo en
la Maestría de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico.
**
Abogada por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, con
estudios de Maestría en Derecho con mención en Política Jurisdiccional en la
Pontificia Universidad Católica del Perú. Programa de Gobernabilidad, Gerencia
Política y Gestión Pública en la Pontificia Universidad Católica del Perú en
convenio con la CAF-Banco de Desarrollo de América Latina y The George
Washington University (GWU); y Diploma en Argumentación Jurídica y Función Jurisdiccional
en la Pontificia Universidad Católica del Perú. Actualmente se desempeña como
Abogada Asesora Técnica de la Magistratura de la República del Perú en el
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.
Nota: Los
autores agradecen a la abogada Karla Rodríguez Noblejas por el valioso apoyo
brindado en la elaboración del presente documento.
REVISTA
DE DERECHO
Volumen 17
2016
La acción de nulidad ante el Tribunal de Justicia de la
Comunidad Andina
Palabras clave: Tribunal
de Justicia de la Comunidad Andina, acción de nulidad, análisis de legalidad, ordenamiento jurídico comunitario andino,
principio de jerar-quía normativa.
Summary
This
paper exposes the nature and scope of the action for annulment (or nullity
action) which is brought before the Court of Justice of the Andean Community,
in order to publicize its operation and importance as an instrument that
controls of legality of the rules and acts that could contravene the Andean
Community law.
The
methodology involved the revision of rules and standards, jurisprudence and
doc-trine relating to the action for annulment which is brought before the
Court of Justice of the Andean Community.
Amparo Sauñe Torres
Keywords: Court
of Justice of the Andean Community, nullity action, analysis of legality, Andean community law,
principle of hierarchy of norms.
Sumario
1. Introducción. 2. El Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina. 3. El ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina. 4. Naturaleza y
alcances de la acción de nulidad. 5. Análisis de legalidad efec-tuado en la
acción de nulidad. 6. El análisis de legalidad de las resoluciones de la
Secretaría General de la Comunidad Andina. 7. Procedimiento aplicable a la
acción de nulidad. 8. Medidas cautelares. 9. Estadísticas. 9.1. Causas
recibidas. 9.2. Causas resueltas. 10. Conclusiones. 11. Bibliografía.
El presente artículo expone la
naturaleza y alcances de la acción de nulidad que se tramita ante el Tribunal
de Justicia de la Comunidad Andina (en adelante, el TJCA) con el objetivo de
dar a conocer su operatividad y la importancia que tiene como instrumento de
control de legalidad de aquellas normas y actos que podrían contravenir el
ordenamiento jurídico comunitario andino.
Para alcanzar tal propósito, en primer lugar se desarrolla
una breve introduc-ción sobre la Comunidad Andina y su órgano jurisdiccional,
el TJCA. Luego se examina la acción de nulidad y el análisis de legalidad que
involucra, a la luz de lo señalado en las fuentes normativas, la doctrina y la
jurisprudencia de dicho tribunal. En el apartado final se presenta información
estadística sobre las demandas de nulidad presentadas.
La acción de nulidad ante el Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina
1.
Introducción
La Comunidad Andina es un organismo internacional
constituido por Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú con el objetivo de promover
el desarrollo equilibrado y armónico de estos países mediante la integración y
la cooperación económica y social.
El TJCA es el órgano jurisdiccional
de la Comunidad Andina, y como tal resuelve las controversias que se susciten y
vela por la aplicación e interpretación uniforme y coherente del derecho
comunitario andino en los cuatro países antes mencionados.
El TJCA es una corte internacional.
Tiene competencia para conocer acciones de nulidad, acciones de incumplimiento,
recursos por omisión o inactividad e interpre-taciones prejudiciales. Sobre
temas bastante específicos tiene, además, competencia para conocer demandas laborales
y ejercer función arbitral.
El Sistema Andino de Integración (en
adelante, el SAI) está integrado por el Consejo Presidencial Andino (máximo
órgano del SAI, conformado por los Jefes de Estado de los países miembros); el
Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores (en lo sucesivo, el CAMRE,
que es un órgano decisorio y legislativo que emite Decisiones y Declaraciones);
la Comisión de la Comunidad Andina (en ade-lante, la Comisión, que es un órgano
legislativo que emite Decisiones); la Secretaría General de la Comunidad Andina
(en adelante, la SGCA, que es el órgano ejecutivo permanente); el TJCA (órgano
jurisdiccional permanente de la Comunidad Andina); el Parlamento Andino (órgano
deliberante que representa a los ciudadanos de los países miembros); el Consejo
Consultivo Empresarial; el Consejo Consultivo Laboral; la Corporación Andina de
Fomento; el Fondo Latinoamericano de Reservas; el Con-venio Simón Rodríguez,
los Convenios Sociales que se adscriban al Sistema Andino de Integración y los demás
que se creen en su ámbito; la Universidad Andina Simón Bolívar; los Consejos
Consultivos que establezca la Comisión; y los demás órganos e instituciones que
se creen en el marco de la integración subregional andina.
2.
El Tribunal de Justicia de
la Comunidad Andina
El TJCA se creó mediante el Tratado
de Creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena suscrito el 28 de
mayo de 1979, e inició sus actividades el 2 de enero de 1984.
El 28 de mayo de 1996, los países miembros de la Comunidad
Andina suscri-bieron el Protocolo Modificatorio del Tratado de Creación del
Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, denominado el Protocolo de
Cochabamba, el cual estableció el nombre actual de “Tribunal de Justicia de la
Comunidad Andina” e incrementó sus competencias. Asimismo, en cumplimiento de
la Tercera Disposición Transitoria del
Amparo Sauñe Torres
Protocolo de Cochabamba, se aprobó la codificación del “Tratado
de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina” (en adelante, el
Tratado del TJCA) mediante la Decisión 472 de la Comisión del 16 de septiembre
de 1999.
Con la finalidad de regular el
funcionamiento del TJCA y el ejercicio de las competencias previstas en su
tratado de creación, se aprobó el “Estatuto del Tribunal de Justicia de la
Comunidad Andina” (en adelante, el Estatuto del TJCA) mediante la Decisión 500
del CAMRE del 22 de junio de 2001.
En sesión plenaria del 18 de mayo de
2004, el TJCA aprobó su Reglamento Interno (en adelante, el Reglamento Interno
del TJCA), el cual tiene por objeto desa-rrollar las normas del Tratado del
TJCA y del Estatuto del TJCA, relativas a su orga-nización y funcionamiento.1
En virtud a la normativa comunitaria
antes referida, el TJCA es el órgano encargado de garantizar la tutela del
ordenamiento comunitario a través de un con-junto de acciones y mecanismos
previstos por ese mismo ordenamiento.2
Uno de dichos mecanismos es la
acción de nulidad, que es el instrumento procesal de carácter comunitario por
medio el cual el TJCA efectúa el control de lega-lidad de las decisiones y
actos emitidos en contravención de normas comunitarias de mayor jerarquía, con
la finalidad de garantizar la aplicación del principio de jerarquía normativa y
la tutela del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina.3
3.
El
ordenamiento jurídico de la
Comunidad
Andina
Conforme a lo dispuesto en el artículo 1 del Tratado del
TJCA, el ordena-miento jurídico de la Comunidad Andina se encuentra conformado
por:
a)
El Acuerdo de Cartagena, sus
Protocolos e Instrumentos adicionales;
b)
El Tratado de Creación del TJCA y
sus Protocolos Modificatorios;
1
Artículo 1 del Reglamento Interno del Tribunal de Justicia
de la Comunidad Andina, aprobado mediante Acuerdo de fecha 18 de mayo de 2004.
2
Novak Talavera, Fabián (2003). “La Comunidad Andina y su
ordenamiento jurídico”. En Salmón Gárate, Elizabeth y otros. Derecho Comunitario Andino. Lima: Fondo
Editorial de la Pontificia Uni-versidad Católica del Perú, p. 79.
3
Artículos del 17 al 22 del Tratado de Creación del Tribunal
de Justicia de la Comunidad Andina, codificado por la Decisión 472 de la
Comisión de la Comunidad Andina publicada el 17 de sep-tiembre de 1999; y
artículos del 101 al 106 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina, aprobado por la Decisión 500 del Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores publicada el 28 de junio de 2001.
La acción de nulidad ante el Tribunal de Justicia de la
Comunidad Andina
c)
Las Decisiones del CAMRE y la
Comisión;
d)
Las Resoluciones de la SGCA; y,
e)
Los Convenios de Complementación
Industrial y otros que adopten los países miembros entre sí y en el marco del
proceso de la integración subregional andina.
En
esa línea, el artículo 2 del Estatuto del TJCA4 establece que el ordena-miento
jurídico de la Comunidad Andina está conformado por normas fundamentales o de
derecho primario, y por normas derivadas o de derecho secundario.
Las normas de derecho primario (llamadas también normas
fundamentales o constitucionales) están constituidas por los tratados suscritos
y ratificados por los países miembros en materia de integración comunitaria
andina, así como por sus pro-tocolos adicionales y modificatorios. Por su
parte, las normas de derecho secunda-rio (llamadas también normas derivadas)
están constituidas por las Decisiones del CAMRE y de la Comisión, por las
Resoluciones de la SGCA, por los Convenios de Complementación Industrial y
otros que adopten los países miembros entre sí en el marco del proceso de
integración subregional andino.
Todas las normas mencionadas en el artículo 1 del Tratado
del TJCA y en el artículo 2 del Estatuto del TJCA, ya sea que se trate de
normas de derecho primario (normas fundamentales o constitucionales) o de
derecho secundario (normas deriva-das), constituyen fuentes típicas, pues han
sido reconocidas de modo expreso por el derecho positivo del ordenamiento
jurídico de la Comunidad Andina.
Las fuentes típicas a su vez pueden ser clasificadas entre
aquellas que tienen efectos jurídicos generales (erga omnes) y las que tienen efectos jurídicos particulares. Todas
las normas de derecho primario tienen efectos jurídicos generales, tales como
el Acuerdo de Cartagena, sus Protocolos e Instrumentos adicionales, y el
Tratado del TJCA y sus Protocolos Modificatorios.
Por su parte, respecto de las normas de derecho secundario,
tenemos que las Decisiones del CAMRE y de la Comisión tienen efectos jurídicos
generales, mientras que las Resoluciones de la SGCA y los Convenios de
Complementación Industrial y otros que adopten los países miembros en el marco
del proceso de integración subre-gional andino pueden tener efectos jurídicos
generales, en unos casos, o efectos jurídi-cos particulares, en otros casos,
según la situación de que se trate.
4 Aprobado por la Decisión 500 del
Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores.
Amparo Sauñe Torres
Así, por ejemplo, en el caso de las
Resoluciones de la SGCA, aquellas que reglamentan Decisiones tienen, como es
evidente, carácter normativo, es decir, efec-tos jurídicos generales. En
cambio, una Resolución de la SGCA que califica la medida adoptada por un país
como restricción al comercio intrasubregional, y en ese sentido concede al
mencionado país un plazo para que informe acerca del levantamiento de la
referida medida, tiene efectos jurídicos particulares, similar al acto
administrativo emitido por una entidad de la Administración Pública.5
En ese sentido, el ordenamiento
jurídico de la Comunidad Andina se encuen-tra conformado tal y como se
visualiza en el siguiente gráfico:
Gráfico
N° 1
Normas
fundamentales
o de derecho
primario
|
El Acuerdo de
Cartagena, sus
|
|
|
|
protocolos e instrumentos
|
Efectosjurídicosgenerales
|
|
|
adicionales
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
El Tratado de Creación del TJCA
|
|
|
|
y sus
Protocolos Modificatorios
|
|
|
|
|
|
|
Ordenamiento
jurídico
comunitario
Normas
derivadas o
de derecho
secundario
Las Decisioines del Consejo
Andino de
Ministros de
Relaciones Exteriores y de la Comisión de la Comunidad
Andina
Las
Resoluciones de la Secretaría General de la Comunidad Andina
Los Convenios de
Complementación
Industrial y otros que adopten los países miembros entre sí y en el marco del
proceso de la integración subregional andina
|
Efectos
|
jurídicosgenerales
|
|
Efectos jurídicos
|
generales oparticulares,segúncorresponda
|
Fuente:
Elaboración propia
5
Reglamento de Procedimientos Administrativos de la
Secretaría General de la Comunidad Andi-na, aprobado por Decisión 425 de la
Comunidad Andina del 18 de diciembre de 1997 “Artículo 9.- Los actos de la
Secretaría General que generen efectos particulares no podrán vul-nerar lo
establecido en las Resoluciones de carácter normativo. A los efectos del
presente Regla-mento, se entenderá por Resoluciones de carácter normativo
aquellas que no tengan destinatario específico o sean aplicables para la
Comunidad Andina en su conjunto.”
La acción de nulidad ante el Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina
4.
Naturaleza
y alcances de la acción de nulidad
La acción de nulidad es el
instrumento procesal comunitario que permite cuestionar y, de ser el caso,
eliminar un acto comunitario que ha sido emitido en contravención del
ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, incluso por des-viación de poder.
No todos los actos comunitarios son
susceptibles de ser cuestionados a través de la acción de nulidad. El artículo
101 del Estatuto del TJCA6 establece cuáles son los actos
contra los cuales cabe interponer la acción de nulidad, que son los
siguien-tes: (i) las Decisiones del CAMRE; (ii) las Decisiones de la Comisión;
(iii) las Reso-luciones de la SGCA; y, (iv) los Convenios de Complementación
Industrial y otros que adopten los países miembros entre sí y en el marco del
proceso de la integración subregional andino.
Cabe indicar que, para determinar
que un acto puede ser cuestionado a través de la acción de nulidad, el TJCA no
aplica simplemente un criterio nominalista, sino que se enfoca en determinar la
real naturaleza del acto cuestionado, atendiendo a su contenido y efectos,7
incluso con prescindencia del nombre que se le haya asignado. De esta manera,
el TJCA privilegia la verificación de los aspectos de fondo de un acto
cuestionado, evitando que su análisis se supedite solo a aspectos formales.
La revisión de las estadísticas del TJCA permite apreciar
que los actos comu-nitarios más cuestionados a través de la acción de nulidad
han sido las Resoluciones de
6
Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina,
aprobado por la Decisión 500 del Con-sejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores publicada el 28 de junio de 2001.
“Artículo 101.- Objeto y finalidad
La
acción de nulidad podrá incoarse ante el Tribunal con el fin de que este
declare la nulidad de las Decisiones del Consejo de Ministros de Relaciones
Exteriores, de la Comisión, de las Resoluciones de la Secretaría General y de
los Convenios a que se refiere el literal e) del artículo 1 del Tratado,
dictados o acordados con violación de las normas que conforman el ordenamiento
jurídico de la Comunidad Andina, incluso por desviación de poder.”
7
“El TJCA, al igual que hace el TJCE, prescinde de cualquier
criterio nominalista para identificar los actos susceptibles de recurso de
anulación. Así, por ejemplo, en este proceso (1-AN-96) el acto impugnado era un
‘Acuerdo’ de la Junta y el TJCA, después de analizar el acto desde un punto de
vista formal y también desde el punto de vista de su contenido, concluye que se
trata, pese a su autodenominación de ‘Acuerdo’ de una auténtica y verdadera
Resolución de la Junta. Según la argumentación jurídica del TJCA, ‘considerando
el carácter decisorio que entraña la cuestionada actuación de la Junta, caso
omiso del nombre con el cual fue adoptado, así como su capacidad para surtir
efectos fuera del ámbito interno del Organismo que la emitiera, constituye
ella, especialmen-te por su contenido, una manifestación de voluntad del órgano
Colegiado emitente, con efectos resolutorios o decisorios, equivalente a las
Resoluciones de la Junta y, por tanto, susceptible como tal de ser impugnada en
anulación por las vías previstas en el Tratado, en particular, la acción de
nulidad’”. Quindimil López, Jorge Antonio (2006). Instituciones y Derecho de la Comunidad Andina. Valencia: Editorial
Tirant lo Blanch, p. 380.
Amparo Sauñe Torres
SGCA8. Sobre
estas, el TJCA ha señalado que es necesario establecer una diferencia-ción
entre los dictámenes de incumplimiento de aquellas resoluciones que declaran la
existencia de un gravamen o una restricción al comercio efectuada por un país
miembro.
Los dictámenes de incumplimiento de
la SGCA no son susceptibles de ser impugnados a través de la acción de nulidad
debido a que constituyen “actos prepa-ratorios” o “actos intermedios” previos
al pronunciamiento final (a cargo del TJCA) sobre la conducta contraventora del
ordenamiento jurídico andino.9 En cambio, las resoluciones de la
SGCA que califican una medida adoptada por un país como un gravamen o
restricción al comercio subregional sí son susceptibles de ser cuestionadas a
través de la acción de nulidad debido a que tienen efectos jurídicos vinculantes
para las partes involucradas.10
8
“La experiencia procesal andina revela que los actos más
recurridos en anulación son las Resolu-ciones [de la Secretaría General], lo
que se debe, lógicamente, a que sus efectos son más visibles a causa del tipo
de competencias de ejecución que debe desarrollar la SG —o, en su momento, la
JUNAC— […] Además, tampoco ha sido emprendida ninguna acción de nulidad contra
el único Convenio de Complementación Industrial del artículo 1.e) TTJ que ha
sido aprobado hasta la fecha, el Convenio de Complementación en el Sector
Automotor, de 16 de septiembre de 1999 […]”. Quindimil López, 2006: 379.
De
la revisión de la estadística del TJCA se verifica que este órgano comunitario
ha recibido 62 acciones de nulidad en el periodo comprendido entre enero de
1984 y julio de 2016. De ese total, 40 acciones de nulidad han sido presentadas
contra las resoluciones emitidas por la SGCA y 10 contra su antecesora, la
Junta del Acuerdo de Cartagena. Resulta evidente, por tanto, que los actos más recurridos
vía la acción de nulidad son las resoluciones de la SGCA.
9
Al respecto, la jurisprudencia del TJCA ha señalado que no
cabe acción de nulidad contra los dictámenes de la SGCA, tal como se aprecia a
continuación: “En el derecho comunitario andino y concretamente en la
regulación que hace de la acción de incumplimiento el Tratado de Creación del
Tribunal de Justicia, aparece nítidamente marcada esta característica de acto
preparatorio o acto intermedio de los dictámenes que emite la Secretaría General.
Así ellos se plasmen en una resolución, son actos que no ponen fin a una
actuación administrativa ni hacen imposible su con-tinuación, ni tampoco
contienen una manifestación de voluntad del organismo emitente, razón esta que
los asemeja más a los actos preparatorios o actos intermedios, que por
definición no son susceptibles de discusión judicial independiente.
Aplicados
los anteriores criterios al caso sub-examine resulta claro para el Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina que los dictámenes emitidos por la Secretaría
General no son susceptibles de acciones de nulidad tendientes a que el juez
comunitario defina acerca de su legalidad, toda vez que tanto por su naturaleza
como por los objetivos que persigue dicho instituto jurídico, deben ser apreciados
por la instancia judicial únicamente dentro del correspondiente juicio derivado
de la acción de incumplimiento que ante ella se ventile […].
Si
bien en el ordenamiento jurídico andino no existe una disposición expresa como
la contenida en el artículo 173 del Tratado de la Comunidad Económica Europea
que excluya de la acción de nulidad los dictámenes de la Secretaría General,
ello se deduce de una manera lógica e incontras-table tanto de la naturaleza
jurídica de ellos, según lo que se ha expuesto, como de los objetivos que
persiguen y de la condición procesal que ostentan dentro de la regulación que
el Tratado de Creación del Tribunal consagra para la acción de incumplimiento.”
Cfr. Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Sentencia del 2 de febrero
del 2000 expedida en el Proceso 24-AN-99.
10
La jurisprudencia del TJCA ha señalado que las resoluciones
de la SGCA que califican como gravamen o restricción al comercio una medida
adoptada unilateralmente por un País Miembro sí pueden ser impugnadas a través
de la acción de nulidad, tal como se aprecia a continuación:
La acción de nulidad ante el Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina
El TJCA ha establecido que no es
competente para conocer los dictámenes de incumplimiento debido a que estos
pronunciamientos de la SGCA no tienen efectos jurídicos, sino que simplemente
son opiniones (de allí el concepto de “actos prepara-torios” o “actos
intermedios”) que van a ser valoradas posteriormente por el TJCA.
Precisamente, en esta línea de
pensamiento, en el Auto de fecha 21 de enero de 2016, recaído en el Proceso
01-AN-2016, el TJCA rechazó in limine
una demanda presentada por la Universidad Andina Simón Bolívar-Sede Ecuador
contra determi-nados actos del Parlamento Andino porque consideró que estos
actos, al ser simples recomendaciones o sugerencias, no tenían la capacidad de
crear, modificar o extinguir una situación jurídica impugnable; es decir,
porque dichos actos no tenían efectos jurídicos vinculantes.11
“Debe
observarse que la calificación de una medida como gravamen o restricción no
puede asi-milarse a la emisión del Dictamen de Incumplimiento, ni que este
pudiera ser producido por la Secretaría General, en los casos relativos a
gravámenes o restricciones, sin que antes se hubiere expedido el
correspondiente acto de calificación de la medida como restricción o gravamen
[…] Como en el caso que ahora resuelve el Tribunal se juzga la legalidad de
unas Resoluciones, expe-didas por dicha Secretaría para calificar como gravamen
una medida adoptada por el Gobierno Colombiano, acusada mediante la acción de
nulidad, es este el ámbito procesal propio en que debe resolverse la
controversia planteada, sin que tengan aceptación las objeciones que sobre la
condi-ción de demandables de las Resoluciones 311 y 362 en acción de nulidad
pueda tener este tipo de Resoluciones, formuladas por la Secretaría General, ya
que se ajustan a los requisitos y caracterís-ticas necesarias para ser
demandadas a través de una acción de nulidad, al ser la una declarativa y la
otra confirmatoria, se convierten por su carácter decisorio y a la vez
ejecutorio en forma directa de las disposiciones del Acuerdo de Cartagena en
materia recurrible ante este Tribunal mediante la vía de la nulidad. No así, la
Resolución 387 de la Secretaría General que se refiere al dictamen de
incumplimiento N° 016-2000 contra el Gobierno colombiano, por estimar que este
no acata lo señalado en las Resoluciones anteriormente referidas, que como ya
hemos mencionado constituye un presupuesto procesal para iniciar una acción de
incumplimiento, por lo que corresponde su demandabilidad y juzgamiento dentro
de una acción de incumplimiento y no dentro de una acción de nulidad.” Cfr.
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Sentencia del 19 de octubre del 2001
expedida en el Proceso 79-AN-2000.
11
Sobre el particular, la jurisprudencia del TJCA ha señalado
que: “8. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 42 y 43 del Acuerdo de
Cartagena, el Parlamento Andino es el órgano deliberante del Sistema Andino de
Integración (SAI); su naturaleza es comunitaria; representa a los pueblos de la
Comunidad Andina y se encuentra constituido por representantes elegidos por
sufragio universal y directo. Este Organismo se pronuncia mediante
recomendaciones, sugerencias, decisiones, decla-raciones y actos de
coordinación y control, conforme lo prevé la norma citada. Por lo mismo, sus
pronunciamientos por regla general no tienen carácter vinculante frente a la
Acción de Nulidad atribuida a la competencia de este Tribunal. 9. Como puede
apreciarse, los actos del Parlamento Andino no están contemplados entre los
pasibles de ser enjuiciados mediante la acción de nulidad atribuida a la
competencia de este Tribunal, lo cual es congruente con la naturaleza jurídica
de los mismos, pues independientemente de cuál sea la denominación que se les
imprima, no se trata de actos administrativos definitorios con aptitud de
crear, modificar o extinguir una situación jurídica impugnable mediante la
acción de nulidad ante este Tribunal, como quiera que el Parlamento Andino se
pronuncia a través de recomendaciones y sugerencias en el marco de las
atribuciones que le están asignadas por el artículo 43 del Acuerdo de
Cartagena, en armonía con lo dispuesto en el artículo 13 del Tratado
Constitutivo del Parlamento Andino.” Cfr. Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina, Auto del 21 de enero de 2016 expedido en el Proceso 01-AN-2016.
Amparo Sauñe Torres
En adición a lo previamente
señalado, el artículo 102 del Estatuto del TJCA12 enumera la
lista de sujetos que se encuentran legitimados para interponer una acción de
nulidad ante el TJCA, a saber: (i) los países miembros: (ii) el CAMRE; (iii) la
Comisión; (iv) la SGCA; y, (v) personas naturales o jurídicas.
Cabe precisar que los países
miembros solo pueden intentar la acción de nuli-dad respecto de las Decisiones
o Convenios que no hubieren sido aprobados con su voto afirmativo.13
Asimismo, para que un particular
(persona natural o jurídica) pueda presentar una acción de nulidad resulta
necesario que previamente demuestre que la Decisión, Resolución o Convenio
objeto de la demanda le ha producido una afectación de sus derechos subjetivos
o sus intereses legítimos.14
12
Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina,
aprobado por la Decisión 500 del Con-sejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores publicada el 28 de junio de 2001.
“Artículo 102.- Titulares de la
acción y condiciones especiales para su ejercicio
Pueden
incoar la acción de nulidad los Países Miembros, el Consejo de Ministros de
Relaciones Exteriores, la Comisión, la Secretaría General o las personas
naturales o jurídicas, de conformidad con las disposiciones que seguidamente se
establecen.
Los Países
Miembros solo podrán intentar la acción de nulidad con respecto a las
Decisiones o Convenios que no hubieren sido aprobados con su voto afirmativo.
Los
particulares solo podrán intentar esta acción previa demostración de que la
Decisión, Resolu-ción o Convenio objeto de la demanda afecta sus derechos
subjetivos o sus intereses legítimos.”
13
Esta condición especial para el ejercicio de la acción de
nulidad en el caso de los países miembros constituye una importante aplicación
del principio del estoppel, el cual implica que no resulta admisible oponerse a
cualquier argumentación, que aunque estuviera fundada en la realidad de los
hechos, no puede ser tomada en consideración por ir en contra de una actitud
anteriormente adop-tada por la parte que quiere prevalerse de ella. (Moreno
Loayza, Guadalupe (1987). “El Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena
como medio jurídico de solución de controversias”. En Publica-ciones del Tribunal/Estudios 4. Tribunal de Justicia de la
Comunidad Andina. Quito, p. 128).
14
Al respecto, la jurisprudencia del TJCA se ha referido a los
presupuestos para la presentación de una acción de nulidad por parte de
particulares señalando lo siguiente: “Aunque el tema fue discutido y analizado
previamente por el Tribunal y tuvo una definición favorable al actor en el auto
de 9 de mayo, en el que se decidió reconocerle capacidad para intervenir en la
calidad im-petrada de demandante en esta acción de nulidad, estima el Tribunal
de importancia pedagógica rememorar las consideraciones que lo llevaron en esa
oportunidad a emitir tal decisión. En efecto, debe recordarse que en el auto
citado se dijo textualmente en los considerandos que le sirvieron de
motivación: ‘Que el espíritu de las reformas introducidas por el Protocolo de
Cochabamba al Tratado originario de Creación del Tribunal, reflejado en forma
concreta en temas específicos como en el caso presente sobre la intervención de
los particulares ante el órgano jurisdiccional de la Comunidad en materia de
acciones de nulidad, persigue ampliar su participación según la nueva
concepción contenida en la norma del artículo 19’. Recogió en esta motivación
el Tribunal uno de los avances más grandes del derecho comunitario andino cuál
ha sido el de facilitar la participación de los particulares, personas
naturales o jurídicas, en los procesos que se surten ante el Órgano Judicial de
la Comunidad, otorgándoles así la plenitud del ejercicio de sus deberes y
derechos como sujetos del referido ordenamiento comunitario. Las reformas
introducidas por el Protocolo de Cochabamba perseguían en esta materia
posibilitar o ampliar en su caso, la participación de los particulares de los
Países Miembros en el proceso de control de la legalidad y de aplicación de las
normas comunitarias. […]
La acción de nulidad ante el Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina
Queda claro, pues, que la normativa
comunitaria habilita que una persona natural o jurídica pueda comparecer ante
el TJCA para solicitar la nulidad de un dispositivo o acto que le genera
perjuicio. En estos casos, la procedencia de la acción de nulidad dependerá de
que se demuestre adecuadamente la afectación o perjuicio generado, a un derecho
subjetivo o un interés legítimo.
Si bien la exigencia precitada
podría llevar a pensar que la acción de nulidad no solo responde a la defensa
de la legalidad, sino que también se encontraría vin-culada con el interés
privado, esa idea debe ser descartada toda vez que en este pro-ceso no existe
posibilidad de que el afectado reciba una reparación o indemnización. El único
beneficio concreto que podría recibir el particular que presenta la acción de
nulidad sería el impedimento de que se siga aplicando un acto contrario al
ordena-miento jurídico.15
En ese sentido, aun cuando un sector de la doctrina16 considere
que la acción de nulidad posee un carácter subjetivo vinculado al derecho o
interés de quien la inter-pone, ello no implica que esta acción tenga la
finalidad de restablecer derechos o inte-reses particulares. Como se ha
señalado previamente, la acción de nulidad se enfoca predominantemente en el
interés general de la defensa de la legalidad, el imperio de la jerarquía
normativa y, en términos generales, en la tutela del ordenamiento jurídico.
La normativa comunitaria también
prevé una limitación de orden temporal respecto de la oportunidad en la que se
debe presentar la acción de nulidad. Así, el artículo 20 del Tratado del TJCA
señala que la acción de nulidad debe interponerse dentro de los dos años
siguientes a la entrada en vigencia de la Decisión, Resolución o Convenio que
se cuestiona.
En
el caso concreto de la acción de nulidad la reforma para consagrar esta
concepción amplia de participación de los particulares, sustituyó el requisito
existente en el Tratado originario de que el titular de la acción de nulidad
debía ser, en el caso de los particulares, quien demostrara que la nor-ma
demandada le era aplicable y le causaba perjuicio, por el requisito mucho más
amplio y genérico de que las normas acusadas ‘afecten sus derechos subjetivos o
sus intereses legítimos’.
La
norma vigente es pues, mucho más abierta que la del Tratado original, al
manifestar qué tipo de elemento jurídico, objeto de garantía, se puede afectar
al particular, esto es, bien sea en sus derechos subjetivos o en sus intereses
legítimos. El accionante alegó, y demostró a juicio del Tri-bunal, la afectación
en cuanto a su interés legítimo […] Nada dijo, es cierto, respecto del derecho
subjetivo posiblemente afectado pero no estaba obligado a hacerlo en la medida
en que la norma que lo faculta solo exige para acreditar la titularidad de la
acción que se demuestre uno cualquiera de los elementos o factores acreditantes
de la titularidad: o el interés legítimo o la afectación de un derecho
subjetivo.” Cfr. Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Sentencia del 1
de febrero del 2002 expedida en el Proceso 14-AN-2001.
15
Sáchica, Luis Carlos (1990). Derecho comunitario andino. Segunda Edición. Bogotá: Editorial
Temis, pp.105 y 106.
16
La acción de nulidad tiene una naturaleza jurídica híbrida
que implica: un carácter subjetivo vin-culado a la legitimación de quien la
interpone y un carácter objetivo relacionado al interés general de la defensa
de la legalidad abstracta de las normas de nivel superior sobre las normas y
los actos de inferior categoría. (Quindimil López, 2006: 373).
Amparo Sauñe Torres
No obstante, en los casos en que
haya expirado dicho plazo de caducidad existe la posibilidad de solicitar la
inaplicabilidad del dispositivo cuestionado en el marco de un proceso judicial
concreto. En efecto, cualquiera de las partes de un litigio planteado ante
tribunales nacionales puede solicitar la inaplicabilidad de la Decisión,
Resolución o Convenio al caso concreto, siempre y cuando este se relacione con
la aplicación de dicha norma o su validez sea cuestionada.
Como consecuencia de dicha solicitud,
el juez nacional debe solicitar al TJCA que emita pronunciamiento sobre la
legalidad de la disposición cuestionada, para lo cual se debe suspender el
respectivo proceso hasta recibir la respuesta que corres-ponda. En estos
supuestos, el pronunciamiento emitido por el TJCA resulta vincu-lante para el
juez nacional.17
De esta forma, el legislador andino busca evitar que la
expiración del plazo para la interposición de la acción de nulidad impida que
se pueda cuestionar una Deci-sión, Resolución o Convenio que contraviene el
ordenamiento jurídico comunitario.
Cuando el TJCA declara la nulidad total o parcial de la
Decisión, Resolución o Convenio impugnados, debe señalar, adicionalmente,
cuáles serán los efectos que su sen-tencia tendrá en el tiempo. Como
consecuencia de la emisión de la sentencia, el órgano u organismo cuyo acto ha
sido anulado se encuentra obligado a adoptar las disposiciones necesarias para
asegurar su cumplimiento efectivo dentro del plazo fijado por el TJCA.18
En ese sentido, el acto anulado o suspendido por el TJCA no
puede ser repro-ducido por quien lo dictó si conserva las mismas disposiciones
anuladas o suspendidas.
17
Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina, codificado por la Decisión 472 de la Comisión de la Comunidad Andina
publicada el 17 de septiembre de 1999.
“Artículo
20.- La acción de nulidad deberá ser intentada ante el Tribunal dentro de los
dos años siguientes a la fecha de entrada en vigencia de la Decisión del
Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, de la Comisión de la
Comunidad Andina, de la Resolución de la Secretaría General o del Convenio
objeto de dicha acción.
Aunque
hubiere expirado el plazo previsto en el párrafo anterior, cualquiera de las
partes en un litigio planteado ante los jueces o tribunales nacionales, podrá
solicitar a dichos jueces o tribunales, la inaplicabilidad de la Decisión o
Resolución al caso concreto, siempre que el mismo se relacione con la
aplicación de tal norma y su validez se cuestione, conforme a lo dispuesto en
el Artículo 17. Presentada la solicitud de inaplicabilidad, el juez nacional
consultará acerca de la legalidad de la Decisión, Resolución o Convenio, al
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y suspenderá el proceso hasta
recibir la providencia del mismo, la que será de aplicación obligatoria en la
sen-tencia de aquel.”
18
Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina, codificado por la Decisión 472 de la Comisión de la Comunidad Andina
publicada el 17 de septiembre de 1999.
“Artículo
22.- Cuando el Tribunal declare la nulidad total o parcial de la Decisión,
Resolución o Convenio impugnados, señalará los efectos de la sentencia en el
tiempo.
El
órgano de la Comunidad Andina cuyo acto haya sido anulado deberá adoptar las
disposiciones que se requieran para asegurar el cumplimiento efectivo de la
sentencia, dentro del plazo fijado por el propio Tribunal.”
La acción de nulidad ante el Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina
Dicho órgano podría reproducir tal acto solo en el caso de
que, después de la emisión de la sentencia, hubieren desaparecido los
fundamentos legales que sustentaron que fuese declarado nulo.19
5.
Análisis
de legalidad efectuado en la acción de nulidad
La acción de nulidad importa un análisis de la validez de la
norma impugnada. Este análisis tiene por objeto determinar si la norma
cuestionada es conforme o no al ordenamiento que integran las normas de derecho
primario o secundario. Dicho en otros términos, el análisis de validez tiene
por objeto determinar si la norma materia de cuestionamiento respeta o no las
disposiciones jurídicas contenidas en las normas fundamentales o
constitucionales, en unos casos, o las normas derivadas, en otros, lo que
supone, como puede advertirse, un control de legalidad.
Así las cosas, y a modo de ejemplo,
si se trata de una Decisión de la Comi-sión, el análisis de legalidad o validez
tendrá por objeto determinar la conformidad de la referida Decisión con las
normas constitucionales o fundamentales (normas de derecho primario). Si se
trata de una resolución de la SGCA, el análisis de legalidad o validez
comprenderá la conformidad de dicha Resolución con las normas de derecho
primario y con determinadas normas de derecho secundario (como las Decisiones de
la Comisión), según sea el caso.
El análisis de legalidad o validez,
sin embargo, tendrá sus particularidades si la norma cuestionada tiene efectos
jurídicos generales o si tiene efectos jurídicos parti-culares. En el primer
caso, el control de legalidad o de validez privilegiará el carácter normativo
de la norma cuestionada; en cambio, en el segundo, el control de legalidad o de
validez privilegiará la naturaleza del acto jurídico de la norma cuestionada.
Si la norma cuestionada mediante la
acción de nulidad tiene efectos jurídicos generales, el control de legalidad
considerará los siguientes elementos de validez:
19
Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina,
aprobado por la Decisión 500 del Con-sejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores
publicada el 28 de junio de 2001.
“Artículo
106.- Efectos de la sentencia de nulidad en el tiempo y obligaciones del
organismo que expidió la norma anulada
Cuando el
Tribunal declare la nulidad total o parcial de la Decisión, Resolución o
Convenio impug-nados, señalará los efectos de la sentencia en el tiempo.
El
órgano de la Comunidad Andina cuyo acto haya sido anulado deberá adoptar las
disposiciones que se requieran para asegurar el cumplimiento efectivo de la
sentencia, dentro del plazo fijado por el propio Tribunal.
Ningún
acto anulado o suspendido por el Tribunal podrá ser reproducido por quien lo
dictó si con-serva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas,
a menos que con posterioridad a la sentencia hayan desaparecido los fundamentos
legales de la anulación declarada.”
Amparo Sauñe Torres
a)
Si la norma fue emitida por
autoridad competente.
b)
Si la norma respeta la jerarquía
normativa del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, es decir, las
fuentes de derecho primario o secundario de mayor jerarquía.
c)
Si la norma es razonable, lo que
supone la aplicación del siguiente test de razonabilidad:
i) Si
la norma tiene una finalidad legítima conforme al derecho comu-nitario andino.
ii) Si
la disposición objeto de la norma es idónea para cumplir la fina-lidad buscada
por esta; es decir, si hay una relación causal entre el fin perseguido y el
objeto de la norma.
iii)
Si el objeto de la norma es necesario o insustituible; esto
es, que no hay una forma menos gravosa para alcanzar la finalidad buscada por
la norma.
iv) Si
el objeto de la norma es proporcional; esto es, si el beneficio ob-tenido es
mayor a su costo, tanto a nivel cuantitativo como cualitativo.
Para declarar la nulidad de la norma de efectos generales
cuestionada, basta que no se cumpla uno de los elementos de validez antes
mencionados. Para declarar su nulidad por falta de razonabilidad, basta que no
se cumpla uno de los elementos del test de razonabilidad.
Si la norma cuestionada mediante la acción de nulidad es una
Resolución que tiene efectos jurídicos particulares, el control de legalidad
considerará los siguientes elementos de validez:
a)
Si la resolución fue emitida por
autoridad competente.
b)
Si el objeto de la resolución es
lícito; es decir, si respeta las fuentes de derecho primario o secundario de
mayor jerarquía (principio de jerar-quía normativa).
c)
Si el objeto de la resolución es
determinado y físicamente posible.
d)
Si la resolución se encuentra
debidamente motivada; esto es, que no contiene falsos supuestos de hecho o de
derecho.
e)
Si la resolución se ha dictado
cumpliendo las normas esenciales del procedimiento.
La acción de nulidad ante el Tribunal de Justicia de la
Comunidad Andina
f)
Si la resolución fue dictada en
cumplimiento de la finalidad legítima prevista en el derecho comunitario
andino; es decir, que no hay desvia-ción de poder.
Para declarar la nulidad de la resolución cuestionada, basta
que no se cumpla uno de los elementos de validez antes mencionados.
La Sentencia emitida en el Proceso 1-AN-96 de fecha 5 de
noviembre de 1999 sostuvo que el TJCA debe limitarse a confrontar la norma
objeto de la demanda con la disposición superior que se alega como vulnerada.
De encontrarse disconformidad con la normativa superior, el TJCA debería
declarar pura y simplemente la anulación de la norma demandada, sin agregar
ninguna declaración indemnizatoria aun cuando hubiese verificado que ella ha
producido perjuicios al accionante o a terceros.
Por su parte, en la Sentencia dictada en el Proceso
23-AN-2002, de fecha 19 de agosto de 2003, se sostuvo que la acción de nulidad
busca la defensa de la legali-dad abstracta de las normas de nivel superior
sobre las normas y los actos de inferior jerarquía, de modo que su ejercicio no
persigue, cuando menos en forma directa, el restablecimiento de derechos
particulares y concretos, sino el imperio de la jerarquía normativa, conforme
ha sido señalado previamente.
De una revisión completa de la jurisprudencia del TJCA, se
aprecia que la acción de nulidad, además de lo establecido en los Procesos
1-AN-96 y 23-AN-2002, implica un análisis de validez que incide en verificar el
cumplimiento de los elementos esenciales del acto impugnado, a saber: a) la
competencia, b) la formalidad, c) la fina-lidad, d) la causa y e) el objeto. En
efecto, en las Sentencias emitidas en los Procesos 01-AN-98, 16-AN-2002,
39-AN-2004 y 214-AN-2005, el TJCA señaló lo siguiente:
"Conforme a lo expresado por la jurisprudencia andina,
los motivos de impugnación en un proceso de nulidad son ´todos aquellos que
puedan afectar la validez de un acto administrativo, sea en el fondo o en la
forma y pueden desembocar en la nulidad absoluta o relativa del acto´
(Sentencia dictada en el Proceso 5-AN-97. Acción de Nulidad interpuesta por la
República de Venezuela, ya citada). Estas causales de anulación han sido
concretadas por la jurisprudencia del Tribunal partiendo de los cinco elementos
esenciales del acto: la incompetencia, como vicio en el sujeto; el vicio de
forma, atinente al elemento formal del mismo; la desviación de poder, relativo
al vicio en el fin perseguido; el falso supuesto de hecho o de derecho, que
tiene que ver con la causa; y, finalmente, la imposibilidad, ilicitud o
indeterminación del contenido del acto, referente al objeto de este (Ver al respecto,
caso CONTRACHA-PADOS DE ESMERALDAS S.A. Y OTROS, proceso 04-AN-97, ya citado).
La incompetencia y el vicio de forma —tanto en la formación (irregularidad en
el procedimiento) como en la expresión del acto— constituyen lo que la doctrina
francesa conoce
Amparo Sauñe Torres
como la legalidad externa del acto, sobre los cuales se
ejerce un control formal, mientras que la desviación de poder y la ilegalidad
relativa al objeto y a la causa o motivos, configurarían los vicios que afectan
la legalidad interna, sobre los cuales se ejerce un control material o de fondo
de la actividad administrativa".
En ese sentido, si bien para el
análisis de la acción de nulidad basta verificar el supuesto genérico de
violación de disposiciones del ordenamiento jurídico comu-nitario,20
la jurisprudencia del TJCA ha enumerado una lista de causales de invalidez
específicas determinadas sobre la base de la verificación del cumplimiento de
los cinco elementos esenciales del acto impugnado, a saber:
a)
La incompetencia.
b)
Los vicios de forma.21
20
Sobre el particular, la jurisprudencia del TJCA ha señalado
que: “Ahora bien, aunque bastaría que se dijera que la causal única para la
anulación de una norma jurídica es la de encontrarse incursa en violación de
otra superior, tanto la doctrina y la jurisprudencia como la ley en la mayoría
de los casos, hablan de diversas causales o motivos de anulación que, a la
postre, no son otra cosa que formas específicas de violación del ordenamiento
superior que no resultan, las más de las veces, de la confrontación del acto
acusado con la norma que se dice violada, sino que es menester buscarlas en la
forma del acto, en la competencia del emisor, en sus motivos fácticos y
jurídicos y, aún, en la intención del agente encargado de expedirlo. Por tanto,
el hecho de decir que la causa para anular una norma jurídica es la violación
de la ley no necesariamente quiere decir que se ha consagrado la causal única
de violación directa y material de la jerarquía normativa, puesto que dicho
concepto incluye todas las diversas y múltiples maneras como en el universo
jurídico dicha violación puede ocurrir. Sirva para sustentar lo anterior lo que
ya dejó sentado al respecto el Tribunal cuando deter-minó que ‘Un acto
administrativo puede ser anulado por varias causales ya sea por vicios de fondo
o de forma, como son la incompetencia del autor, el error en los motivos, la
violación de la ley y desvío o desviación de poder’. Estas causales de nulidad
o anulabilidad del acto, se recogen, aunque en forma más moderna en la
disposición del artículo 17 del Tratado de Creación del Tribunal el que abre la
vía contenciosa administrativa para que las Resoluciones de la Junta puedan ser
decla-radas nulas cuando fueren dictadas con violación de las normas que
conforman el Ordenamiento Jurídico del Acuerdo de Cartagena, incluso por
desviación de poder, con lo cual se entiende que las causales de nulidad pueden
referirse a vicios de fondo y de forma que son aceptados universalmen-te.” Cfr.
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, sentencia del 30 de julio de 2003
expedida en el Proceso 16-AN-2002.
21
La jurisprudencia del TJCA se ha referido al incumplimiento
de plazos y su relación con los vicios de forma de la acción de nulidad,
señalando que: “Los vicios relativos a las formas del proceso de integración de
la voluntad administrativa deben ser ligados a la consecuencia de ocasionar una
afectación al debido proceso, en caso contrario, no podrá declararse la nulidad
del acto. […]
En
este sentido, es preciso señalar que la inobservancia de un plazo para emitir
una resolución, pue-de ser subsanado como en el caso de autos, y que dicha
inobservancia no ha ocasionado ninguna restricción o recorte al derecho de
defensa del actor. Sin embargo, este Tribunal considera que la Secretaría
General está obligada a cumplir con los plazos que establece la norma y por
tanto, sería responsable por los daños y perjuicios que su demora pudiera haber
ocasionado a la parte afectada; pero ello no puede acarrear la nulidad del acto
administrativo, ya que la inobservancia de un plazo no afecta la sustancia del
acto, ni el debido proceso como en el presente caso.
De
otro lado, el ordenamiento jurídico comunitario otorga al actor un medio
específico de defen-sa contra la inacción de la administración, mediante el ‘Recurso
de Omisión’, desarrollado en el
La acción de nulidad ante el Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina
c)
La desviación de poder.22
acápite
anterior que sirve para exigir al órgano administrativo correspondiente que se
encuentren en situación de incumplimiento de una actividad a que estuvieren
obligados expresamente por el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, a
cumplir con su conducta de emitir el pronun-ciamiento respectivo.” Cfr.
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Sentencia del 17 de noviembre de
2006, expedida en el Proceso 214-AN-2005.
Posteriormente,
el TJCA se ratificó en su pronunciamiento sobre los vicios de forma señalando
que: “101. Con este retraso en las actuaciones procesales, la Secretaría
General transgredió, los princi-pios de economía procesal, legalidad,
celeridad, cooperación leal y racionalización de la actividad administrativa
que deben guiar la labor de todos los organismos del Sistema Andino de
Integra-ción, descritos en el artículo 5 de la Decisión 425. Sin embargo, la
transgresión de los tiempos pro-cesales no genera la nulidad de un acto
administrativo, es decir, la validez del acto administrativo no se ve afectada
por el incumplimiento de plazos procesales.
102.
Si bien la situación de incumplimiento y transgresión de
plazos procesales por parte de la Se-cretaría General pudiera acarrear
consecuencias, como las faltas disciplinarias de los funcionarios encargados,
dicha situación no puede ser la base jurídica para dejar sin efecto una
Resolución que pudiera estar resolviendo e impulsando un proceso, en otras
palabras, no se puede dejar paralizado un procedimiento que tiene que llegar a
su final.” Cfr. Tribunal de Justicia de la Comunidad Andi-na, Sentencia del 21
de enero del 2015, expedida en el Proceso 2-AN-2012.
22
La jurisprudencia del TJCA se ha referido a la desviación de
poder como causal de invalidez, seña-lando lo siguiente: “La desviación de
poder emerge cuando una autoridad administrativa al ejerci-tar sus facultades o
poderes lo hace con un objetivo distinto de aquel para el que fueron otorgados,
así como cuando sigue un procedimiento diferente a aquel previsto y autorizado
por una disposi-ción específica del ordenamiento jurídico, o cuando teniendo
facultades discrecionales regladas actúa apartándose de las opciones que le
confiere la ley. […] Al respecto el Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas ha manifestado que: ‘Un acto adolece de desviación de poder cuando
resulta evidente, a partir de indicios objetivos, pertinentes y concordantes,
que fue adoptado con el fin exclusivo, o al menos determinante, de alcanzar
fines distintos de los alegados por la institución demandada o de eludir un
procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las
circunstancias del caso’. (Sentencia emitida en el asunto C-110/97).
[…]
Así
mismo nos enseña la doctrina que, la idea que preside el análisis de la
desviación de poder es la finalidad a que va orientado el acto o, dicho de otra
forma, la medida en que el acto discrecional no se adecua a la finalidad para
la cual fue concebido.
En
primer lugar, el análisis de la desviación de poder también incluye la
denominada ‘desviación de procedimiento’ en la que incurre una institución
comunitaria cuando sigue un procedimiento distinto a aquel previsto y
autorizado en una disposición específica por el derecho. En segundo lugar, el
Tribunal ha declarado que el incumplimiento de los objetivos legales puede
derivar en una desviación de poder cuando tiene como resultado una falta grave
de previsión o de prudencia por parte de la institución comunitaria afectada.’
(López-Jurado Romero de la Cruz Carmen, op. cit. p. 443).” Cfr. Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina, sentencia del 19 de agosto del 2003, expedida
en el Proceso 23-AN-2002.
Posteriormente,
el TJCA amplió sus considerandos relativos a la desviación de poder,
mencionando que: “La desviación de poder es aquel vicio que afecta la finalidad
del acto administrativo y que contradice el hecho o regla de especialidad que
establece en materia administrativa, que los ór-ganos u entes administrativos
no pueden ir más allá de las normas que disponen sus atribuciones. Esta
desviación se expresa en tres formas: la decisión carente de todo objetivo de
interés público; decisión con un objetivo de interés público que no es el
correcto; y la desviación de procedimiento. Sin embargo, en un contexto
comunitario andino, la finalidad de un proceso administrativo no puede
analizarse desde un punto de vista individual, sino colectivo y en función a
los intereses pre-gonados por el Acuerdo de Integración Subregional Andino, que
establece que el acuerdo de inte-gración tiene como objetivos promover el
desarrollo equilibrado y armónico de los Países Miembros
Amparo Sauñe Torres
d)
El falso supuesto de hecho o de
derecho (motivación).23
e)
La imposibilidad, ilicitud o
indeterminación del contenido del acto.
La doctrina24
señala que la incompetencia y los vicios de forma constituyen defectos que
afectan la legalidad externa del acto analizado y, ante ellos, el TJCA se
limita a efectuar un control sobre la regularidad formal, sin entrar a analizar
el contenido del acto. En cambio, al analizar las causales de violación de
normas y la desviación de poder, se dice que se lleva a cabo una verificación
de la legalidad interna o material del acto. Si bien la normativa permite que
determinados actos puedan ser cuestionados vía acción de nulidad ante el TJCA,
la voluntad del legis-lador andino no fue debilitar la fuerza vinculante de
tales actos, pues los dispositivos comunitarios gozan de presunción de
legalidad25 en virtud de la cual solo pierden
su
en
condiciones de equidad, propendiendo a la disminución de vulnerabilidad externa
y mejorando la posición de los Países Miembros en el contexto económico
internacional, tal como lo dispone el artículo 1 del Acuerdo de Cartagena.”
Cfr. Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, sentencia del 17 de noviembre
del 2006, expedida en el Proceso 214-AN-2005.
23
Al respecto, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de
la Comunidad Andina se ha referido a la motivación como causal de invalidez
específica señalando que: “El acto administrativo carente de una efectiva
motivación o contentivo de disgregaciones legales que solo conduzcan a que los
hechos no concuerden con el objetivo o esencia de la norma impugnada, o que
estén tergiversados, alterados o interpretados erróneamente, lleva a la nulidad
del acto. La motivación en los actos no ha de pretender recoger todas y cada
una de las condiciones o de las circunstancias de los hechos que han servido de
base o de fundamento para su expedición. Basta que la motivación se reduzca a
la esencia del razonamiento, interpretada esta como la correspondencia jurídica
y real entre la parte motiva y la parte declarativa del acto, vale decir, entre
el procedimiento constitutivo y la ex-presión de la voluntad del administrador.
Será suficiente que el acto en cuestión destaque lo esen-cial de los objetivos
perseguidos por la institución y que ‘los elementos de hecho y de derecho’ que
constituyen su objetivo ‘estén en armonía con el Sistema Normativo del que
forma parte’ (Rec...
1987-9
Pág. 4153, caso: Reino de España contra el Consejo y la Comisión de las
Comunidades Europeas). En el acto debe proporcionarse a los interesados las
indicaciones necesarias sobre fun-damento de si la Decisión, está o no fundada,
de manera que este pueda ejercer con conocimiento de causa su derecho de
defensa.” Cfr. Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, sentencia del 26 de
febrero de 1998 expedida en el Proceso 1-AN-97. Este criterio jurisprudencial
también ha sido citado en la sentencia del 8 de junio de 1998 expedida en el
Proceso 5-AN-97.
24
Quindimil
López, 2006: 387.
25
Sobre el particular, la jurisprudencia del TJCA ha
desarrollado el concepto de presunción de lega-lidad en vinculación con la
carga de la prueba en la acción de nulidad, estableciendo que: “[…] la
presunción de legalidad de las Decisiones de la Comisión y de las Resoluciones
de la Junta o Reso-luciones de la Secretaría General, están consagradas por el
derecho comunitario cuando establece en el artículo 21 del Tratado del
Tribunal, que la iniciación de la acción de nulidad no afecta la eficacia o
vigencia de la norma impugnada, esto es, que hasta no producirse el fallo en
firme dentro de la acción de nulidad, el acto demandado continúa en vigor y a
él le son imputables las reglas concernientes a la aplicación directa de las
Decisiones de la Comisión a que se refiere el artículo 3 del Tratado del
Tribunal.” Cfr. Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, sentencia del 16
de octubre de 1997 expedida en el Proceso 4-AI-96.
Siguiendo
el mismo criterio, este órgano comunitario también señaló que “La obligación de
aca-tamiento de una norma comunitaria revestida de la presunción de legalidad —mientras
no se impugne su validez— es un principio general de derecho que cobra mayor
fuerza y se optimiza en
La acción de nulidad ante el Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina
eficacia ante la emisión de una sentencia del TJCA y no por
la mera interposición de la acción de nulidad.
A través de la presunción de
legalidad, el legislador andino ha procurado garantizar la eficacia e inmediata
ejecutividad de los actos comunitarios, evitando que solo la iniciativa de
cuestionar un acto genere la paralización de la actividad de los organismos e
instituciones que conforman el SAI.
6.
El
análisis de legalidad de las resoluciones de la secretaría general de la Comunidad Andina
Para el desarrollo de esta temática,
resulta necesario analizar las disposicio-nes del Reglamento de Procedimientos
Administrativos de la SGCA (en adelante, el Reglamento de la SGCA), aprobado
por la Decisión 425 del CAMRE, norma que regula los elementos de validez, y en
contraposición los presupuestos de invalidez (nulidad), de las resoluciones de
la SGCA.
Así
tenemos, en primer lugar, el Literal c) del artículo 7 del Reglamento de la
SGCA,
que se cita a continuación:
Artículo 7.- Las
Resoluciones de la Secretaría General serán dictadas por escrito y deberán contener:
[…]
c)
Los fundamentos de hecho y de
derecho en los cuales se basa, así como cuando corresponda, las razones que
hubieren sido alegadas, la identifi-cación del destinatario, precedidos de la
palabra “Considerando”;
[…].”
El Literal c) del artículo 7 del Reglamento de la SGCA
dispone que las resolu-ciones de este organismo comunitario deben contener los
respectivos fundamentos de
un
sistema de integración […].” Cfr. Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina,
sentencia del 8 de junio de 1998 expedida en el Proceso 5-AN-97.
Finalmente,
dicho Tribunal también indicó que lo siguiente: “La finalidad esencial de la
presun-ción de legalidad de los actos de carácter decisorio de la
Administración comunitaria va dirigida a garantizar la eficacia e inmediata
ejecutividad de las Resoluciones, evitando de esta manera que la impugnación
judicial por sí sola paralice la actividad administrativa de la Comunidad. En
tal sentido, aparece como el principal efecto de la presunción de legalidad, el
de trasladar al afectado la carga de interponer el respectivo recurso o acción
contra el acto, si lo considera ilegítimo.” Cfr. Tribunal de Justicia de la
Comunidad Andina, sentencia del 13 de octubre del 2000 expedida en el Proceso
1-AN-98.
Amparo Sauñe Torres
hecho y de derecho, lo que no es
otra cosa que la motivación. Por tanto, un supuesto de invalidez o nulidad de
una resolución de la SGCA es su falta de motivación.
Luego
tenemos los artículos 8 y 9 del Reglamento de la SGCA, los cuales establecen lo
siguiente:
Artículo 8.- Las Resoluciones de la Secretaría General
deberán ajustarse a lo establecido en el Acuerdo de Cartagena, en el Tratado de
Creación del Tribu-nal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, y en las
Decisiones de la Comisión de la Comunidad Andina y del Consejo Andino de
Ministros de Relaciones Exteriores.
[…]
Artículo 9.- Los actos de la Secretaría General que generen
efectos particu-lares no podrán vulnerar lo establecido en las Resoluciones de
carácter nor-mativo.
A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por
Resoluciones de ca-rácter normativo aquellas que no tengan destinatario
específico o sean aplica-bles para la Comunidad Andina en su conjunto.
Conforme al artículo 8 antes citado, las resoluciones de la
SGCA deben res-petar el principio de jerarquía normativa. El artículo 9, por su
parte, diferencia a las resoluciones de la SGCA de carácter particular (o
efectos particulares) de aquellas de carácter normativo (o efectos generales),
estableciendo que una resolución de la SGCA de carácter particular no puede
contradecir una resolución de la SGCA de carácter normativo.
Otra norma relevante para el análisis que se viene
realizando es el artículo 12 del Reglamento de la SGCA, que establece lo
siguiente:
Artículo
12.- Las Resoluciones y los actos de la Secretaría General serán nulos de pleno
derecho en los siguientes casos:
a) Cuando
contravengan el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina;
b) Cuando
su contenido sea de imposible o de ilegal ejecución; y,
c) Cuando
hubiesen sido dictados por personas incompetentes o con prescin-dencia de
normas esenciales del procedimiento.
De
la norma antes citada se advierte que son supuestos de invalidez que ori-ginan
la nulidad de una resolución de la SGCA el que esta sea emitida por autoridad
La acción de nulidad ante el Tribunal de Justicia de la
Comunidad Andina
incompetente;
que contravenga el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, es decir, que
viole el principio de jerarquía normativa (lo que implica que su objeto o contenido
sea ilegal o ilícito); que su contenido u objeto sea de imposible ejecución; y
que no cumpla con las normas esenciales del procedimiento.
Finalmente, resulta pertinente tener presente el artículo 39
del Reglamento de la SGCA, que estipula lo siguiente:
Artículo 39.- Al
solicitar la reconsideración de actos de la Secretaría General, los interesados podrán impugnarlos, entre
otros, por estar viciados en sus requi-sitos de fondo o de forma, e incluso por
desviación de poder. Cuando el recurso verse sobre la existencia de pruebas
esenciales para la resolución del asunto, que no estaban disponibles o que no
eran conocidas para la época de la tramitación del expediente, deberá estar
acompañado de tales nuevas pruebas (las cursivas son nuestras).
De acuerdo a lo establecido en el artículo 39 del Reglamento
de la SGCA, las resoluciones de este organismo comunitario pueden ser
impugnadas si incurren en el vicio de desviación de poder; esto es, cuando no
cumplen la finalidad legítima prevista en la norma comunitaria correspondiente.
Considerando los artículos 7, 8, 9, 12 y 39 del Reglamento
de la SGCA, es posible afirmar que son elementos esenciales de validez de las
resoluciones de la SGCA, los siguientes:
a)
Ser emitidas por autoridad
competente;
b)
Estar debidamente motivadas
(fundamentos de hecho y de derecho);
c)
Tener contenido u objeto legal o
lícito, lo que implica respetar el prin-cipio de jerarquía normativa;
d)
Tener contenido u objeto físicamente
posible, lo que implica, además, que deba estar determinado;
e)
Cumplir con las normas esenciales
del procedimiento; y,
f)
No incurrir en desviación de poder, lo que significa cumplir
con la finali-dad legítima (causa) prevista en la norma comunitaria
correspondiente.
En
contraposición a lo anterior, son presupuestos de invalidez que originan la
nulidad de una resolución de la SGCA, cualquiera de los siguientes:
a)
Ser emitidas por autoridad
incompetente;
Amparo Sauñe Torres
b)
Carecer de motivación, lo que se
conoce como el falso supuesto de hecho y de derecho;
c)
Contravenir el ordenamiento jurídico
de la Comunidad Andina; es de-cir, que viole el principio de jerarquía
normativa (lo que implica que su objeto o contenido sea ilegal o ilícito);
d)
Tener contenido u objeto
indeterminado o físicamente imposible (de imposible ejecución);
e)
No cumplir con las normas esenciales
del procedimiento; e,
f)
Incurrir en desviación de poder, lo
que implica incumplir la finalidad (causa) pública prevista en la norma
comunitaria respectiva.
Por lo tanto, para declarar la nulidad de una Resolución de
la SGCA, basta que no se cumpla uno de los elementos de validez antes
mencionados.
7.
Procedimiento
aplicable a la acción de nulidad
El artículo 45 del Estatuto del TJCA
establece cuáles son los presupuestos formales para la interposición de la
acción de nulidad.26 En complemento con ello, el
artículo 46 de la misma norma establece que la demanda de nulidad debe contener
lo siguiente:
a)
Los nombres y domicilios del actor y
de la parte demandada, así como su naturaleza jurídica. En el caso de los
países miembros, la indicación de la Autoridad Nacional Competente.
26
Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina,
aprobado por la Decisión 500 del Con-sejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores publicada el 28 de junio de 2001.
“Artículo 45.- Presentación de la
demanda
Todo
proceso relacionado con las acciones de nulidad y de incumplimiento, con el
recurso por omisión o inactividad y con las reclamaciones de carácter laboral
se iniciará mediante demanda suscrita por la parte y su abogado, dirigida al
Presidente del Tribunal y presentada ante el Secretario en original y tres
copias.
También
podrá enviarse la demanda vía facsímil, por correo o por medios electrónicos
con el debi-do soporte de confirmación de recibo por parte del Tribunal. En
este caso, el demandante tendrá un plazo de tres días para remitir por correo
el original de la demanda y sus anexos. De lo contrario, la demanda se tendrá
por no presentada. En el caso de que la demanda no se presente personalmente
ante el Tribunal, y cuando el demandante sea una persona natural o jurídica,
las firmas de la parte o de su representante legal y la del abogado, deberán
estar debidamente reconocidas ante notario o juez competente del respectivo
País Miembro.”
La acción de nulidad ante el Tribunal de Justicia de la
Comunidad Andina
b)
La identificación del abogado del
demandante.
c)
El objeto de la demanda.
d)
Los hechos u omisiones que sirvan de
fundamento a la acción o al recurso;
e)
Los fundamentos de derecho de las
pretensiones de la acción o del recurso;
f)
El ofrecimiento de pruebas y la
petición concreta de que se decreten y se practiquen las mismas, si fuere el
caso; y,
Opcionalmente,
el domicilio del actor en la sede del Tribunal y el nom-bre de la persona
autorizada para recibir notificaciones en ella.
Conforme
a lo estipulado en el artículo 47 del Estatuto del TJCA, constituyen anexos de
la demanda los siguientes documentos:
a)
Cuando el demandante sea un País
Miembro o un órgano o institución del SAI deberá acompañar copia simple del
nombramiento de su repre-sentante legal.
b)
Cuando el demandante sea una persona
jurídica, la prueba que acredi-te su existencia y la identidad de su
representante legal.
c)
El poder conferido a quien actúe
como su mandatario judicial.
d)
Los documentos y pruebas que se
encuentren en su poder.
Asimismo,
el artículo 48 señala que, en atención a determinadas circunstan-cias
específicas, la demanda de nulidad debe incluir la siguiente documentación:
a)
Si el actor es un País Miembro, la
demostración de que la Decisión impugnada no fue aprobada con su voto
afirmativo.
b)
Si el actor es una persona natural o
jurídica, las pruebas que demues-tren que la Decisión, la Resolución o el
Convenio impugnado afecta sus derechos subjetivos o sus intereses legítimos.
c)
La
copia de la Decisión, de la Resolución o del Convenio que se impugna.
d)
La indicación de las normas que se
estimen violadas y las razones de la transgresión.
Amparo Sauñe Torres
e)
Cuando la acción se interponga
contra una Resolución de efectos par-ticulares, la designación y lugar en el
que se debe notificar a los desti-natarios o beneficiarios del acto impugnado.
Una vez admitida a trámite la
demanda y efectuada la contestación que corresponde, el proceso de la acción de
nulidad incluye una etapa probatoria, Audien-cia Pública, la presentación de
alegatos de conclusiones y, finalmente, la emisión de la decisión del TJCA.
8.
Medidas
cautelares
Como se señaló previamente, en
virtud de la presunción de legalidad, la inter-posición de acción de nulidad no
afecta la eficacia o vigencia del acto cuestionado.
Sin embargo, ante la posibilidad de
un perjuicio irreparable o de difícil repa-ración y a petición del demandante,
el TJCA se encuentra facultado a ordenar la suspensión provisional de la
ejecución de la Decisión, Resolución o Convenio acusa-dos de nulidad o disponer
la aplicación de otras medidas cautelares, conforme a las siguientes reglas:27
a)
En el caso de que se cuestione una
disposición comunitaria de conteni-do general, debe acreditarse la manifiesta
violación de otra de superior categoría del mismo ordenamiento. Ello debe poder
ser percibido me-
27
Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina,
aprobado por la Decisión 500 del Con-sejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores publicada el 28 de junio de 2001.
“Artículo 105.- Suspensión
provisional y medidas cautelares
La
interposición de la acción de nulidad no afectará la eficacia o vigencia de la
norma o Convenio impugnados.
Sin
embargo, el Tribunal, a petición de la parte demandante, previo afianzamiento
si lo con-sidera necesario, podrá ordenar la suspensión provisional de la
ejecución de la Decisión, Re-solución o Convenio acusados de nulidad u otras
medidas cautelares, de conformidad con las siguientes reglas:
1.
Si la demanda de nulidad se dirige contra una disposición
comunitaria de contenido general, basta que haya manifiesta violación de otra
de superior categoría del mismo ordenamiento, que se pueda percibir mediante
una elemental comparación entre esta y aquella;
2.
Si la acción ejercitada tuviere como objeto la nulidad de
una norma de contenido particular, deberán aparecer comprobados, además, los
perjuicios irreparables o de difícil reparación que causa o pudiere causar al
demandante, la ejecución de la norma demandada; y,
3. Si la medida se solicita y se
sustenta de modo expreso en la demanda.
Si
lo considera necesario, el Tribunal podrá exigirle al solicitante para que el
decreto de suspensión se haga efectivo, constituir caución o fianza que asegure
la reparación de los eventuales perjuicios que se generen por la suspensión
cuando la sentencia que defina el proceso no sea de anulación. El afianzamiento
podrá consistir en caución, garantía de compañía de seguros o aval bancario.
Podrá asimismo disponer otras medidas cautelares.”
La acción de nulidad ante el Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina
diante
una elemental comparación entre el dispositivo cuestionado y el que
presuntamente se habría vulnerado.
b)
En el caso de que se cuestione una
disposición comunitaria de conteni-do particular, debe acreditarse: (i) la
manifiesta violación de la norma de superior jerarquía; y, (ii) los perjuicios
irreparables o de difícil repa-ración que podría causar la ejecución de la
norma cuestionada.
c)
La
medida solicitada debe ser sustenta de modo expreso en la demanda.
Adicionalmente, si lo considera
necesario, el TJCA podrá exigirle al solici-tante que constituya caución o
fianza que asegure la reparación de los eventuales per-juicios que se generen
por la suspensión cuando la sentencia que defina el proceso no sea de
anulación. El afianzamiento podrá consistir en caución, garantía de compañía de
seguros o aval bancario. Podrá asimismo disponer otras medidas cautelares.
9.
Estadísticas
9.1. Causas recibidas
El TJCA ha recibido 62 acciones de
nulidad en el periodo comprendido entre enero de 1984 y julio de 2016, tal como
se aprecia en el siguiente cuadro:
Cuadro
N° 1
|
DEMANDANTES
|
NÚMERO DE ACCIONES
|
|
|
Colombia
|
12
|
|
|
Perú
|
8
|
|
|
Ecuador
|
4
|
|
|
|
|
|
|
Bolivia
|
1
|
|
|
Venezuela
|
2
|
|
|
Particulares
(personas naturales personas
|
34
|
|
|
jurídicas)
|
|
|
|
|
|
Junta del
Acuerdo de Cartagena (actualmente, la
|
1
|
|
|
Secretaría General de la Comunidad Andina)
|
|
|
|
|
|
TOTAL
|
62
|
|
Fuente:
Elaboración propia
Del análisis de los expedientes de
las 62 acciones de nulidad planteadas ante el TJCA, se advierte que la SGCA es
el órgano con mayor número de demandas, tal como se puede apreciar en el
siguiente cuadro:
Amparo Sauñe Torres
Cuadro
N° 2
|
DEMANDANDOS
|
NÚMERO DE DEMANDAS
|
|
|
Secretaría
General de la
|
40
|
|
|
Comunidad
Andina
|
|
|
|
|
|
Junta
del Acuerdo de Cartagena
|
|
|
|
(actualmente, la Secretaría
General de la
|
10
|
|
|
Comunidad Andina)
|
|
|
|
Comisión del Acuerdo de Cartagena
|
4
|
|
|
Comisión de la Comunidad Andina
|
3
|
|
|
Parlamento Andino
|
3
|
|
|
Comunidad Andina
|
1
|
|
|
Venezuela
|
1
|
|
|
TOTAL
|
62
|
|
Fuente:
Elaboración propia
9.2. Causas resueltas
El TJCA ha resuelto 57 acciones de nulidad y 5 se encuentran
en trámite. Al resolver estas 57 acciones, el Tribunal ha resuelto en el
sentido detallado en el siguiente cuadro:
Cuadro
N° 3
|
SENTIDO DEL FALLO DEL
TRIBUNAL
|
NÚMERO DE CAUSAS
|
|
Declaración
de nulidad de las normas impugnadas
|
17
|
|
• Nulidad total
|
10
|
|
• Nulidad parcial
|
7
|
|
Declaración de improcedencia de la
demanda
|
5
|
|
Declaración de inadmisibilidad de
la demanda
|
16
|
|
Declara infundada la demanda
|
16
|
|
Declaración de desistimiento de la
demanda
|
1
|
|
Archivo del proceso
|
2
|
|
TOTAL
|
57
|
Fuente:
Elaboración propia
10.
Conclusiones
La
Comunidad Andina es un organismo internacional constituido por Bolivia,
Colombia, Ecuador y Perú con el objetivo de promover el desarrollo
La acción de nulidad ante el Tribunal de Justicia de la
Comunidad Andina
equilibrado
y armónico de estos países mediante la integración y la cooperación económica y
social. Como parte de su engranaje institucional, la Comunidad Andina cuenta
con un órgano jurisdiccional permanente: el Tribunal de Justicia de la
Comunidad Andina.
El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina es una corte
internacional y tiene competencia para conocer acciones de nulidad, acciones de
incumplimiento, recursos por omisión o inactividad, e interpretaciones
prejudiciales. Asimismo, res-pecto de temas bastante específicos, tiene
competencia para conocer demandas labo-rales y ejercer función arbitral.
La acción de nulidad es el instrumento procesal por medio
del cual el mencio-nado Tribunal efectúa el control de legalidad de los actos
comunitarios que podrían contravenir el ordenamiento jurídico andino, con la
finalidad de garantizar la aplica-ción del principio de jerarquía normativa.
Al momento de definir los actos comunitarios susceptibles de
ser impugnados mediante la acción de nulidad, el Tribunal ha confirmado su
competencia respecto de los que tienen efectos jurídicos vinculantes, y la ha
descartado respecto de las opinio-nes, los actos preparatorios u otros que carecen
de efectos jurídicos vinculantes.
La acción de nulidad importa un análisis de legalidad o
validez de la norma impugnada que tiene por objeto determinar si esta respeta o
no las disposiciones con-tenidas en el ordenamiento jurídico comunitario.
Conforme a la jurisprudencia emi-tida por el Tribunal, este análisis implica,
además, la verificación del cumplimiento de los elementos esenciales del acto
impugnado, a saber: a) la competencia, b) la forma-lidad, c) la finalidad, d)
la causa y e) el objeto.
Finalizado el examen de legalidad realizado por el Tribunal,
se declara la nulidad total o parcial del acto impugnado, en los casos en que
así corresponda. Como parte de su fallo, el Tribunal puede señalar expresamente
cuáles serán los efectos que su sentencia tendrá en el tiempo. La sentencia
emitida por esta corte internacional vincula al órgano u organismo comunitario
cuyo acto ha sido anu-lado, de manera tal que este último se encuentra obligado
a adoptar las disposi-ciones necesarias para asegurar su cumplimiento efectivo
dentro del plazo fijado en la sentencia.
El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina ha venido
cumpliendo de manera satisfactoria su rol de garante de la aplicación uniforme
y coherente del ordenamiento jurídico andino. En el caso particular de la
acción de nulidad, lo demuestran las cifras presentadas en el presente
documento. Aún resta camino por recorrer en el proceso de consolidación del
Sistema Andino de Integración y el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina
ostenta un papel determinante para este propósito.
Amparo Sauñe Torres
11.
Bibliografía
– Moreno Loayza,
Guadalupe. “El Tribunal de Justicia del Acuerdo de Carta-gena como medio
jurídico de solución de controversias”, En Publicaciones
del Tribunal. Quito: Estudios 4, 1987.
– Novak Talavera,
Fabián. “La Comunidad Andina y su ordenamiento jurí-dico”. En Salmón
Gárate,
Elizabeth y otros. Derecho Comunitario
Andino. Primera Edición. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad
Católica del Perú, 2003.
– Quindimil López, Jorge
Antonio. Instituciones y Derecho de la
Comunidad Andina. Valencia:
Editorial Tirant lo Blanch, 2006.
– Sáchica, Luis Carlos. Derecho comunitario andino. Segunda Edición. Bogotá: Editorial
Temis, 1990.
–
Tribunal de
Justicia de
la Comunidad
Andina.
Testimonio comunitario. Pri-
mera
Edición. Quito, 2004.