Administraciones Públicas
José Bermejo Vera, Elisa Moreu Carbonell, José
Luis Bermejo Latre, Víctor Escartín Escudé, Miguel Ángel Bernal Blay, María del
Carmen de Guerrero Manso. Thomson Reuters-Aranzadi, Pamplona, 2011
En esta obra, de autoría múltiple, se plantea un análisis
detallado de la figura del Directivo Público, a raíz de su descripción en el
Estatuto Básico del Empleo Pú-blico (en adelante EBEP). Dicha norma ha buscado
plasmar en un texto homogéneo las reglas mínimas y básicas del régimen de
quienes sirven en las administraciones públicas de España.
La obra se divide en seis partes: una primera,
introductoria, que ya plantea varios de los cuestionamientos y propuestas que
se desarrollan en las posteriores. En la siguiente parte se dan determinados
alcances respecto a los métodos de designación del personal directivo. La
tercera se refiere a la implementación de la evaluación de desempeño en los
directivos públicos, así como detalla sus posibles efectos.
Igualmente, en la cuarta se señalan una serie de conceptos y
propuestas a considerar en relación a las retribuciones e instrumentos
retributivos aplicables a los directivos. En la quinta parte se analiza el
sistema de incompatibilidades apli-cable al personal directivo. Finalmente, en
consecuencia con lo señalado en las partes previas, y a manera de conclusiones,
se señalan las principales lagunas que el EBEP ha generado como consecuencia de
la insuficiente regulación del régimen del personal directivo y en ese sentido
desarrolla propuestas para regular dicho régimen, de acuerdo a lo expuesto en
los capítulos anteriores.
La obra plantea dos ideas de fondo con respecto a la
regulación de la figura de personal directivo en el EBEP, por un lado la “deslegalización”
generada por esa misma norma, como consecuencia de la delegación legislativa
que se prevé respecto a la regulación del personal directivo profesional. Se
considera que esta remisión normativa puede ser utilizada indebidamente y
genera dificultades para una regulación adecuada y uniforme de los directivos
públicos. En segundo lugar, y en relación con la anterior, los autores
coinciden en proponer la necesidad de establecer un régimen jurídico propio
para los directivos públicos.
En una valoración sucinta del libro, quiero resaltar el
término “directivos fácticos”, que acuña el profesor Bermejo
Vera,
refiriéndose a la inexistencia de regulación jurídica de la figura de los
directivos en la Administración y con ello a la existencia de personas que
ejercen realmente funciones de dirección y sobre todo a “…la tergiversación de
la figura de los eventuales (personas de confianza política o personal)
ejerciendo tareas de índole muy similar a las directivas.” (p.33).
REVISTA DE DERECHO
Volumen 14
2013
El
personal directivo en las Administraciones Públicas
Dichos
“directivos fácticos” generan una transfiguración del carácter auténtico del
personal directivo profesional.
El profesor Bermejo Vera plantea,
como consideración previa, el desarrollo de las condiciones jurídicas que
sustentan el régimen específico del personal directivo, cuestionando en
principio la regulación que sobre el particular recoge el EBEP, que se limita a
establecer las bases del estatuto del personal directivo, “…con tal grado de
abstracción que va a resultar muy difícil la caracterización y el régimen
jurídico que desarrolle la novedosa figura” (p.43).
Esta indefinición hace necesario diferenciarlo de otras
figuras como los altos cargos, de carácter más político y no sujetos a
evaluación, ante lo cual el personal directivo es designado por razones de
idoneidad. De igual modo, tampoco cabe confundirlo con el personal eventual, el
cual depende de la confianza de quien lo recluta. No resultan figuras
similares, pues la designación del personal directivo atenderá a principios de
mérito y capacidad, y a criterios de idoneidad, y se llevará a cabo mediante
procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia.
Con relación a la idoneidad, se señala que la clave de la
misma se encon-trará en el historial profesional de los candidatos o aspirantes
que determinan la aptitud profesional para el puesto. Asimismo, Bermejo
Vera
resalta la confusión entre órgano, función y titular del órgano, de modo tal
que el personal directivo profesional no podría suplantar al órgano
administrativo ni desempeñar sus funcio-nes. Ello haría necesario adaptar la
estructura organizativa de las administraciones públicas, “…haciendo compatible
la estructura por órganos y la estructura por personas, perfectamente definidas
y delimitadas ambas precisamente desde una perspectiva funcional” (p.58).
Con respecto a los métodos de designación del personal
directivo, a cargo de Escartín Escudé, resulta
pertinente recordar que la selección de los mismos generalmente se ha producido
libremente, mediante una decisión discrecional, considerando generalmente
razones de confianza política o personal, ello no permitía asegurar que la
persona reuniera el conjunto de habilidades gerenciales necesarias para el
desempeño de puestos directivos.
De este modo la selección del personal directivo se ha
venido produciendo heterogéneamente, a pesar de que la correcta configuración
de los métodos de selección debería resultar un punto de partida para asegurar
la competencia de las personas que van a desarrollar funciones directivas
dentro de la Administración.
Precisamente, para enfrentar esta situación, es ineludible
utilizar métodos de selección de directivos públicos conforme a los principios
de mérito y capacidad, y mediante procedimientos que garanticen la publicidad y
concurrencia. Conjunta-mente con ello, interviene el concepto de idoneidad para
adecuar los tradicionales métodos de selección a las necesidades específicas de
los puestos directivos y per-mitir la selección del candidato más adecuado para
ejercer las funciones directivas.
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De acuerdo a este criterio, será necesario determinar “…las
funciones y co-metidos específicos del puesto directivo a cubrir, estableciendo
un perfil detallado del puesto que permitirá, a su vez, la consideración de
idoneidad del perfil de cada uno de los candidatos respecto a ése” (p.84).
Debiéndose tener en cuenta que el concepto de idoneidad no debería englobar
factor alguno de confianza política o personal.
Partiendo de la selección, es necesario exigir mayores
competencias para asumir puestos de dirección y de mayor responsabilidad,
garantizando así el logro de las metas en las entidades públicas. Resulta por
ello prioritario incidir en la mejora de los instrumentos de selección de personal.
Aspecto de sumo interés de la obra lo constituye el referido
a la evaluación de desempeño de los directivos públicos, la cual requiere estar
sujeta a ciertos prin-cipios, como lo son los de igualdad, transparencia y
objetividad. Se dice al respecto que la evaluación se constituye en una “…herramienta
al servicio de la eficacia y la eficiencia, y en una forma privilegiada para
desarrollar las políticas de recompensa y de motivación de los directivos”
(p.100). Como en nuestro país, también en España se presenta el problema de la
ausencia de una cultura evaluadora real, ante ello es importante que el sistema
de evaluación cumpla una serie de requisitos generales que aseguren su buen
funcionamiento y aplicabilidad, como son la relevancia, fiabilidad, discriminación
y practicidad.
Coincidimos en que la evaluación permite mejorar la
actividad de los direc-tivos públicos, y que resulta imprescindible establecer
de manera clara y a priori, la
actuación exigida a cada uno de los empleados que serán sometidos a la
evaluación. Se dice también que habrá de considerarse el desempeño de sus
subordinados, as-pecto que es más debatible, en todo caso sería un factor a
considerar dentro de la evaluación, sujeto a un peso específico, pero sin ser
determinante para el resultado final de la evaluación.
Más allá de los detalles de esa evaluación, en general el
sujeto pasivo de la evaluación deberá conocer qué se evalúa, en qué momento se
lleva a cabo la eva-luación, quién o quiénes serán los encargados de
realizarla, y, principalmente, qué efectos o consecuencias se derivan del
resultado positivo o negativo de la misma.
Algo que muchas veces se olvida cuando se intenta
implementar procesos de evaluación es identificar los objetivos de la misma, en
ese sentido, Guerrero Manso plantea
cuatro de ellos, como son la posibilidad de adoptar decisiones admi-nistrativas;
la retroalimentación, al informar a los trabajadores sobre los resultados de su
trabajo y cómo mejorarlo; permitir el desarrollo y crecimiento profesional; así
como comprobar el funcionamiento de las prácticas de gestión de recursos
humanos (pp.103-104).
Se desarrolla el contenido de la evaluación, valorando tanto
la conducta profesional como el rendimiento o el logro de resultados. En el
caso específico de
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El
personal directivo en las Administraciones Públicas
los
directivos públicos, se considera la eficacia y eficiencia, la responsabilidad
por su gestión y el control de resultados en relación con los objetivos que les
hayan sido fijados (p.109 y ss.); resulta por ello necesario, concretar qué
materias, tareas u objetivos se incluirán en el ámbito de actuación de los
directivos.
Aspecto a resaltar viene a ser la determinación del sujeto
activo de la eva-luación, planteando como la opción más conveniente la
evaluación multinivel, pues a través de la misma “…pueden participar en la
evaluación tanto los ciudadanos administrados, como el personal al servicio del
directivo y sus superiores, además de abrirse a la posibilidad de que
participen evaluadores externos que garanticen la objetividad e imparcialidad
en el resultado final de la evaluación” (p.123).
Todo este procedimiento puede conllevar consecuencias tanto
positivas como negativas, previstas normativamente ya sea mediante el
establecimiento de un régimen disciplinario o a través de un sistema de
incentivos relacionados con la carrera profesional o las retribuciones. Es
importante destacar la adaptación del ritmo de ascenso a las evaluaciones
obtenidas, de manera que, el que trabaja más y mejor, pueda ascender más
rápido, evitando los ascensos automáticos.
Para el caso de los directivos públicos, éstos generalmente
no pueden ascender en la carrera vertical, pero sí parece probable su progreso
en la carrera horizontal, ya que no supone un cambio de puesto de trabajo, sino
una mejora en las condiciones de su desarrollo con incidencia en el sistema
retributivo. Cabe mencionar en este punto que la evaluación no puede limitarse
a solo mantenerse en el puesto, dejando de lado las posibilidades de ascenso o retribuciones,
si queremos que la misma sirva efectivamente de elemento motivador del buen
desempeño.
En el capítulo IV, se señala que un diseño del modelo de
retribuciones de los directivos públicos tendría que considerar ciertos límites
como la legalidad y transparencia presupuestaria, considerando además
determinados principios como suficiencia, igualdad y no discriminación, equidad
y proporcionalidad en el sistema retributivo de los directivos.
Este sistema no debe obviar la posibilidad de adoptar otros
instrumentos re-tributivos específicamente adecuados para los directivos.
Varios de ellos de carácter flexible. Como señala Bermejo
Latre
“…lo importante será determinar la cuantía de la parte variable de la
retribución, y concretar los indicadores más adecuados en cada caso para
justificar dichas fórmulas” (p.149).
Con relación al régimen de incompatibilidades del personal
directivo, se plantea que éste debe ser más estricto respecto al del resto de
servidores públicos, tanto para desempeñar otros puestos en el sector público,
o para compatibilizar su puesto de trabajo con determinadas actividades
privadas.
En general, se debe buscar garantizar la independencia e
imparcialidad de los directivos públicos, evitando los conflictos de intereses,
por lo cual no deben
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desarrollar
actividades que puedan impedir o menoscabar las mismas. Para ello, también se
requiere definir cuál es el procedimiento a seguir, y a qué instancia
corresponde otorgar la autorización para efectuar determinadas actividades que
no afecten tales principios.
Finalmente, la obra destaca una serie de propuestas para la
configuración de un régimen jurídico de los directivos públicos, considerando
que una norma básica como en el caso del EBEP, fija únicamente determinadas
reglas y principios.
Ello deja de lado ciertos aspectos esenciales, como la misma
definición de función pública directiva, pues puntualiza Moreu Carbonell
“…no basta reservar determinados puestos u órganos directivos a funcionarios, o
introdu-cir abstractos criterios de competencia profesional y experiencia, sino
que es deseable contar con un grupo profesional especializado y formado en
tareas de dirección” (p.179).
Se proponen cinco bases de un estatuto de la función
directiva, como son la naturaleza del personal directivo, su sistema
retributivo, los métodos de recluta-miento o selección, el sistema de
incompatibilidades y la evaluación de resultados, incluyendo normas
retributivas y de carrera profesional. Compartimos la idea de que “…no habrá
una verdadera profesionalización de los directivos públicos si no se establece
un estatuto jurídico inequívoco de esta figura, que garantice sus com-petencias
y las blinde ante las veleidades de la clase política” (p.183).
Es preciso tener en cuenta que los directivos profesionales
integran un colectivo estratégico para dirigir lo público, que participa con
responsabilidad en la toma de decisiones y que asigna recursos públicos para
formular y ejecutar polí-ticas públicas (p.184). En función a ello, se requiere
que las personas que asumen funciones directivas en el sector público, pasen
por una selección exigente que asegure su idoneidad, permaneciendo en el puesto
de acuerdo a su desempeño y calidad de trabajo.
Remitiéndonos al caso peruano, se requiere empezar por
establecer qué tipo de personal directivo queremos, si es necesario tener un
régimen específico de directivos públicos, y cómo debe ser la regulación, entre
otros aspectos, de su proceso selectivo, funciones, y evaluación de desempeño.
Efectivamente iniciativas como la del Cuerpo de Gerentes
Públicos, aunque insuficiente, pueden contribuir en la mejora de la
Administración Pública debien-do destacarse principalmente su naturaleza
transversal que permitiría trasladar su aplicación a la generalidad de las
entidades públicas. Ello nos permitiría seguir avanzando hacia la
profesionalización de la función directiva.
En suma, resulta encomiable el esfuerzo planteado por los
autores y dirigido por el profesor Bermejo Vera,
para ofrecer propuestas concretas dirigidas a configurar un estatuto del
directivo público profesional. La presente obra resulta valiosa, pues
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El
personal directivo en las Administraciones Públicas
constituye
un aporte serio y estructurado en aras de dicho objetivo. Debemos tener en
consideración lo expuesto en la misma para el aún incipiente desarrollo de la
dirección pública en nuestro ordenamiento.
Roberto Baca Merino
Abogado por la Universidad de Piura
Máster en Administración Pública por
la Universidad de Alcalá
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