Los sistemas electorales españoles:
evaluación y
propuestas de reforma
Antonio-Luis
Martínez-Pujalte
Dykinson, Madrid, 20101
He tenido ocasión de ocuparme, hace
algunos meses, de la crisis político-insti-tucional que, en mi opinión,
atraviesa hoy nuestro país. A falta de otro más adecuado, empleo la expresión “política
posmoderna” para referirme la política que hoy se practica, que considero
caracterizada, entre otros por lo siguiente: “elude el debate, recurre a la
confusión y el engaño y se gesta a espaldas de la ciudadanía” (P. Serna,
“Política pos-moderna y crisis de la razón jurídica”, en Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da Coruña 13 (2009), págs. 1079-1096; la
cita, en p. 1089).
Aun cuando las causas de esa situación son profundas y sobre
todo de naturaleza moral y cultural, por lo que no pueden abordarse únicamente
con remedios de carácter jurídico o institucional, no cabe duda de que el
sistema electoral es una de las piezas de nuestra organización política sobre
las que habría que actuar si se desea mejorar la calidad de nuestra democracia.
En este sentido, parece completamente oportuno el reciente libro del profesor
Antonio-Luis Martínez-Pujalte, que lleva a cabo una exhaustiva evaluación de los diversos
sistemas electorales empleados en España en las diversas elecciones de ámbito
nacional –Congreso, Senado, Corporaciones Locales y Parlamento Europeo-,
formulando propuestas para la corrección de sus principales deficiencias. Se
trata, además, de una evaluación rigurosa, contrastada y respaldada por un
sólido aparato crítico. No es este, por cierto, el primer acercamiento a las
cuestiones de la ingeniería electoral realizado por un filósofo del Derecho; si
bien, en este caso, la perspectiva filosófica –que se refleja sobre todo en el
primer capítulo, en el que se estudian las funciones del sistema electoral en
el marco de la democracia representativa, así como su relación con la justicia
y con la calidad de la democracia- se conjuga con un profundo conocimiento del
Derecho electoral y de la dinámica electoral y parla-mentaria, tal vez fruto de
las diversas responsabilidades políticas desempeñadas por el autor en los
últimos años. El libro –que es resultado de una investigación auspiciada por la
Fundación Ciudadanía y Valores, presidida por otro filósofo del Derecho, Andrés
Ollero- cuenta
además con un interesante apéndice, elaborado por el profesor Joaquín Sánchez Soriano,
catedrático de Estadística, que ofrece una exposición rigurosa y sintética de
los aspectos matemáticos de los sistemas electorales.
Como se acaba de apuntar, el primer capítulo del libro
aborda, entre otros aspec-tos, la relación entre el sistema electoral y la
calidad de la democracia, lo cual resulta especialmente pertinente, por cuanto
conecta de modo directo con las preocupaciones a que se hace mención al inicio
de esta reseña. El autor parte del ideal de la democra-cia deliberativa, que
define como aquella “en la que todas las decisiones políticas son
1
Prólogo
de Pedro González Trevijano
y apéndice de Joaquín Sánchez Soriano.
REVISTA DE DERECHO
Volumen 12
2011
Los
sistemas electorales españoles: evaluación y propuestas de reforma
adoptadas
con miras al bien común; lo que exige que todos los sujetos que participan en
tales decisiones formen su criterio y emitan su parecer sobre la base de
argumentos racionales acerca del bien y sin influencia de sus intereses
particulares” (pág. 39). Al respecto, su conclusión es que el sistema electoral
puede efectivamente influir en la calidad de la democracia, sobre todo porque
contribuye a crear las condiciones para el desarrollo de una argumentación
racional; en su opinión, “tales condiciones son facilitadas en mayor medida por
los sistemas electorales proporcionales, en la medida en que generan una mayor
competencia política y hacen más difícil la formación de mayorías capaces de
imponer sus opiniones de forma permanente” (pág. 43). Sin em-bargo, Martínez-Pujalte alude
también a un factor que obstaculiza la deliberación, y que constituye
ciertamente uno de los más graves defectos de las democracias actuales, y
concretamente de la española: la disciplina de partido. El autor no deja de
proponer, con todo acierto, algunas medidas para corregir esta deficiencia,
tales como la libre participación en los debates parlamentarios de todos los
diputados que lo deseen, un recurso más frecuente al voto secreto y una
regulación expresa de los supuestos en que puede haber disciplina de voto y
aquellos en los que se permite la libertad de voto de los parlamentarios (por
ejemplo, por razones de conciencia). Aunque parece obvio que estas medidas
tendrían un escaso impacto si no se completan con otras que aseguren una
verdadera democracia interna en los partidos políticos, haciendo realidad el
mandato contenido en el art. 6 CE; preocupación ésta de la que también se hace
eco el libro, pero que queda sin desarrollar. En efecto: de nada sirve que los
parlamentarios tengan una mayor libertad de acción si su inclusión o exclusión
de las candidaturas obedece a la sola voluntad del aparato o del líder del
partido de que se trate.
Por
ello, sólo si se satisficiera la condición mencionada –una auténtica
demo-cracia interna en los partidos políticos- podría compartirse la crítica
del autor a los mecanismos de expresión de preferencias entre los candidatos
individuales, es decir, a lo que en la opinión pública se conoce en términos
generales como “listas abiertas”. Martínez-Pujalte hace notar
que tales mecanismos son escasamente utilizados por los electores –como se
refleja en nuestro país en el caso del Senado-, por lo que se prestan a la
manipulación de las elecciones por grupos de presión que deseen impedir la
elección de candidatos que no les resulten gratos, práctica que con frecuencia
fue utilizada en Italia por la Mafia. Por lo demás, para el autor “en las
elecciones generales los candi-datos optan principalmente entre programas de
gobierno expresados por los partidos políticos, por lo que resulta secundaria
la personalidad de los concretos candidatos al Parlamento” (págs. 57-58). Estos
argumentos son correctos, pero no lo es menos que la combinación de falta de
democracia interna e imposibilidad de intervención de los electores en la
designación de los candidatos individuales implica, en último término, que la
designación de los parlamentarios no es fruto de una decisión democrática, sino
de la voluntad de las oligarquías de los partidos políticos. Si no se quieren
introducir mecanismos de apertura de las listas, sería necesario al menos
exigir un funcionamiento verdaderamente democrático a los partidos. Su
ausencia, es desde luego, una de las causas de la crisis política actual y de
la pérdida de confianza de los ciudadanos en las instituciones políticas que
reflejan frecuentemente los estudios demoscópicos.
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Entrando ya en la cuestión nuclear
del libro, resulta particularmente sugerente la evaluación del sistema
electoral empleado en la elección del Congreso de los Di-putados, que arroja
cuatro conclusiones básicas: a) el sistema electoral ha favorecido la
estabilidad política y merece, por tanto, desde esta óptica, una valoración
positiva;
b)
ha primado a los dos principales partidos, si bien se trata
de una prima que el autor entiende moderada y aceptable; c) provoca una enorme
desproporción en la representa-ción de las provincias; d) ha perjudicado
fuertemente a los partidos de ámbito nacional situados a partir de la tercera
posición, otorgando en cambio una posición de ventaja a las formaciones
políticas de naturaleza territorial y con el voto concentrado, es decir, a los
partidos nacionalistas generalmente. Para corregir sus defectos, principalmente
los dos últimos, el autor propone una reforma del sistema electoral –muy
cercana a la que en los últimos tiempos vienen planteando IU y UPyD, que
lógicamente serían hoy los partidos más beneficiados- que tendría tres
elementos: modificar el mecanismo de asignación de escaños a las
circunscripciones reduciendo de 2 a 1 el mínimo de Di-putados por
circunscripción; establecer una circunscripción nacional de 50 escaños; y
sustituir la fórmula electoral d´Hondt por la fórmula Sainte-Lagüe, que permite una mayor
proporcionalidad en la distribución de los escaños en las circunscripciones de
magnitud más elevada. Pienso que se trata de una propuesta aceptable y
realista, que podría ser asumida por los principales partidos políticos en
tanto que no les perjudica de modo significativo; sin embargo, la principal
crítica que cabe hacerle radica precisa-mente en que sus efectos serían
levísimos, como se refleja en la simulación que ofrece el autor (p. 87):
continúa otorgando una posición muy sólida a los partidos nacionalistas, si
bien mejora ligeramente la de los partidos minoritarios de ámbito nacional.
Ello es coherente con la valoración positiva del autor acerca de la
contribución de los partidos nacionalistas a la gobernabilidad y estabilidad de
España (p. 56), valoración que, a la luz de los acontecimientos de los últimos
años, me parece cuando menos matizable.
Los frecuentes casos de transfuguismo en los gobiernos
municipales, vinculados en muchas ocasiones a comportamientos corruptos, son el
telón de fondo del capítulo tercero del libro, relativo a las elecciones
municipales. En este campo mi acuerdo con el autor es completo. En efecto, el
profesor Martínez-Pujalte pone de relieve acer-tadamente que el actual sistema
electoral municipal, en cuanto instituye la elección indirecta del alcalde,
propicia la inestabilidad de los gobiernos locales e incentiva el
transfuguismo, amén de que no resulta plenamente coherente con la naturaleza de
nuestro sistema de gobierno municipal, caracterizado por residenciar en el
alcalde la mayor parte de las competencias y por configurar en consecuencia al
alcalde como principal titular del poder municipal. Su principal propuesta es,
por tanto, la elección directa del alcalde, para lo que plantea diversas
fórmulas posibles, examinando las ventajas e inconvenientes de cada una de
ellas, e inclinándose finalmente por una que combina la elección del alcalde y
los concejales en una misma papeleta –para evitar que exista una absoluta
heterogeneidad entre el alcalde y el pleno municipal, en otras palabras, que el
alcalde no cuente con mayoría en el pleno municipal- con un sistema de dos
vueltas. Siendo ésta u otra la alternativa que se elija –en mi opinión, tampoco
resulta inadecuada la elección separada de alcalde y concejales, que ha
funcionado
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Los
sistemas electorales españoles: evaluación y propuestas de reforma
bien
en Alemania-, pienso que en este campo sería deseable que los partidos
políticos se pusiesen de acuerdo en modificar el actual sistema, que provoca
con frecuencia que el candidato más votado no obtenga la alcaldía como
consecuencia de pactos entre los partidos no siempre transparentes y
manifestados a los electores, o que sea desplazado de ella por mociones de
censura posteriores a las elecciones, normalmente asociadas a episodios de
transfuguismo y corrupción.
Menor interés tiene, en mi opinión, el capítulo cuarto del
libro, dedicado a las elecciones al Parlamento Europeo. El escaso número de
escaños en juego impide, en efecto, excesivos cambios en la configuración del
sistema electoral. El libro presta sin embargo una detenida atención a la
posibilidad de establecer circunscripciones auto-nómicas en estas elecciones
(pp. 133-144), para finalmente descartarla. Más sugerente es la reflexión
acerca de la regulación de un procedimiento electoral uniforme para toda la
Unión Europea, que ciertamente sería necesario, si bien es muy dudoso que ello,
como estima el autor, incrementase la importancia política de estas elecciones
y el índice de participación en las mismas. El verdadero motivo de la alta tasa
de abstención en las elecciones europeas radica por el contrario, en mi
opinión, en la enorme distan-cia existente entre los ciudadanos y las
instituciones europeas, en la que influye a su vez, entre otros motivos, el
complejo sistema institucional de la Unión, que en buena medida resulta
ininteligible para los ciudadanos y, más aún, en la completa ausencia de un
espacio público europeo que impide configurar a la Unión como una verdadera
comunidad política. Esos problemas no se resuelven, ciertamente, tan sólo con
un procedimiento electoral uniforme.
Finalmente,
el libro se cierra con un brillante capítulo sobre el Senado. Martínez-Pujalte pone de
relieve con acierto las principales anomalías que caracterizan la actual
configuración del Senado: su deficiente legitimidad democrática –al ser elegido
mediante un sistema electoral que distorsiona fuertemente los resultados- y su
posición de absoluta subordinación al Congreso en la práctica totalidad de sus
funciones, lo que parece hacer de él una institución en buena medida superflua
o, al menos, carente de un perfil propio en el sistema institucional (y, desde
luego, muy alejada de la naturaleza de “Cámara de representación territorial”
que teóricamente le asigna el art. 69.1 CE). Deficiencias que sólo podrían
resolverse mediante la reforma de la regulación constitucional del Senado, que
debería afectar tanto a su composición –muy probablemente para hacer del Senado
una cámara de elección indirecta por los Parlamentos autonómicos, como sugiere
el presente libro- como a sus funciones –cuestión ésta a la que sólo alude de
modo incidental Martínez-Pujalte, y que obviamente exige un desarrollo independiente.
El hecho es, sin embargo, que abrir el debate sobre la
reforma constitucional ha supuesto siempre hasta el momento –permítaseme la
expresión coloquial- abrir la “caja de los truenos”, es decir, dar paso a una
sucesión de pretensiones heterogéneas sobre las más variadas cuestiones,
evidenciando la imposibilidad del consenso. En particular, el debate sobre la
reforma del Senado se ha mezclado siempre con el debate sobre el modelo
territorial, dada la estrecha conexión entre ambos asuntos, por lo que no
parece fácil adoptar como punto de partida, como propone Martínez-Pujalte,
que
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“la
reforma del Senado no es una reforma de la estructura territorial del Estado”
(pop. 177): si se pretende convertir el Senado en una cámara autonómica, con
funciones más relevantes en el ámbito de la política territorial, se está
incidiendo evidentemente en la configuración del Estado de las autonomías. Por
todas estas razones, discrepo del optimismo del autor de este libro: en mi
opinión, la reforma constitucional es una em-presa condenada al fracaso. Puede
haber consenso en que el actual marco institucional no es el mejor, pero no
cabe duda de que el actual marco institucional ofrece el mejor espacio de
consenso.
En definitiva, se trata de un trabajo sólido, exhaustivo, y
en todo caso muy útil y clarificador sobre algunos de los tópicos más
relevantes del actual debate público. Además, lejos de limitarse a una
evaluación descriptiva de nuestros sistemas electo-rales, plantea propuestas
sugerentes y bien fundamentadas que sin duda merecen ser reflexionadas y
discutidas.
Pedro Serna Bermúdez
Catedrático de Filosofía del Derecho
Universidad de La Coruña
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