	Acción colectiva, regresividad fiscal y
Por:	Acción colectiva, regresividad fiscal y
Por:	redistribución regulatoria en la obra de
	redistribución regulatoria en la obra de
Alberto Ruiz Ojeda**	José Luis Villar PalaSí^*

Resumen

El corazón de la acción colectiva late mediante dos cámaras, la tributación y la regulación. La regulación es considerada por Villar Palasí como un remedio necesario frente a la regresividad de los sistemas tributarios modernos, que dependen críticamente de los impuestos indirectos para mantener la recaudación y no cuentan con estructuras presupuestarias fiables para la reasignación de rentas. Este núcleo central de sus aportaciones al análisis económico del derecho público está conectado con el neoclasicismo económico y la economía del bienestar, según se explica en este artículo. La noción de precio justo, de la que Villar ofrece una síntesis prodigiosa sobre la base de un conocimiento exhaustivo de la historia de las ideas, es empleada para definir la misión redistributiva de la Administración mediante regulación. Las elaboraciones de Villar son especialmente útiles para comprender la difícil situación actual de las balan-zas fiscales y las instituciones de acción colectiva

Palabras clave: Acción colectiva, fiscalidad, redistribución, regulación, tarifas, precios. Abstract

The heart of collective action beats through two cavities, regulation and taxation. Reg-ulation is considered by Villar Palasí as a necessary counterbalance for fiscal regres-sion. This is the effect of excise taxes on which contemporary public finance critically depends to maintain revenue levels inside a budgetary structure unable to produce real income redistribution. The core of the author’s contribution to the Economic Analysis of Public Law is connected to the Neoclassical School and Welfare Economics thought, as explained in this paper. Villar offers a prodigious notion of fair price well grounded on a robust knowledge of the history of ideas and it is applied to define the redistributive role of public bodies through regulation. Villar’s insights are of great help to comprehend the current fiscal equilibrium struggle and collective action institutions functioning.

* Este trabajo fue presentado como Comunicación en la 6ª Conferencia Anual de la Asociación Española de Derecho y Economía (AEDE), celebrada bajo los auspicios de la Universidad Inter-nacional Menéndez Pelayo en Santander, los días 18 y 19 de junio de 2015. Puede encontrarse una versión más breve de este mismo artículo en el número 174 (2015) de la Revista Española de Derecho Administrativo, bajo el título “Fiscalidad y redistribución regulatoria en Villar Palasí”.

*Doctor en Derecho y en CC. EE. EE. por la Universidad de Málaga. Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Málaga. Socio de Cremades & Calvo Sotelo.

REVISTA DE DERECHO

Volumen 17

2016

Acción colectiva, regresividad fiscal y redistribución regulatoria en la obra de José Luis Villar Palasí

Keywords: Collective action, taxation, redistribution, regulation, fares, prices.

Sumario

1. Villar Palasí y los fundamentos de la actuación de las Administraciones públicas en clave de acción colectiva. 1.1. Derecho, poder y política. 1.2. De Aristóteles a Hegel (ida y vuelta). 1.3. El fin y los medios, o la legitimación de la Administración. 1.4. Entre el feudalismo y la soberanía. 2. Villar Palasí, un pensador total en la encrucijada de la economía del bienestar. 2.1. El hombre-masa neoclá-sico. 2.2. El mercado eficiente tiende inevitablemente al monopolio. 2.3. Fiscalidad y extrafiscalidad del impuesto. 3. Cómo atajar el grave problema de la regresividad del sistema impositivo mediante regulación. 3.1. Todo lo remedia el principio de capacidad contributiva. 3.2. El justum pretium, pa-lanca que mueve la mecánica redistributiva. 3.3. El mutualismo regulatorio o pool administrativo. 4. Contrapunto y reflexiones finales. 5. Bibliografía.

1. Villar Palasí y los fundamentos de la actuación de las Administraciones públicas en clave de acción colectiva

1.1. DERECHO, PODER Y POLÍTICA

Al menos en cierto modo, el derecho público puede ser considerado como el pensamiento de los iuspublicistas. Este enfoque orienta el presente intento de conden-sar algunas aportaciones del profesor José Luis Villar Palasí1 que me han parecido de especial relevancia y actualidad. Tuve la oportunidad, no hace mucho, de resaltar sus contribuciones al Análisis Económico del Derecho público,2 que me han servido de base para otros trabajos posteriores.3 Pretendo centrarme ahora en una serie de aspec-

1 Publiqué una nota In Memoriam con ocasión de su fallecimiento en la Revista de Administración Pública 188, mayo-agosto, 2012, pp. 9-13.

2 Cfr. Ruiz Ojeda, (2011). “Villar Palasí, pionero del Análisis Económico del Derecho Público. (Sus artículos de los años 50 en la RAP)”. En Zambonino Pulito, María (coord.). Nacimiento y desarrollo de la Administración moderna. La libertad de comercio. Pasado y presente de los grandes maestros del Derecho administrativo contemporáneo. Actas del V Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo (San Fernando, 5 de febrero de 2010). Sevilla: IAAP, pp. 237-261.

3 Me refiero a algunos de mis trabajos más recientes: “La regulación económica y sus eslabones perdi-dos”. En De la Cuétara Martínez, José María et al. (coord.). Derecho Administrativo y Regulación Eco-nómica. Liber Amicorum Gaspar Ariño Ortiz. Madrid: La Ley, 2011, pp. 1197-1225; “How Workable is Pro-Competitive Regulation”. Comunicación presentada al VIII Harvard Course on Law and Econo-mics, 17-20 octubre 2011, disponible en http://aro-publiclaweco.blogspot.com.es (acceso: 9 de abril de 2015); “Sentido y funcionalidad de la regulación pro-competitiva: una aproximación histórico-críti-ca”. En Ruiz Ojeda, Alberto (dir.). Fundamentos de regulación y competencia. (El diálogo entre Derecho y Economía para el análisis de las políticas públicas). Madrid: Iustel, 2012, pp. 211-270; “En el diván del ecoanálisis. (Cautelas supuestamente útiles para iuspublicistas económicos)”. En Soriano García, José Eugenio (dir.). Por el Derecho y la Libertad. Libro Homenaje al Profesor Juan Alfonso Santamaría Pastor. Vol. II (Garantías del ciudadano en el régimen administrativo). Madrid: Iustel, 2104, pp. 2099-2138;

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tos que probablemente configuren, al menos en parte, el núcleo de las ideas de Villar sobre la redistribución como esencia de la acción colectiva.

Mi análisis no abarca toda la obra de Villar Palasí ni pretende resumirla o extractarla en su conjunto. Para dar al lector una ubicación temporal y material, diré que mi atención se centra en su bien conocido libro La intervención administrativa en la industria, publicado en 1964. Formulo la conjetura de que este estudio constituye el precipitado final, aunque inconcluso, de un largo arrastre de ideas y materiales de trabajo que se inició con la elaboración de su Tesis Doctoral, defendida el 20 de julio de 1954,4 y se proyecta en los artículos y tractos publicados durante la década de los 50 y buena parte de la de los 60 del siglo pasado, muchos de ellos en esta misma Revista. Cualquiera que esté familiarizado con la obra de Villar entenderá lo difícil que resulta hacer cortes temporales precisos para el análisis de su pensamiento, con la intención de aislar ámbitos concretos dentro de un marco muy extenso. Por este motivo, adopto una perspectiva más bien circular, en lugar de lineal, con la que pretendo describir no tanto el contenido como la dinámica de sus ideas. Se me antoja que este modo de proceder se ajusta bastante a su modo de pensar, que me permito calificar de zen, oriental, circunvalante.

Las elaboraciones de Villar Palasí se me antojan particularmente útiles en la actual coyuntura de estrés económico, que sitúa a la fiscalidad y a la actuación admi-nistrativa en el epicentro del debate político. Villar Palasí dominó como nadie y de manera integrada los dos frentes de una misma línea de combate intelectual que, como bien sabemos, se encuentran disociados en la vigente geografía de áreas de conoci-miento académico y que Villar epigrafió en el trabajo que, para lo que ahora nos ocupa, probablemente sea el más significativo, “Fisco versus Administración”,5 que he glosado ya en algunos de sus aspectos, glosa que ahora pretendo extender a otros, al tiempo que ofrezco una segunda lectura.

Confieso que la razón más fuerte de mi afinidad con Villar Palasí ha sido una común y arraigada actitud de rebeldía frente a los razonamientos convencionales, sobre todo cuando tiran de escuadra y cartabón. Ya advirtió Nieto García que nadie debe buscar en Villar Palasí “respuestas seguras (y probablemente falsas) a sus proble-mas”.6 A mi entender, Villar Palasí rehúye las aproximaciones meramente sintomáticas

“La actividad administrativa redistribuidora: lo viejo y lo muy viejo”. En Ruiz Ojeda, Alberto (dir.).

Regulación y competencia en Servicios de Interés Económico General (SIEG): Análisis sectoriales y compa-

rativos. Málaga: Publicaciones y Divulgación Científica de la Universidad de Málaga, 2015, pp. 6-12.

4 Villar Palasí, José Luis. La evolución del justo precio en el Derecho administrativo. Madrid: Universidad Central de Madrid, signatura, T. 1605.

5 Villar Palasí, José Luis (1957). “Fisco versus Administración. La teoría nominalista del impuesto y la teoría de las prestaciones administrativas”. En Revista de Administración Pública 24, pp. 11-38.

6 Nieto García, Alejandro (1983). 34 artículos seleccionados de la Revista de Administración Pública con ocasión de su centenario. Madrid: Ministerio de Administraciones Públicas-Instituto Nacional de Administración Pública, p. 237.

Acción colectiva, regresividad fiscal y redistribución regulatoria en la obra de José Luis Villar Palasí

a la realidad institucional para dirigir sus esfuerzos al conocimiento por las causas. Añadiré a esta motivación intelectual mi preocupación personal por el poder —por el único que existe, el poder político—, por el poder en estado puro de Orwell,7 que crece conforme su ejercicio adopta maneras más tolerables, como sucede en las demo-cracias, que con tanta maestría han mimetizado el totalitarismo que supuestamente vinieron a reemplazar, como veremos que el propio Villar Palasí señala. Si no ando muy equivocado, el acercamiento a la gobernanza mediante regulación, proporciona una perspectiva inigualable para contemplar una forma del ejercicio del poder con la que pueden llegar a conseguirse efectos análogos a los de una economía distópica, intervenida y planificada, es decir, sin mercado. Una de las preocupaciones princi-pales de Villar Palasí fue la de identificar, describir y analizar críticamente las claves estructurales de la actuación administrativa que, en cuanto tales, se mantienen por debajo de una sucesión aparentemente dispersa —e incluso paradójica, cuando no disparatada— de formas institucionales. Si no me equivoco, para él la política es el nutriente imprescindible de dicha actuación, su misma razón de ser y, por tanto, su fuerza motriz;8 pero una de las claves del pensamiento de Villar Palasí consiste en no identificar actuación pública con actuación de la Administración, este es su ya conocido funcionalismo. Esta posición metodológica le permite marcar un perímetro de pensamiento de extraordinario alcance e intensidad. Sería oportuno destacar la caren-cia de lógica formal de las operaciones jurídicas y de las instituciones, que responden a un sentido intuitivo, ceñido a la práctica, a la necesidad presente, que reclama impro-visar soluciones no propedéuticas, asistemáticas, pero contundentemente útiles, por justas y acertadas. Villar Palasí no siente espanto alguno ante las explicaciones sen-cillas, ni siquiera cuando apelan a lo antojadizo. Por eso nos dice que “el Derecho se libera de la lógica al sentar conclusiones irracionales pero justas en forma dogmática”; mediante tópicos, esos elementos antilógicos o ilógicos, el Derecho ejerce un peculiar

7 En un pasaje espeluznante de un libro ya espeluznante de por sí, pone Orwell en boca de uno de sus personajes las siguientes palabras: “No nos interesa el bien de los demás; únicamente nos interesa el poder. Ni riqueza, ni lujo, ni larga vida, ni felicidad; solo poder, poder en estado puro. Ahora comprenderás lo que significa el poder en estado puro. Nosotros nos distinguimos de las oligarquías del pasado en que nosotros somos conscientes de lo que hacemos. Todos los demás, incluso los que se parecían a nosotros, eran cobardes e hipócritas. Los nazis alemanes y los comunistas rusos se parecían mucho a nosotros en sus métodos, pero nunca tuvieron el valor de reconocer sus propios motivos. Pretendían, y tal vez incluso lo creían, que se habían hecho con el poder de mala gana y por un tiempo limitado, y que, a la vuelta de la esquina, esperaba un paraíso en el que los seres humanos serían libres e iguales. Nosotros no somos así. Sabemos que nadie se hace con el poder con la inten-ción de dejarlo. El poder no es un medio, es un fin. No se instaura una dictadura para salvaguardar una revolución; se hace la revolución para instaurar una dictadura. El objeto de la persecución es la persecución. El fin de la tortura es la tortura. El fin del poder es el poder ¿Empiezas a comprenderme ahora?” Orwell, George (1998). 1984. Barcelona: Galaxia Gutemberg-Círculo de Lectores, p. 254.

8 Esta frase de Villar Palasí podría extractar bien este rasgo básico de su discurso intelectual: “La finalidad última de una técnica institucional está más allá del Derecho, inserta en la Política”. Villar Palasí, José Luis (1964). La intervención administrativa en la industria. Madrid: Instituto de Estudios Políticos, p. 198.

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“terrorismo” en el mundo geométrico del raciocinio jurídico.9 El derecho administra-tivo que hoy conocemos está asentado, como muy bien explica Villar Palasí, sobre un uso distorsionado y distorsionante de las instituciones tomadas del derecho común (entendido este como la gran fusión romano-canónica de la baja Edad Media): “todo el Derecho de la Administración se ha ido edificando, paso a paso, sobre la técnica de generalizar lo excepcional”.10

Esto me hace pensar que la desnuda asignación a la Administración de la procura del interés general convierte su actuación en algo absurdo y ridículo, al verse despojada de su explicación causal. El derecho administrativo no debe limitarse a intentar explicar cómo actúa la Administración ni cómo se sujeta a la ley o al control judicial;11 antes bien, debe desentrañar por qué actúa. Y esto nos enfrenta de bru-ces con la acción colectiva. Es preciso hurgar, hay que deconstruir analíticamente los cimientos para explicar, por ejemplo, por qué Administraciones con legitimación democrática emplean los mismos resortes institucionales que las que carecen de ella y, en definitiva, no eludir el debate sobre la continuidad o discontinuidad institucional de la acción colectiva, de la que la Administración es solo un soporte organizativo del que se puede prescindir y, de hecho, se prescinde. No se pueden sacar de nues-tro campo de visión institucional los problemas que plantean la acción colectiva sin eliminar, pari passu, el escrutinio ético. Villar Palasí insistió en que la Administración “no puede definirse ya como órgano apolítico del poder, toda vez que lo político pene-tra hasta las mismas entrañas de lo administrativo, matizándolo y dándole dirección y sentido”.12 A mi entender, justamente el énfasis en la encarnadura política de la

9 Villar Palasí, José Luis (1963). “El perenne milagro del Derecho”. En Atlántida. Revista del Pensa-miento Actual 3, p. 336.

10 Villar Palasí, José Luis (1964). “La traslación del iustum pretium a la esfera de la expropiación forzo-sa”. En Revista de Administración Pública 43, p. 191. En otro pasaje, dice Villar Palasí: “Las categorías administrativas se conciben de este modo como categorías civiles, pero con color administrativo, cuando es cabalmente este color, este algo pretendidamente accesorio, lo sustantivo y relevante de sus categorías” (op. cit., p. 178). En el prólogo a la obra de Meilán Gil dirá: “No me conformo en aceptar sin más el juego de las técnicas jurídicas desenganchadas de su entorno, que empujó su creación y al cual dócilmente sirven” (p. VI); y también: “Fundamentalmente al Derecho adminis-trativo hay que exigirle solo un saber de comprensión, aunque sea prescindiendo de su aspecto de utilización práctica inmediata” (cursiva en el original). Villar Palasí, José Luis (1968). Prólogo. En Meilán Gil, José Luis. La cláusula de progreso en los servicios públicos. Madrid: Instituto de Estudios Administrativos, p. XVII.

11 “El Derecho administrativo es en su nacimiento un intento de sujetar la actividad administrativa a la ley”, a través de un “esquema de garantía judicial” que “se muestra hoy insuficiente, pues el juez puede revisar solo un acto justiciable, pero no la urdimbre de actos y operaciones materiales en que se traduce la operación de la Administración moderna, sobre todo en materia de intervención eco-nómica”. Villar Palasí, José Luis (1968). Derecho Administrativo. Introducción y teoría de las normas. Madrid: Universidad de Madrid, Facultad de Derecho, Sección de Publicaciones, p. 8.

12 A renglón seguido dice: “El Derecho Administrativo, como esencial y primario instrumento del Poder, no es ni puede ser indiferente o neutral ante los fines del Estado”. Villar Palasí, José Luis (1950). “La actividad industrial del Estado en el Derecho administrativo”. En Revista de Adminis-tración Pública 3, p. 57.

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actuación administrativa permite poner por delante su entrañamiento ético, del todo imprescindible para darle sentido y, por tanto, para impugnarla. Concebir el quehacer administrativo como simple mecánica comporta una pérdida de radicales esenciales de discernimiento. Esta idea será imprescindible para comprender la concepción villa-riana de la redistribución como reto moral.

1.2. De Aristóteles a Hegel (ida y vuelta)

Aunque suene algo extraño —y tal vez lo sea—, el aristotelismo de Villar Palasí tiene, a mi modo de ver, una clara contextualización hegeliana; la razón es muy sencilla: la polis del estagirita es reemplazada, en la elaboración de nuestro autor, por el espíritu objetivo de Hegel, o sea, por el Estado. Entenderemos mejor esta posición cuando expliquemos algo del alineamiento de Villar Palasí con la economía del bien-estar y la corriente neoclásica del pensamiento económico. La declaración de que el Estado es el supremo garante de la vida ética está recogida por Villar Palasí de la siguiente forma: “Una consideración posterior demuestra que todos estos fines caen dentro del radio de acción de la amplia y expresiva fórmula de Aristóteles: el Estado, si bien nace a la vida misma, existe para promover una vida buena (Política, 1.1.8). Este ευ ζπν [eu dsen, eudaimonia o eudemonía] —la vita bona de Santo Tomás— es un fin en blanco planteado al Estado. Rellenar el concepto de contenido y especificar los medios para alcanzarlo es tarea que solo el quehacer continuo del Estado, a través de una visión histórica, puede acometer”.13 Ciertamente, según Aristóteles, la plenitud de la vida ética no puede darse fuera de la polis, pero asignar al Estado —y con un alcance exclusivo— la misión de definir y hacer el bien es un salto que asusta, por mucho que Villar hable a menudo —con una expresión más neutra— de la “agrupación política”.14

Villar Palasí no era ajeno a la preocupación por limitar el poder, de ahí su empeño por entender a fondo el sentido de su actuación y que se refiera al “placer, la fuerza y la necesidad que siente el Estado de actuar e intervenir” y diga que “al Estado no le es ya indiferente que sus ciudadanos sean pobres o ricos, instruidos o analfabetos, sino que fuerza al trabajo, al bienestar, a la instrucción, que crea las formas en las que ha de desenvolverse la vida económica; hasta para relacionarse con dios, el individuo está obligado a apelar al Estado”.15 Con su visión antropomorfa de la Administración, Villar

13 Villar Palasí, 1950ª: 55, cursiva en el original. Una expresión equivalente: “El Estado, en este sentido, dice Aristóteles, si bien nace a la vida misma, existe para producir una vida buena”. Villar Palasí, José Luis (1952). La tributación en el Presupuesto español. Madrid: Ateneo de Madrid, p. 12.

14 Villar Palasí, 1952: p. 13.

15 Villar Palasí, José Luis (1975). “Concesiones administrativas”. En AA.VV. Nueva Enciclopedia Ju-rídica, Editorial Francisco Seix, S.A. Barcelona. Vol. IV, p. 690. Es interesante precisar que dios va con minúscula y Estado con mayúscula en el original. Tal vez no estemos tan lejos del “Puedes rezar libremente, pero… que solo te oiga Dios”, (Soljenitsin, Alexander (1974). Archipélago Gulag. Bar-celona: Plaza&Janés, p. 42.). Encontraremos un texto de Villar Palasí paralelo a este: [El Estado] “fuerza al trabajo, al bienestar y a la instrucción y crea la forma en que ha de desarrollarse la vida

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Palasí llega a atribuirle una “infatigable astucia” (“la intencionalidad de la Staatsklugheit hegeliana”), un “incansable y sutil ingenio” para procurarse constantemente nuevos fundamentos de intervención, o sea, “títulos jurídicos de potestad” para ensanchar su legitimación.16 La legitimación de la Administración es, pues —al menos en lo que aquí nos ocupa—, una legitimación para redistribuir o, si se quiere, a efectos de redistribución. Tiene gran interés para nosotros intentar explicar cómo lo concibe Villar Palasí.

Según nuestro autor, es la centralización en la Administración de la redistribu-ción, “a fin de evitar la anarquía distributiva del mercado, lo que determina la injerencia administrativa” y convierte en “común que se declare el control exclusivo o en mono-polio de la función distribuidora por la Administración”.17 Toda legitimación exige una conquista y la conquista precisa de unos medios y, entre ellos, de una mecánica institu-cional, cuyo corazón es la utilización subversiva, deformante hasta lo barroco,18 como hemos avanzado, de ciertos elementos tomados del Derecho común, que aparecerán retorcidos en orientación y alcance para fabricar un nuevo sentido, un nuevo orden legitimatorio, el orden potestativo propio del Derecho administrativo. Las potestades, en suma, se construyen y crecen, “sobre un terreno de pacción y sumisión volunta-ria”.19 “El gran problema del Derecho administrativo ha consistido desde sus comien-zos en el hallazgo de títulos de potestad que legitimen la acción administrativa”.20 La cláusula constitucional de reserva legal, unida al principio de libertad industrial, provoca que la Administración deba “encontrar sus títulos de legitimación en fórmulas de supremacía especial, aprovechando así como artificios políticos los conceptos base de propiedad y contrato, tomados en préstamo —y desvirtuados en el fondo— al viejo árbol común del Derecho privado”.21

"El uso del Derecho privado con fines administrativos parece ser la culminación de este proceso, que puede identificarse como la abdicación del clásico principio de la unión entre forma y contenido —Bindung von Form und Inhalt—. De este modo, la significación de la forma se limita a una regulación de la competencia, renunciando a su vieja función de ordenación. La conclusión es predicable no solo en el aspecto de la operación administrativa respecto a la actividad económica privada, sino también a la actuación propia, integrada en la Administración. Como ha dicho Callmann, afecta no solo a la regulation of operation, sino paralelamente a la regulation by

económica” en Villar Palasí, 1952: 14.

16 Villar Palasí, 1964b: 121 y 208.

17 Villar Palasí, 1950ª: 73 (las cursivas son nuestras).

18 Como es sabido, barroco significa, en su sentido originario, perla deformada, correspondiente al vocablo portugués barrôco, cuyo femenino se empleaba para designar a las perlas que tenían algún defecto, al igual que su equivalente castellano barrueco o barrueca (perla irregular). D’ors i Rovira, Eugenio (2002). Lo barroco. Madrid: Tecnos-Alianza, p. 140.

19 Villar Palasí, 1964b: 13.

20 Villar Palasí, 1964b: 121 (cursiva en el original).

21 Villar Palasí, 1964b: 122.

1.3. El fin y los medios, o la legitimación de la Administración

Este fenómeno no solo no es nuevo, sino que “es consustancial a la actuación del Poder público que para solventar sus problemas de legitimación ha utilizado siem-pre una infinita riqueza de formas. Siguiendo un camino paralelo al fenómeno de los impuestos, que arrancando de la causa impositionis para la forma tributaria, solo con-siguió en pleno siglo XIX un título abstracto de imposición, que fue la soberanía, los títulos administrativos de potestad se fueron edificando sobre causas concretas. Aún más, podría afirmarse que el Derecho administrativo de nuestros días no es plenamente consciente de la hipóstasis de soberanía como sustento suficiente de la potestad, con-tinuando de este modo en la utilización del viejo esquema de la publicatio, de una u otra forma”, por ejemplo, a través del “clásico brocardo del moderator rei suae”, pues “así como la potestad tributaria —la potestas indicenci— ha alcanzado ya la total abs-tracción de su título, las potestades administrativas siguen el viejo modo de pensar y continúan fundándose en el contrato, la subvención, el pacto de sumisión y, en lo que aquí importa, en la previa declaración de ser públicas todas las cosas sobre las que se actúa o la actividad que se pretende moderar”.23 “[T]odo título de potestad puede apo-yarse en uno de estos dos fundamentos: o la tutela de supremacía general o la tutela de sujeción especial”. No puede extrañarnos que la vieja idea de las regalías, como títulos específicos de potestad venga a ser en todo análoga a la de los señoríos privados, de ahí que “las potestades públicas surgieron mucho antes que el Estado al cual habían luego de conectarse e imputarse”24, al convertirse en “sucesor de todos los señoríos”.25 Acaba-mos de tocar otra de las ideas nucleares de Villar Palasí, que enhebraremos en nuestro análisis algo más adelante: el “nuevo feudalismo de la Administración”.26

La existencia de una dinámica constante, interminable, entre los títulos gene-rales de supremacía y los especiales se ve muy bien, justamente, desde la perspectiva de la legitimación. En efecto, no siempre tiene la Administración una legitimación sufi-ciente desde la sujeción general y no siempre es posible fundamentar —en términos de legitimación— una actuación sobre la base de sujeciones especiales, y aquí veremos el

22 Villar Palasí, 1964b: 123 (cursiva en el original). Se refiere Villar Palasí a Rudolf Callmann, jurista ger-mano-americano de gran autoridad en Derecho de la competencia y la regulación y autor de una de las obras de referencia en esa materia, de la que, desde 1945, se han publicado numerosas ediciones en inglés (la edición original es alemana). Callmann on Unfair Competition, Trademarks, and Monopolies.

23 Villar Palasí, 1964b: 123-124 (cursivas en el original).

24 Villar Palasí, 1964b: 125-126.

25 Villar Palasí, 1975: 759.

26 Villar Palasí, 1957: 38. Define Villar la mentalidad medieval como “causalizadora de toda potestad”.

cfr. Villar Palasí, José Luis (2001). Técnicas remotas del Derecho administrativo. Madrid: INAP, p. 36.

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juego tan formidable de la regulación, que sirve como sustituto o como complemento —o como ambas cosas a la vez, según las exigencias del caso— de la tributación y la expropiación. Villar Palasí pone el ejemplo de la búsqueda de potestades federales en los Estados Unidos no solo frente a los particulares sino, sobre todo, frente a los Estados federados, que bailan en la cuerda floja “del commerce clause o de los business affected with a public interest”.27 Y es que las potestades solo son tales cuando son legítimas, según la concepción orsiana de la potestad como un poder socialmente reconocido.28

El paradigma de la justicia conmutativa es la sinalagmaticidad. Pues bien, este fundamento de la legitimación de las relaciones bilaterales es aplicado analógicamente al ámbito distributivo, es decir, de la acción colectiva, a través del principio de igual-dad en el sostenimiento de las cargas públicas. Lo voluntario y lo sinalagmático son el paradigma de lo justo y resultan fácilmente entendibles, cosa que no sucede fuera de lo conmutativo, es decir, en la distribución. En la acción colectiva no se da la percepción tan intuitiva e inmediata de la justicia que encontramos en la autonomía de la volun-tad, en el sinalagma del acuerdo bilateral, que se extrapola por analogía a la acción multilateral o colectiva. Esta traslación analógica impregna toda la construcción del Derecho público. Según explica Villar Palasí, la tesis del justo precio expropiatorio como compensación integral se basa, precisamente, en la equivalencia de prestaciones y, por tanto, en la indemnidad exigida por el principio de igualdad de los ciudadanos ante las cargas públicas que, para que sea efectivo, requiere la equivalencia entre el sacrificio y la compensación.29 Dice Villar Palasí, en relación con la expropiación for-zosa, que “la identificación de las medidas expropiatorias con la compraventa obedece a una perspectiva más profunda que la de mera confusión conceptual. De igual modo sucedió con el impuesto, pretium emptae pacis; quizá el origen común arranque de una frase de Aristóteles: ‘La comunidad debe exigir de sus miembros lo necesario, pero según el criterio de una compra’”. Por eso, “debe siempre conservarse el equilibrio entre lo que se da y lo que se recibe por la comunidad”.30 No me resisto a transcribir aquí el siguiente texto de Villar Palasí:

27 Villar Palasí, 1964b: 141 (cursivas en el original).

28 Una exposición bien conocida y completa de la noción de potestad en Álvaro D’Ors se encuentra en Domingo Oslé, Rafael (1999). Auctoritas. Barcelona: Ariel, pp. 58-104.

29 Cfr. Villar Palasí, José Luis (1964). “La traslación del iustum pretium a la esfera de la expropiación forzosa”. En Revista de Administración Pública 43, pp. 174-175.

30 Continúa Villar Palasí en este mismo lugar: “La tesis del equilibrio económico es expuesta así, de modo que pasará a ser definitiva, por Aristóteles, ‘todo contrato, salvo los gratuitos, implica un equilibrio’”. O también: “La igualdad de prestaciones exige que cada parte dé a la otra el mismo valor”. Insiste Villar en que la influencia de Aristóteles (sobre todo de su Ética a Nicómaco) durante la Edad Media fue enorme: “Según Juan de Salisbury, el Estagirita vivía de nuevo quasi a morte vel a somno excitatus.” Villar Palasí, 1964b: 175, nota 11. Villar Palasí trata con extraordinaria brillantez la configuración del impuesto como precio en otro lugar: “La causa última del impuesto es así un cambio entre el dinero del impuesto y la seguridad jurídica: tributa nihil aliud sunt atque merces quam singuli pendunt civitate pro defensione salutis ac bonorum suorum (Puffendorf)”. Y continúa: “La concepción es absolutamente general a lo largo de los siglos XVII, XVIII y XIX. Montesquieu decía al respecto en la misma linea: Les revenus de l’état sont une portion que chaque citoyen en donne de son bien, pour avoir la sureté de l’autre ou

Acción colectiva, regresividad fiscal y redistribución regulatoria en la obra de José Luis Villar Palasí

"Se pierde así la visión general de poder público, actuando una justicia exclusivamente distributiva, en función del bien común general, para concebir al Poder público y a la Administración como un ente ficticio que contrata bilateralmente con cada uno de sus súbditos. En este ambiente del Derecho administrativo tradicional, todas las técnicas más autónomas del Derecho público (concesión administrativa, privilegios administrativos, autorización, contrato administrativo, etc.) van perdiendo su matiz autónomo e independiente e imponiéndose, por el contrario, los conceptos paralelos del Derecho civil.

Del mismo modo que el Derecho mercantil era un Derecho civil adaptado, more mercatorum, así el Derecho administrativo pasaba a ser también un De-recho civil more juris poli, con olvido del papel preponderante de imperio del protagonista directo de ese Derecho, la Administración. Las categorías admi-nistrativas se conciben de este modo como categorías civiles, pero con color administrativo, cuando es cabalmente este color, este algo pretendi-damente accesorio, lo sustantivo y relevante de sus categorías".31

La Administración no es otra cosa que una prosopopeya, una fabulación de la acción colectiva. El paradigma sinalagmático se proyecta hacia lo colectivo, el equi-librio bilateral es trasladado a lo multilateral. El hecho de que hablemos, como hace Villar Palasí, del “examen bilateral de las prestaciones entre la Administración y el par-ticular”, solo es un truco, una vuelta al paradigma sinalagmático, tal vez necesario por las dificultades intrínsecas que presenta el entendimiento de la justicia en un contexto colectivo. En suma, Villar Palasí nos ofrece la explicación de “cómo las potestades crecen sobre un terreno de pacción y sumisión voluntaria”.32

"Concebido así el Derecho globalmente como una moderata ratio, solamente es conseguible merced a un cierto ritmo de los múltiples intereses que entran en juego. El ritmo se refiere plásticamente al movimiento medido, a la disposición cambiante, pero según un orden regular, al equilibrio, pero dinámicamente obtenido. El equilibrio estático es la quietud y la muerte. El desequilibrio es el caos, y solo el equilibrio dinámico reúne los dos ingredientes formales del orden del Derecho: la adecuación al cambio en la realidad, cuyo canon, medida y conformación debe ser, y el resultado del orden social. Nada cambia, sino en relación a lo que permanece".33

No deja de sorprender, a la vista de estas palabras, que Villar Palasí asuma, como más adelante veremos, la noción neoclásica de equilibrio competitivo estático.

pour en jouir agréablement. Desde Hobbes a Bastiat el mismo pensamiento es insistentemente repetido, el impuesto es el pretium pacis emptae, el precio de la paz (Grocio)”. Villar Palasí, 1957: 21.

31 Villar Palasí, 1957: 177-178 (cursivas en el original).

32 Villar Palasí, 1964b: 13.

33 Villar Palasí, 1964: 8.

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Es curioso comprobar de qué manera Villar Palasí incide en el problema de la relación entre los medios y los fines: “En todo caso la existencia del medio con-diciona la calidad del fin, dándose una interconexión íntima entre fin a conseguir y medio empleado que plantea en cada caso la necesidad de que exista una cierta armo-nía interna entre ambos”.34 Nos percatamos de que, en suma, si elegimos un medio público, el bien se convierte en público; no hay bienes públicos ni privados intrínseca-mente, el bien es público o privado según su forma de provisión, lo cual convierte en irrelevante la distinción misma entre público y privado para centrar toda la atención en la acción colectiva y en las formas de legitimación de las instituciones. Villar Palasí suscribe plenamente el criterio de que el medio define el fin: “No son los fines desea-dos, sino los medios y las consecuencias reales, las que marcan la directriz de una política”, por lo que, con cita de Huxley, dice que “son los medios empleados quienes determinan la naturaleza real de los fines obtenidos”.35La política es la que decide propiamente sobre la “armonía entre el instrumento empleado y los fines generales asumidos”, armonía que se traslada a los oportunos problemas técnicos o de instru-mentación.36 Justamente, uno de los ejercicios más brillantes y útiles de Villar Palasí consiste en mostrarnos cómo funciona la convertibilidad de técnicas institucionales, a modo de equivalencia o mutación equivalente,37 cuya fuerza motriz es el empleo de las ficciones, que sirven “para ampliar realmente, pero no formalmente, el ámbito del ordenamiento, para introducir nuevas reglas de Derecho, con la pretensión de no innovar nada, como fibra de unión a técnicas generalmente admitidas e indiscutidas de las ideas nuevas”.38 He aquí la dinámica esencial de la búsqueda de legitimación por la Administración sobre bases civilísticas: apelar a la existencia de un consenti-miento, que luego será ampliado mediante ficciones hasta convertirlo en algo dado por supuesto y, en definitiva, imaginado, lo cual entronca con la generalización del impuesto y de la regulación, que hará que el Derecho público sea ya irreductible al Derecho civil, con la consiguiente ruptura de las ataduras primigenias al sinalagma contractual, a lo conmutativo.39 Para Villar Palasí, todo lo social es artificial, en el sentido de manejable, en especial a través del contrato; de ahí que nos explique que, convertido el derecho, a partir de la Ilustración, en un medio de poder, el Estado se nos presente como un formidable constructo social, “concebible como cualquier empresa

34 Villar Palasí, 1950ª: 57.

35 Villar Palasí, José Luis (1950). “Observaciones sobre el sistema fiscal español”. En Revista de Ad-ministración Pública 4, p. 125. La obra de Huxley que cita literalmente Villar es Huxley, Aldous (1937). Ends and Means. An Inquiry into the Nature of Ideals and into the Methods Employed for Their Realization. Nueva York-Londres: Harper&Brothers.

36 Villar Palasí, 1950a: 95.

37 Para una explicación algo más detallada de este aspecto: Ruiz Ojeda, 2011a: 239-243.

38 Villar ofrece una excelente explicación del funcionamiento de las ficciones, concretamente para la aplicación de la equidad, con cita de Bartolo: “fictio procedit et causatur ex aequitate. Causa fictionis est aequitas”. Villar Palasí, José Luis (2001). Técnicas remotas del derecho administrativo. Madrid: INAP, p. 26. Más sobre este aspecto en Villar Palasí, 1968a: 98-99.

39 En este sentido, cfr. Villar Palasí, 1964a: 186.

Acción colectiva, regresividad fiscal y redistribución regulatoria en la obra de José Luis Villar Palasí

privada, como producto y resultado de un contrato” y que sean unas “minorías escla-recidas, elegidas por el pueblo, quienes están llamadas a gobernar”, no el monarca.40

1.4. Entre el feudalismo y la soberanía

En sus estudios sobre la concesión nos proporciona Villar una visión brillante y, tal vez, el ejemplo más útil para entender la motricidad de las instituciones de acción colectiva, reveladora del empleo táctico de lo feudal, cuya idea nuclear sirvió a los Estados modernos para superar el Antiguo Régimen [recordemos: “Nada cambia, sino en relación a lo que permanece”] y, en el contexto de las democracias representativas, para mimetizar los componentes autocráticos y hacerlos perdurar hasta el momento presente. Se referirá nuestro autor al contractus coactus como a la mistificación defi-nidora de la concesión y, al propio tiempo, muestra de “la máxima humillación de la pretendida originalidad del Derecho administrativo moderno”41 que, sin demasiados oropeles, se limitó a dar el salto desde el feudalismo a la soberanía popular mediante la mera actualización de la noción de dominium eminens.42 En su genial enfoque de la cláusula sin perjuicio de tercero, Villar nos muestra a la Administración como una suerte de propietario en la sombra, de dueño directo ficticio, titular de un census fictus o merae fiscalis.43 Estamos, pues, ante la principal característica del derecho público, su “eficacia totalmente inversa” al derecho privado, que tanto gustaba a Villar explicar mediante el préstamo de la idea de Ihering del Rechtsparasit, del parásito jurídico.44 Dice: “La lógica misma y la experiencia demuestran que es absurdo suponer concentrados solo en los interesados directos o partes los efectos del negocio jurídico, en tanto que en realidad, además de los efectos internos queridos y previstos inter partes, se verifican otros exter-nos por el hecho de que el negocio se pone en relación con otros sujetos del Derecho,

40 Villar Palasí, 1964b: 30.

41 Ibídem, p. 226.

42 Villar Palasí, 1975: 689-690.

43 Ibídem, p. 713.

44 El trabajo de Ihering donde aparece la idea es Von Ihering, Rudolph (1971). “Die Reflexwirkungen oder die Rückwirkung rechtlicher Thatsachen auf dritte Personen”. En Jahrbücher für die Dogmatik des heutigen römicshen und deutschen Privatrechts, editado por R. von Ihering y Joseph Unger. Jena Manke’s Verlag. A este respecto, dice López Richart: “Que los efectos del contrato se proyectan más allá de las partes contratantes fue puesto de manifiesto con su peculiar agudeza por Rudolf von Ihering, al revelar la existencia de un amplio círculo de eficacia de los actos jurídicos frente a terceros, efectos a los que denominó reflejos (Reflexwirkungen) por tratarse de una consecuencia involuntaria y que se manifiesta además en un punto diverso de aquel en el que reside su fuente originaria, en nuestro caso, en la persona de un tercero. Así, por ejemplo, cuando el propietario de un fundo adquiere un derecho de servidumbre sobre otro colindante para garantizar que no se construya en él más allá de una determinada altura se está dando vida a una situación que apro-vechará a otros propietarios vecinos, puesto que también ellos disfrutarán de unas mejores vistas. Gráficamente describe von Ihering al tercero como un parásito jurídico (Rechtsparasit) que saca provecho del negocio ajeno.” López Richart, Julián (2001). Los contratos a favor de tercero. Madrid: Dykinson, p. 267, cursivas en el original.

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o bien por la especial situación de las partes respecto del objeto”.45 “En vano —dice con Pequignot— intentaremos explicar los efectos de cualquier acto o contrato admi-nistrativo, respecto de terceros, por el juego de las teorías civilistas”. “Es de esencia del acto o contrato administrativo el producir efectos respecto a terceros, […] Justamente estos efectos de la concesión respecto a los terceros muestran con el máximo de fuerza que la concesión administrativa es algo más que un acuerdo de voluntades, en el sen-tido que el Derecho privado dé a esta expresión”.46

Villar Palasí habla de los “efectos reflejos” —mencionados también por Ihe-ring— o de la “eficacia releja de la concesión” y de que “es de esencia de la concesión su eficacia frente a terceros”.47 La noción de tercero administrativo conecta con la de interesado en el procedimiento administrativo48 y habla del “carácter de derecho reflejo de interés simple de los usuarios del servicio público”.49 Por eso indica que, como decía Hauriou, el servicio público es “una empresa de gestión de negocios aje-nos”.50 Luego explica que la posición del usuario está “ligada a la idea de beneficiario del contrato o parte intercedida” y hace excelentes apreciaciones sobre la fijación de los civilistas de ver contratos donde hay obligaciones; puede haber derechos y obligacio-nes sin que exista contrato, aunque sí pueda reconocerse un acuerdo de voluntades.51 Villar Palasí sabe ver con enorme perspicacia cómo en la concesión se concentran los factores causales del ser y del actuar de la Administración: cobrar impuestos y prestar servicios.52 En la concesión se percibe, además y junto con el asombroso juego del foedus, que la prestación del consentimiento en el contexto de la acción colectiva tiene, podríamos decir, una configuración viral, expansiva, precisamente a través de la ficción, de lo supuesto, que permite voltear el sin perjuicio de tercero para convertirlo en perjuicio/beneficio de tercero, como muy bien demuestra Villar Palasí con su estudio de la cláusula non obstantibus en el Derecho histórico español: los privilegios y las exenciones se otorgan por el monarca pese a cualquier otro anterior o al despojo que conlleven de derechos adquiridos.53 Esto último nos recuerda algo tan característico de la dinámica de las mutualidades de productores o pools administrativos y que aparece resumido, si se me permite la expresión, en “el que a Decreto gana, a Decreto pierde”, conjuro cotidiano en ámbitos donde las confiscaciones y prebendas regulatorias están a la orden del día, con efectos retroactivos indisimulables.

45 Villar Palasí, 1975: 760, cursiva en el original.

46 Ibídem, p. 760.

47 Ibídem, p. 762.

48 Ibídem, p. 762-763.

49 Ibídem, p. 766.

50 Ibídem, p. 764.

51 Ibídem, p. 765, cursiva en el original.

52 Ibídem, p. 758.

53 Villar Palasí, 1968a: 110.

Acción colectiva, regresividad fiscal y redistribución regulatoria en la obra de José Luis Villar Palasí

En suma, el concepto de soberanía, elevado desde Bodino al rango de palanca esencial del poder político, servirá para configurar el título abstracto de potestad por antonomasia: “La potestad del Príncipe —como la del Estado y, en general, la de la Administración— dejará de ser una suma de potestades basadas en títulos concretos de intervención” para responder a ese título omnicomprensivo,54 ganado por derecho de conquista frente a los titulares de otras potestades autónomas a quienes el Estado —y previamente el Príncipe— había doblegado.55 De la policía (orden público, pax publica) al fomento y, de este, al servicio público, que se estructuran desde los inicios sobre la soberanía de modo inclusivo y solapado al mismo tiempo, o sea, con cierta independencia entre sí pero con constantes imbricaciones.56 En definitiva, ya en el Estado liberal y parlamentario, el título de la potestad tributaria y el de la policía admi-nistrativa será exactamente el mismo, la soberanía,57 erigida en clave explicativa global de la misión de la Administración58 y proveedora del fuste común a la tributación y a la intervención administrativa, sea policial, incentivadora o prestadora.59 No dejará de sorprendernos la hondura con que Villar Palasí nos descubre las entrañas causales de fenómenos tan conocidos y habituales como la deriva recaudatoria de las sanciones administrativas o las restricciones establecidas a la libre concurrencia de empresarios en sectores de actividad sobre la base de las limitaciones operativas de la Administra-ción en el ejercicio de sus competencias de policía.

La pacción ficcionada o el consentimiento presunto es, pues, la peculiar clona-ción de la legitimidad bilateral y sinalagmática que el derecho público fabrica para las

54 Ibídem, p. 116.

55 Cfr. Ibídem, p. 116. Véase la misma idea en este párrafo tan expresivo: “El Estado, que tenía como único cometido la conquista, se convierte en un Estado que persigue también el bienestar de sus súbditos, y que es soporte de la cultura y bienestar económico. Los cometidos que el Estado se atribuye son, o bien de nueva creación, o bien sustraídos a la competencia de otras asociaciones. De otro lado, y por el influjo del Derecho natural, se fue operando el salto del feudalismo a la soberanía con su concepto renovado de dominium eminens.” Villar Palasí, 1975: 689-690, cursiva en el original.

56 La policía (nuissance law) es, para Villar Palasí, el origen del servicio público: “La mayor parte de los actualmente considerados servicios públicos fueron, en su día, actividades sujetas a policía administrativa.” Villar Palasí, 1964b: 91. Esto advertía la “mutabilidad de las técnicas que sirven de soporte a la creación de títulos de potestad”. Elevado por Villar Palasí a la condición de “principio de la mutabilidad equivalente de las técnicas” que, según él, formuló por primera vez en 1950, luego amplió con carácter general en 1956 y al que se adhirió Entrena Cuesta en 1960. Cfr. Villar Palasí, 1968a: 92; Villar Palasí, 1964b: 93, nota 4, cursivas en el original. En este mismo orden de ideas, habla de “la consecución de un título paccionado de potestad” al referirse a la utilización de la subvención. Villar Palasí, 1964b: 92-94.

57 Dice Villar: “Con el Estado liberal, el título de potestad tributaria se hizo abstracto, e igual abs-tracción causal, idéntica alegación del principio de soberanía, legitimó la policía administrativa” (1964b, p. 38).

58 Para Villar, las nociones de policía administrativa, servicio público, dominio público, son “de raíz política más que jurídica, con iniciales pretensiones de explicación total de la actividad administra-tiva” (1968b. p. XVI).

59 Es importante señalar ahora, aunque lo tratemos enseguida con algo más de detalle, que Villar Pa-lasí se cuida de insistir en que el impuesto responde también a razones de ordenación o de “policía”. Cfr. Villar Palasí, 1950b: 97.

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instituciones de acción colectiva, como núcleo del tránsito del trade-off conmutativo al trade-off distributivo.60 Y, con esto, pasamos a tratar otra de las facetas relevantes del pensamiento de Villar Palasí: su filiación económica neoclásica y su compromiso con la corriente del Welfare Economics.

2. Villar Palasí, un pensador total en la encrucijada de la economía del bienestar

2.1. El hombre-masa neoclásico

No seré yo quien descubra ahora la deslumbrante erudición de Villar Palasí, pero sí quería destacar algunos de sus rasgos peculiares. Me atrevería a calificarle como un pensador total, no porque procure un sistema de pensamiento omnicomprensivo, sino porque su radio de análisis permite dar una ubicación precisa a gran parte de los problemas clave del Derecho en general y del Derecho público en particular. Esto solo es posible mediante una formación sólida, precisa y combinada al mismo tiempo en las principales disciplinas de las ciencias morales, el Derecho, la Economía y la Política, que Villar Palasí ya cultivó desde muy joven a través del estudio de los saberes clásicos durante su época como becario del Colegio Mayor San Juan de Ribera de Burjasot,61 y que posteriormente desarrolló con sus Doctorados en Historia y en Derecho y su inconclusa Licenciatura en Ciencias Económicas.62 Resulta admirable la continuidad tan estrecha de su conocimiento de los saberes clásicos —sobre el que ya hemos suge-rido algunos apuntes— con su participación directa en uno de los principales debates intelectuales de nuestro tiempo, el de la economía del bienestar, al que, a mi parecer, hizo aportaciones originales con las que demostró su dominio de un amplio arco de disciplinas para el estudio de los problemas que centran ahora nuestro interés. No se trata tanto de reiterar aquí ideas ya expuestas en otro lugar sobre la filiación pigou-viana y keynesiana de Villar Palasí y su alineamiento con el Welfare Economics, pero sí de abundar en algunas de ellas para explicar la conexión entre la dinámica fiscal y presupuestaria y la regulación administrativa.

Villar Palasí llega a terciar en la polémica entre Hayek y Keynes63 —que podría ser considerada la que mejor resume la confrontación entre austriacos y neoclásicos—

60 Según he explicado en otro lugar, en realidad la maniobra intelectual tiene un tour de force adicio-nal: la Administración convierte el trade-off multilateral en un trade-off bilateral, en la medida en que ella misma se interpone como personificación de la colectividad en las relaciones de esta con cada uno de los individuos. Ruiz Ojeda, 2011a: 255.

61 Algunos apuntes biográficos en este mismo sentido en Ruiz Ojeda, 2012a.

62 Más pormenores de su formación económica en Ruiz Ojeda, 2011a: 236-239 y 241.

63 La confortación ha sido bien recogida por Wapshott, Nicolas (2012). Keynes vs Hayek: El choque

que definió la economía moderna. Madrid: Deusto y, entre nosotros, por Feito Rodríguez, José Luis

(1999). Hayek y Keynes: el debate económico de entreguerras. La polémica sobre las causas y remedios de las recesiones, Círculo de Empresarios, Madrid.

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a favor de este último. En efecto, nuestro autor alude a la idea de equilibrio social, “al que los griegos llamaron cosmos”, que “se mantiene por la armonía que debe existir entre las actividades de los individuos, con la consiguiente restricción de la de cada uno para permitir la libertad de los demás”; esta es la idea socrática de “justa pro-porción”, de “regularidad y orden”.64 La referencia que hace Villar Palasí a la idea de Hayek del cosmos como orden espontáneo —en contraposición al orden establecido o taxis— es muy interesante para percatarnos del buen conocimiento que tenía de la obra del economista vienés. Para Villar Palasí, “el avance de potestades [administra-tivas] coincide con la supresión de trabas en otros ámbitos, evitando este constante ritmo el road to serfdom, la socialización ilimitada”.65 “El paralelismo del ritmo y la ley aparece en Platón, donde a la palabra nomos se le da el doble sentido de Ley política y ritmo musical”.66 Villar Palasí nos recuerda cómo en Heráclito, el Derecho aparece como lucha, y este conflicto que subyace radicalmente en el Derecho y la Economía ha de resolverse mediante el intervencionismo de la Administración, que “no obedece a una smarrita via inevitable, a que lleva la inercia fatal del propio peso del Estado, como quiere Hayek”.67 Será en Ortega y Gasset donde Villar Palasí encuentre una relevante justificación del intervencionismo: “El hombre masa tiende, cada vez con mayor grave-dad, a imputar al Estado todo desarreglo económico o social y a exigirle la responsabi-lidad de buscarle solución”,68 no se trata, por tanto, del camino de servidumbre “a que lleva la inercia fatal del propio peso del Estado”, sino de las exigencias del súbdito.69

Pero, a mi parecer, la inevitabilidad de la intervención administrativa no tiene ni exclusiva ni principalmente su fundamento, en el pensamiento de Villar Palasí, en la presión del hombre-masa sino, sobre todo, en los apotegmas del neoclasicismo económico y del Welfare Economics, como sus credenciales intelectuales claramente demuestran. La principal de ellas es el entendimiento del equilibrio competitivo o

64 Villar Palasí, 1964b: 8, cursiva en el original.

65 Ibídem, p. 9, cursiva en el original. La mención de Villar al célebre libro de Hayek The Road to Serfdom (publicado inicialmente de manera simultánea a ambos lados del Atlántico en 1944 por Routledge y por University of Chicago Press) es suficientemente explícita, aunque no sea una cita formal (Villar no suele cumplir con los cánones de la citación académica), como para pensar que lo conocía bien antes de hacerle la réplica.

66 Villar Palasí, 1964b: 9-10.

67 Villar Palasí, 1975: 691. La referencia a la smarrita via (camino perdido, extraviado, camino de perdición) está tomada de Dante Alighieri, concretamente de la Divina Comedia (primer terceto del Canto Primero: “la diritta via era smarrita”, el camino recto se había perdido). Villar conocía a los clásicos en profundidad y, en concreto, a Dante, como lo demuestra su artículo Villar Palasí, José Luis (1965). “Dante, el Derecho y la Justicia”. En Atlántida. Revista del Pensamiento Actual 18, noviembre-diciembre, monográfico dedicado a Dante, con ocasión del VII Centenario de su nacimiento, pp. 607-633.

68 Claramente, Villar Palasí se refiere a la obra de Ortega La rebelión de las masas, publicada por vez pri-mera en 1929, como lo prueba la cita literal que hace en otro lugar (Villar Palasí, 2001: 11): “Imagínese que sobreviene en la vida pública de un país cualquiera dificultad, conflicto o problema: el hombre-ma-sa tenderá a exigir que inmediatamente lo asuma el Estado, que se encargue directamente de resolverlo con sus gigantescos e incontrastables medios” (del Capítulo XIII: “El mayor peligro, el Estado”).

69 Villar Palasí, 1952, p. 15.

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libre competencia —el nirvana neoclásico— como provocador per se de situaciones de monopolio y, por tanto, de abuso de los demandantes por los oferentes,70 por lo que la misión principal del Estado consiste en “establecer forzosamente los resultados de una libre competencia”, pues la misión “de ajustar el precio del mercado al coste es, como pública por su carácter intrínseco, función del poder público”.71 Estas afirmaciones no nos dejan otra alternativa que la de indagar en sus fundamentos con arreglo al mencio-nado mapa de convicciones económicas neoclásicas de Villar Palasí. En efecto, aunque dejemos de lado muchos matices, podríamos decir que Villar Palasí es un economista neoclásico del bienestar en dos sentidos íntimamente relacionados: por su adhesión al paradigma del equilibrio competitivo y por su inquebrantable confianza en la demanda como motor de la prosperidad. Lo explicamos a continuación.

2.2. El mercado eficiente tiende inevitablemente al monopolio

El equilibrio neoclásico consiste en aquella situación en la que los recursos están asignados de tal manera que nadie puede mejorar su bienestar sin empeorar el bienestar de otros. Por este motivo, se trata de una concepción estática, pues constituye un punto final fuera del cual solo hay desequilibrio y, por tanto, desigualdad o inequi-dad. En el universo neoclásico, los recursos con los que la economía cuenta vienen dados —incluida la información con que cuentan los agentes económicos— y no hay variación en los factores de producción. Esta visión, asombrosamente irracional, es incorporada como presupuesto de partida por toda la teoría económica neoclásica para llevar a cabo el análisis de cualquier problema de producción e intercambio. Pero, curiosamente, el óptimo de equilibrio competitivo —auténtico finis temporum— se convierte en una pauta prescriptiva para discernir sobre las situaciones en las que tal equilibrio no se da y que, por definición, son todas las demás. Por decirlo de una forma inusual en economía pero muy explicativa, para los neoclásicos, en tanto que el paraíso solo existe dentro de él, la única forma de llegar a él es eliminar en lo posible todo aquello que fuera de él (o sea, en la economía real) se aparta de la armonía arcá-dica. La producción y el intercambio solo tienen sentido cuando existe desequilibrio, o sea, desigualdad, y, por tanto, cuando los operadores económicos buscan aquello que no tienen; para los neoclásicos de la Economía del Bienestar, ciertamente, el estado perfecto de la economía es aquel en que la economía no existe, pero mientras llegamos a su desaparición, una peculiar ingeniería de la igualdad es la encargada de hacer todo lo necesario para, en primer lugar, anticipar la perfección en un mundo real e imperfecto

70 Para Villar Palasí, aun en situaciones de “normalidad económica, está libre concurrencia no es espontánea, sino forzada, por la inevitable tendencia al cuasi monopolio que a todos mercados afecta”. Villar Palasí, José Luis (1955). “Poder de policía y precio justo. El problema de la tasa de mercado”. En Revista de Administración Pública 16, p. 83. En definitiva, el mercado eficiente, para los neoclásicos, tiende inevitablemente al monopolio.

71 Villar Palasí, 1955a: pp. 11 y 12. Una explicación de esta idea puede también encontrarse en Ruiz

Ojeda, 2011a: 246-247.

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y, en última instancia, para llevarnos al inexistente paraíso de Nunca Jamás. La mecá-nica neoclásica se centra en la peculiar concepción de la relación entre precios y los costes y en el no menos particular entendimiento de la marginalidad.72

Para los Welfare —y, por tanto, para Villar Palasí—, la prosperidad económica consiste en erradicar las diferencias de renta, esto es, en que los recursos estén óptima-mente asignados (la eficiencia económica es, pues, puramente asignativa, no dinámica), con lo cual hemos eliminado la principal fuerza motriz de la producción y el intercam-bio, que no es otra que la ley de las utilidades marginales decrecientes. Esta ley nos dice que la utilidad que proporciona a un sujeto el uso o consumo de una unidad adicional de un bien o servicio está en función de las unidades que ya tiene o ha disfrutado; dicho en magnitudes monetarias, la obtención de un euro adicional proporciona más utilidad a quien menos euros tiene. Como muy bien ha explicado, entre otros, Huerta de Soto, la formulación del óptimo de Pareto consiste en decir que hemos llegado a él cuando la asignación de recursos alcanza un punto en el que es imposible mejorar la situación de un individuo sin, correlativamente, empeorar la de otro: “La eficiencia máxima del sistema económico se alcanzaría cuando se igualasen las utilidades marginales de todos los factores, para lo cual sería preciso redistribuir la renta hasta que la última unidad monetaria de cada actor le proporcionase a cada uno la misma utilidad marginal”.73 La atrocidad del planteamiento está, según podemos advertir, en considerar que el proceso de formación de valor y, por tanto, de las funciones de utilidad, depende exclu-sivamente de las condiciones marginales y monetarias, con total desconsideración de factores éticos, es decir, subjetivos; esto conduce a la aberración de pensar que la igua-lación de rentas conllevará la igualación de preferencias y, por tanto, de utilidades.

¿Qué sucede con los precios y los costes? Muy resumidamente diremos que, para los neoclásicos, el precio no es otra cosa que la herramienta esencial de recupera-ción o repercusión de costes, de forma que cualquier disconformidad entre los costes soportados por el productor o vendedor (ofertante) y los repercutidos al consumidor o comprador (demandante) es intrínsecamente constitutiva de un desequilibrio, pro-voca el despilfarro de recursos y, en suma, quebranta la justicia. Ciertamente, para los neoclásicos, eficiencia económica y justicia van mutuamente involucradas, lo cual puede ser compartido con la misma facilidad con la que se discrepa sobre qué ha de ser considerado eficiente y justo. Llegamos al núcleo mismo de la disputa, igualmente inserta en el contexto marginalista. Para los neoclásicos, hay dos situaciones producti-vas: con costes marginales crecientes y con costes marginales decrecientes. De modo análogo a lo que decíamos sobre las utilidades marginales, los costes marginales son decrecientes para un productor cuando la producción de una unidad adicional del

72 Se puede encontrar una explicación más desarrollada que la que podemos ofrecer aquí de los fundamentos y principales consecuencias del neoclasicismo y del Welfare Economics en Ruiz Ojeda, Alberto, 2014: 2102-2125.

73 Huerta de Soto Ballester, Jesús (2014). “La teoría de la eficiencia dinámica”. En Ensayos de Econo-mía Política. Madrid: Unión Editorial, p. 26.

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bien o servicio conlleva unos costes menores que para la unidad anterior o, dicho de otra manera, cuantas más unidades produce, incurre en menores costes adicionales. Esta situación es denominada como de economías crecientes de escala o, simplemente, economías de escala, y se da predominantemente —aunque no exclusivamente: esto tiene mucha importancia— en supuestos de producción con grandes costes fijos, lo cual sucede de manera habitual en actividades productivas con inversiones intensivas en capital. A. Marshall formuló su noción crucial del excedente del productor y del con-sumidor precisamente en relación con esto: si, en situación de economías de escala, el productor fija los precios por encima del coste marginal, obtiene un beneficio o exce-dente a expensas del consumidor.74

Véase con qué sencillez una producción económica eficiente (cuanto más se produce, menos cuesta producir) es identificada con el abuso del productor sobre el consumidor, de forma que el monopolio es entendido como aquella posición en la que la eficiencia económica proporcionada por las economías de escala permite al productor extraer al consumidor el excedente, calculado como la diferencia entre el coste margi-nal y el precio. Villar Palasí lo dice, como acabamos de indicar, de manera lapidaria: el mercado eficiente tiende inevitablemente al monopolio, de ahí que solo el Estado —y no el mercado— pueda hacer que coincidan los precios con los costes marginales. Esta eficiencia meramente asignativa se define a sí misma como un mecanismo de balance o compensación: los recursos son repartidos con justicia entre productores y consumidores mediante un precio que permite a aquellos, por una parte, recuperar exactamente lo que han empleado para producir y a los consumidores, por otra, aportar lo estrictamente preciso para que dicha recuperación se lleve a cabo. Pero esto en absoluto sucede en las transacciones reales, que solo se llevan a cabo si productor y consumidor consideran, simultánea y subjetivamente, que salen ganando con ellas. Nadie, ni el empresario más pers-picaz ni el más iluminado de los gobernantes, puede atribuirse la capacidad de definir infaliblemente y con carácter vinculante cuándo o cómo cada cual ha de estimar que gana o pierde. Promover una supuesta determinación objetiva de los costes como garante del precio eficiente y justo constituye una de las formas más extendidas de arrogancia.

El recurso a Pareto —en la versión de Einaudi que incorpora Villar Palasí— es también el lugar común para la determinación de los dos hemisferios de la economía neoclásica, la pública y la privada, que se corresponden con las dos grandes categorías de bienes, los públicos y los privados. Estos dos ámbitos dan lugar a los dos regíme-nes diferenciados de producción: el mercado y la Hacienda Pública siempre, como es obvio, según el neoclasicismo Welfare. La divisibilidad e indivisibilidad de los recursos fueron ya señaladas por Pareto75 como las notas de las dos clases de bienes, los privados

74 Véanse, a este respecto, Marshall, Alfred (1890). Principles of Economics. Londres: MacMillan, pp. 788 y ss.

75 Puede encontrarse una explicación del óptimo de Pareto y de sus principales derivaciones en re-lación con lo que ahora nos ocupa en Ruiz Ojeda, Alberto (2006). La concesión de obra pública. Madrid. Thomson-Civitas, pp. 49-56.

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y los públicos. Villar Palasí seguirá esta clasificación a través de la distinción de Ein-audi76 entre necesidades uti universi (no divisibles) y uti singuli (divisibles) y su impacto en el funcionamiento de los gastos públicos y del presupuesto:

"Desde este ángulo, el gasto presupuestario debe atender a aquellas necesidades consolidadas, aquellas prestaciones uti universi (Einaudi), indivisibles (Von Wieser77). De esta conclusión en cuanto al fin del gasto se desgajan varias importantes consecuencias que atañen también al manejo de las técnicas administrativas. Los servicios prestados uti singuli, las necesidades divisibles no pueden ser sostenidas por el ingreso normal, en tanto en cuanto el impuesto es la fuente de ingreso de dichos gastos y deben encontrar su financiación en ingresos paralelos, pero diferentes del impuesto (tasas, contribuciones especiales). Corolario de esta postura fue la consideración de la tasa como precio, con el principio inmediato de la tarifa suficiente en los servicios públicos".78

Las necesidades uti universi son reconducidas por Villar Palasí, en línea con la tradición neoclásica, hacia el mantenimiento y sostenimiento de las tareas propias del Estado en la provisión de bienes y servicios indivisibles y, por tanto, del Estado mis-mo.79 En la obra de Hicks, traducida y editada en España por Villar Palasí, esto viene explicado con toda claridad desde un principio —con referencias explícitas de Villar Palasí a Einaudi—80:

76 Villar Palasí se limita a remitirse a Einaudi y no da un rastro preciso de la ubicación de las ideas en sus trabajos. No obstante, por lo que alcanzamos a saber, Villar Palasí recoge con fidelidad sus aportaciones: véanse, sobre la filiación paretiana de Einaudi y la distinción entre servicios uti singuli y uti universi, las aportaciones de Pablo Llosas, Hernán (2005). “Luigi Einaudi como economista del Estado”. En Cultura Económica 63, pp. 28-48 y “Un grande de las finanzas públicas, Luigi Einaudi”. En Documento de Trabajo 62, agosto 2006, Departamento de Economía, Facultad de Ciencias Eco-nómicas, Universidad Nacional de La Plata (Argentina) [disponible en www.depeco.econo.unlp. edu.ar] [12 de marzo de 2015].

77 Friedrich von Wieser (1851-1926), economista austriaco y maestro de Hayek, mantuvo relaciones estrechas con la denominada Escuela de Lausana, uno de cuyos integrantes más destacados fue Pareto, de quien adoptó la distinción entre bienes y servicios divisibles e indivisibles: véase Salerno, Joseph T. (2002). “Friedrich von Wieser and Friedrich A. Hayek: The General Equilibrium Tradi-tion in Austrian Economics”. En Journal des économistes et des études humaines. Vol. 12, junio-sep-tiembre. Para Villar Palasí, si las necesidades públicas justifican la inmisión del Estado, el problema estaría, en esencia y en lo que afecta al Derecho administrativo, “en discriminar qué necesidad recibe el carácter de pública y a cuáles ha de negarse esta naturaleza. La presencia de necesidades consolidadas, sentidas uti universi y no uti singuli” nos llevaría a la entrada del “factor sociológico”. Para Villar Palasí, habría que hablar, no tanto de volonté générale como de besoin général, constatado como besoin publique. Cfr. Villar Palasí, 1975: 686.

78 Villar Palasí, 1957: 20.

79 Loc. cit

80 Referencia explícita a Einaudi que Villar Palasí hace en la Nota del Traductor de la p. 3 del libro de Hicks.

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"Puesto que los servicios de esta naturaleza (los indivisibles) no pueden ser pagados directamente por los usuarios, los ingresos de los productores no derivan de las rentas de su producción; en cambio, estos servicios públicos se pagan mediante impuestos —transferencias compulsorias— de rentas privadas a los organismos gubernamentales, con el propósito expreso de conseguir la satisfacción colectiva de necesidades. La diferencia fundamental entre este y el método financiero del mercado reside en que no hay relación entre el gravamen tributario de cada individuo y la parte que podrá disfrutar de los servicios suministrados colectivamente".81

Es importante captar los saltos implícitos del modo de pensar neoclásico que Villar Palasí hace plenamente propio, en concreto el consistente en pasar de la inicial separación abrupta entre esos dos órdenes de producción (el sostenido por los impues-tos y el del mercado) para, sin previo aviso, conferir al Estado no solo el dominio de los servicios uti universi, sino también el de los uti singuli, si bien de diferente forma, uno a través de la dinámica fiscal/presupuestaria y otro a través de los mecanismos de control de precios en función de los costes, que es tarea propia de la regulación. En realidad, según pensamos, esto que a un profano le parece funambulismo argumental constituye una derivación necesaria de los postulados Welfare, como acabamos de ver al explicar sus fundamentos conceptuales. No hay escapatoria, nada queda fuera del alcance de la mecánica igualadora de la ingeniería social neoclásica, en una vertiente porque los recursos son públicos per se (de no-mercado, no divisibles) y en la otra porque el mercado no consigue una asignación óptima de recursos (son divisibles pero el precio no se ajusta al coste marginal). Hemos llegado así a la encrucijada, al punto de giro nocional, que tiene mucho pirueta, de un welfariano como Villar Palasí, para quien la mutación o intercambiabilidad de técnicas es la manifestación precisa de las contor-siones del protagonista principal, que no es otro que el Estado, en su insomne esfuerzo por hacernos iguales, felices y prósperos.

2.3. Fiscalidad y extrafiscalidad del impuesto

El análisis que Villar Palasí ofrece del sistema fiscal español es sorprendente-mente incisivo, no solo al llamar la atención sobre la acumulación de figuras tributa-rias y la duplicidad impositiva, sino, especialmente, sobre su regresividad, verdadero rasgo común de todos los sistemas fiscales. El neoclasicismo inserto en el pensamiento villariano postula el aprovechamiento del mercado mediante la corrección de sus des-igualdades a través de los mecanismos tributarios, que son entendidos como el medio de control ideal ya que, en virtud de su supuesta neutralidad, no estorban las relaciones normales de la competencia y ayudan a corregir los factores de depresión mediante

81 Hicks, Ursula Kathleen (1960). Hacienda Pública. Madrid: Aguilar, pp. 3-4.

Acción colectiva, regresividad fiscal y redistribución regulatoria en la obra de José Luis Villar Palasí

el drenaje de rentas.82 Pues bien, dice Villar Palasí que “los impuestos más injustos del sistema (los indirectos) son los únicos que permiten difícilmente una evasión del contribuyente”;83 además, los impuestos sobre el consumo “son sumamente fáciles de recaudar” y, por tanto, funcionan como “válvulas de escape para un déficit de ingre-sos”.84 Y aquí está el problema que los impuestos indirectos o sobre el consumo provo-can: “La solución real [a la desigualdad de rentas] consiste en un consumo mayor, y un nivel de vida más alto es, a buen seguro, un medicamento fácil de tragar”, ya que, según explicaba Veblen, “el bienestar de un individuo es función no solo de su propia renta y de su propio patrimonio, sino también, correlativamente, de la renta y del patrimonio de los demás”.85 Pero la regresividad no es el único efecto pernicioso de los impuestos indirectos, según Villar Palasí, sino también “la pérdida del excedente del consumidor que implican, sin provocar mayores ingresos para el Erario”.86 El impuesto indirecto no solo es regresivo en el sentido de que grava más a quien menos tiene (por la ley de las utilidades marginales decrecientes), sino que, por el mismo motivo, dismi-nuye el excedente del consumidor marshalliano del que hemos hablado: el impuesto indirecto, además de capturar recursos de quienes menos tienen, les priva más inten-samente del beneficio de los precios igualados al coste marginal, que es el que princi-palmente reciben los individuos de rentas bajas.

Una de las principales aportaciones de Villar Palasí se concentra en la idea de que los impuestos tienen una finalidad fiscal y otra extrafiscal.87 La finalidad fiscal

82 Villar Palasí, 1952: 28. En este mismo sentido Villar Palasí, 1950b: 100-101. En otro lugar, Villar

Palasí se muestra contrario a la neutralidad de los impuestos: “Así el fin extrafiscal del impuesto no se motiva por una idea policial, sino sobre una base de fomento económico, o mejor aún de mediata administración de la industria privada. Con ello se coadyuva a superar la idea de los clásicos (Smith, Ricardo, Mill) de que el impuesto no debe alterar el equilibrio económico. Por el contrario, el impuesto debe modificar hondamente este equilibrio, en primer término en aras de su misión extrafiscal, y, en segundo lugar porque en definitiva y ya en un sentido más trascendente, en el desequilibrio puede precisamente situarse nada menos que el principio motivador del progreso económico (Schumpeter)”. Villar Palasí, 1964b: 62.

83 Villar Palasí, 1950b: 107. En otro lugar dirá que los impuestos indirectos “quebrantan en su raíz el

mismo principio pasivo de capacidad tributaria”. Villar Palasí, 1952: 24.

84 Villar Palasí, 1950b: 109. Estas palabras de Villar Palasí son prácticamente idénticas a las de Hicks, que dice que una de las causas de la popularidad de los impuestos sobre el gasto (indirectos) es la de que “son sumamente sencillos de recaudar”, además de constituir ingresos sumamente rápidos, por comenzar a producirse de manera inmediata, conforme se incurre en el gasto, por lo que constitu-yen “válvulas de escape para un déficit de ingresos”. Villar Palasí, 1960: 150, cursiva en el original.

85 Villar Palasí, 1950b: 108, nota 19. La referencia a Thorstein Bunde Veblen, economista y sociólogo estadounidense de origen noruego (1857-1929), de nuevo sin cita bibliográfica precisa, pone de manifiesto una vez más la vasta formación económica de Villar Palasí. Veblen es conocido, entre otras, por sus ideas sobre la emulación social como elemento para la determinación de las preferen-cias de demanda y, por tanto, en la formación de los precios. Véase Korstanje, Maximiliano (2008). “La clase ociosa en Thorstein Veblen” En Contribuciones a la Economía, mayo 2008, disponible en http://www.eumed.net/ce/2008b/ [acceso el 10 de marzo de 2015].

86 Villar Palasí, 1950b: 109. Villar cita las pp. 163 y ss. del libro de Hicks pero, a nuestro juicio, la explicación de esta misma idea se encuentra más bien en las pp. 156-157.

87 Esta idea tiene una configuración netamente transversal en la obra de Villar Palasí. Véanse, entre

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es identificada por nuestro autor con la recaudatoria: los impuestos son la fuente de ingresos que hacen posible el gasto. La finalidad extrafiscal no es otra que “la justa redistribución de la renta”.88 La configuración de los sistemas tributarios modernos ha venido de la mano, según Villar Palasí, de la consolidación de sus efectos redistribu-tivos, es decir, del paso de una misión de mera financiación productivística (recaudar para gastar y gastar para producir) a una financiación redistributiva, de corrección de la desigualdad de rentas; aunque desde siempre se haya reconocido la necesidad de que las unidades políticas practiquen la redistribución, lo relativamente nuevo “es justamente la persecución de esa finalidad redistributiva a través del impuesto”.89 A mi modo de ver, este giro es del todo fundamental porque nos sitúa delante de la encru-cijada de la balanza fiscal villariana que, al mismo tiempo, se nos revela como un trance auténticamente catatónico: el efecto regresivo de los tributos es tal que solo la redistribución del resultado de lo recaudado puede restañar la desigualdad provocada por la tributación. Villar Palasí llega a plantear que el Estado abandone la regla de la neutralidad impositiva para manejar los efectos secundarios del impuesto (“fenómenos pasivos del fenómeno tributario”) y “perecuar sus injusticias”.90 El trasiego redistribu-tivo del Estado llevará a Villar Palasí a plantear, como enseguida vemos, la aplicación de un mismo principio a la tributación y a la regulación: el de capacidad económica.

Villar Palasí parte de las ideas de Einaudi sobre mecanismos de fijación de precios en los servicios públicos y nos habla de precios privados (con arreglo a mer-cado —oferta y demanda—), públicos (con arreglo al coste) y políticos (por debajo de costes),91 y esto le lleva a señalar “la aparición progresiva del principio de congruencia del precio del servicio público con la capacidad económica de cada grupo de consumi-dores”,92 es decir, los usuarios pagan no con arreglo al coste que provocan o al beneficio que obtienen, sino en función de su capacidad económica. Así describe esa evolución:

"De este modo, del valor venal, según la communis aestimatio, o como solía decir Santo Tomás, del contrapassum quae importat aequalem recompensationem passionis ad actionem procedentem se pasó al precio de coste, al pretium datum como valor que eliminaba el grado de monopolio en

otros pasajes Villar Palasí, 1950b: 95-99, y, sobre todo, Villar Palasí, 1957: 28-29.

88 Nos ceñiríamos más a la literalidad de Villar si decimos que habla, en plural de “finalidades extrafis-cales”, entre las que destaca la redistribución; las cuatro finalidades extrafiscales —que denomina también principios— son, junto con la redistributiva, la “protección económica”, la “policía” y la “penalidad”. Villar Palasí, 1950b: 97. Dicho de otro modo, “del impuesto como medio para el gasto, medio a su vez para la actividad administrativa, se pasa así al impuesto como instrumento directo de conformación, perdiendo su específica naturaleza medial y lastrándose con finalidades propias de la actuación administrativa, en detrimento de su propia eficacia”. Villar Palasí, 1957: 27.

89 Villar Palasí, 1957: 100.

90 Ibídem, p. 98-99.

91 Villar Palasí, José Luis (1954). “Las técnicas administrativas de fomento y de apoyo al precio polí-tico”. En Revista de la Administración Pública 14, p. 11-12.

92 Ibídem, p. 13.

Acción colectiva, regresividad fiscal y redistribución regulatoria en la obra de José Luis Villar Palasí

"el mercado, a través de las tasas de precios; y de este precio de coste marginal se pasa, en la moderna Administración pública, al precio político, como precio que no tiene ya en cuenta, en su fijación frente al público, ni la demanda ni la oferta, ni tampoco el valor de coste, sino que, por el contrario, considera como factor primordial la posición económica del consumidor o usuario del servicio. Se agrupan de este modo precio venal, precio de coste y precio político, al que podría llamarse también precio social, como un conglomerado de técnicas distintas, introducidas unas por las aspiraciones actuales de una más justa redistribución de la renta nacional, y conservadas otras por inercia administrativa y por no incidir tan directamente en el problema de la distribución de las cargas públicas. Es interesante subrayar cómo en la Escolástica, junto al pretium datum y al pretium justum, se insinuó ya la idea del precio político, en la justificación de las tasas etiam viliore pretio, apoyándose en la summa, in quantum onmin referuntur ad humanam indigentiam".93

Esto mismo lo podríamos decir con palabras de Louis Blanc (en su célebre reformulación de las ideas de Saint-Simon), socialista hispanofrancés, hechas propias no solo por K. Marx,94 sino también, como señala el propio Villar Palasí, por el movi-miento Granger estadounidense:95 “De cada uno con arreglo a su capacidad; a cada uno con arreglo a sus necesidades”.96

La capacidad de pago o capacidad contributiva se convierte, pues, en el patrón de forja de los tributos y de la regulación. El problema que hay que afrontar no es otro que el de la evitación del quebranto que provocan al productor los precios a pérdidas o precios políticos, como Villar Palasí reconoce:

"Desde el punto de vista del productor u oferente, lo que en definitiva perci-be debe ser igual a su precio de coste, ya que de otro modo se trataría, más bien que de un servicio, de una conscripción o confiscación del patrimonio. El precio se desdobla así, según el destinatario, ofreciendo las técnicas admi-nistrativas distintos sistemas para suplir la diferencia que existe entre el precio al público y el precio que en definitiva percibe el prestatario del servicio. Estas medidas de compensación son, desde luego,

93 Loc. cit. (cursivas en el original).

94 Marx escribió, con prólogo de F. Engels, su Crítica al Programa de Gotha en 1875; el documento está disponible en traducción al español en http://literatura.itematika.com/libro/179/critica-del-progra-ma-de-gotha.html (acceso 9 marzo 2015), entre otros muchos sitios on-line.

95 Villar Palasí, 1954a: 13, nota 1. Villar Palasí cita a Edward, C.S. Liberty Against Government. The Rise, Flowering and Decline of a Famous Juridical Concept, Louisiana State University Press, 1948. Pueden encontrarse explicaciones adicionales sobre la relación entre la regulación de las tarifas ferroviarias, la regulación del transporte ferroviario y el movimiento Granger en Ruiz Ojeda, 2012b: 234-241.

96 Blanc, Lois (1839). Organisation du travail. París: Bureau de la Société de l’Industrie Fraternelle, p. 167 (la obra está enteramente disponible, en su 5ª edición de 1848, en http://www.archive.org/ stream/organisationdut00blangoog#page/n8/mode/2up, [acceso 10 de marzo de 2015].

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consustanciales con la técnica de los precios políticos, pero no siempre a corto plazo, y en situaciones transitorias de emergencia, van unidas por necesidad al precio político. Desde este punto de vista, el precio político puede suponer o bien una incautación de valor o bien una expropiación de contenido económico con indemnización".97

El núcleo del problema no estaría en los precios políticos sino en las “técnicas administrativas de fomento y de apoyo al precio político”, es decir, “en la aparición y amplio uso de las indemnizaciones indirectas a la diferencia entre el precio de coste y el precio político”, que constituyen, justamente, la subvención.98

Así pues, el efecto regresivo de la tributación ha de ser paliado mediante regu-lación, es decir, a través de la intervención administrativa concretada en la fijación de precios a pérdidas, lo cual obliga a otorgar compensaciones a quienes los prestan con cargo a la recaudación obtenida mediante el sistema impositivo. Como vemos, el problema es circular y, por eso mismo, insoluble. Dedicamos el siguiente epígrafe a comprobar los esfuerzos desarrollados por Villar Palasí para intentar resolverlo, que harán todavía más evidente su identidad welfariana y neoclásica, tan identificada con su confianza en la intervención pública.

3. Cómo atajar el grave problema de la regresividad del sistema impositivo mediante regulación

3.1. Todo lo remedia el principio de capacidad contributiva

Para el Welfare Economics, y según prescriben sus dos teoremas —formulados por J.K. Arrow y G. Debreu—, los impuestos directos, en tanto que tributos progresi-vos, son indispensables para hacer posible el óptimo del equilibrio competitivo en los términos paretianos ya expuestos.99

Villar asigna a la actividad administrativa en los sistemas políticos modernos la condición de factor redistributivo fundamental a través del gasto público, de ahí que, como ya hemos dicho, el impuesto vuelva a su consideración estrictamente fiscal, es decir, recaudatoria:

"Correlativamente al crecimiento de la intervención administrativa en la Economía, el impuesto va recobrando su antigua función xclusivamente de

97 Villar Palasí, 1954a: 15.

98 Ibídem, p. 15.

99 Véase la explicación que ofrezco de los dos teoremas y de sus antecedentes en Ruiz Ojeda, 2014: 2118-2121.

Acción colectiva, regresividad fiscal y redistribución regulatoria en la obra de José Luis Villar Palasí

—eobtención de ingresos— y volviendo al primitivo cauce del principio del dine-ro en el tributo. Ante esta fácil actitud del sistema tributario, solo una intensa actuación de la Administración ante la Economía puede conseguir un nivel justo de redistribución de rentas. El valor y la trascendencia que a la actividad administrativa se liga, necesariamente partiendo de este punto, es algo eviden-te, que no precisa mayor insistencia ".100

Pero Villar Palasí es consciente del principal problema: “Nuestro sistema tributario obedece a una línea constante de regresividad, es decir, que no solo no gira alrededor del postulado de progresividad, según el nivel de las rentas, sino que, por el contrario, tiene un marcado carácter regresivo, consecuencia fundamental del gran peso, que en el volumen general de ingresos reciben los impuestos indirectos”101 que, al mismo tiempo, hacen de “balanza a la evasión de los impuestos directos”.102 Y, frente a esto, Villar Palasí alega: “Aceptando la injusticia del sistema impositivo, esta situación puede ser compensada, mediante la actuación administrativa en la eco-nomía”.103 Por eso, continúa

"Si al actuar la Administración, los servicios públicos son prestados bajo sistemas de tarifas deficitarias, cuando el nivel rentístico de los usuarios es el nivel inferior, se está efectivamente compensando a los mismos de los impuestos que anteriormente pagaron. Esta función de compensación que la actividad administrativa opera, frente a la actividad fiscal, no se reduce al mero ámbito de prestación de los servicios públicos, sino que alcanza, también, a todo el régimen de policía de los mercados, de congelación de precios, de transferencias coactivas que se operan a virtud del ejercicio, de potestad administrativa y de precios políticos en general104 […] La Administración se ha apoderado así de la función de redistribución de rentas que la necesaria flexibilidad del impuesto, la dificultad de las reformas tributarias radicales, ante la conservación necesaria de un nivel de ingresos determinados, la conveniencia de mantener costes bajos de recaudación, frente al principio del coste progresivo de la misma, etc., han impedido realizar al sistema tributario".105

La regulación aparecería así como alternativa y complemento de la fiscali-dad, más práctica, más factible y eficaz. Sobre la Administración recae todo el peso

100 Villar Palasí, 1957: 34.

101 Ibídem, p. 30. Villar confiesa, en relación con la regresividad del sistema impositivo que, por mucho que se quiera hacer valer la progresividad como principio rector de los ingresos tributarios, la rea-lidad demuestra un rotundo fracaso a pesar de los cambios introducidos en las sucesivas reformas fiscales. Cfr. Villar Palasí, 1950b: 101. Más consideraciones en este mismo orden de ideas pueden verse en Villar Palasí, 1952: 22-25, 35, 38 y 40-46, así como en Villar Palasí, 1950b: 112-118.

102 Villar Palasí, 1950b: 112.

103 Ibídem, p. 31.

104 Ibídem, p. 31-32, las cursivas son nuestras.

105 Ibídem, p. 32. En este mismo sentido, Villar Palasí, 1950a: 56.

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de la redistribución, tanto en la vertiente fiscal (gastar lo recaudado) como en la regulatoria. Sería correcto decir, con arreglo a esto, que la regulación es el conjunto de actuaciones administrativas de redistribución de carácter no tributario consis-tentes, según las palabras de Villar Palasí que acabamos de citar, en el control de los mercados y de los procesos productivos a través de los precios. Bien lejos estamos de la idea de que los impuestos son la única vía de intervención estatal, en tanto que destinados a procurar ingresos a una Administración que se dedica simplemente a preservar el orden jurídico.106

Si retomamos la línea de reflexión de las implicaciones de legitimación que plantea la actividad administrativa, vemos como Villar Palasí se instala de lleno en el solidarismo de Duguit y su concepción sobre el servicio público.107 Esta es, ciertamente, la nueva legitimidad ganada por la Administración, que no solo reemplaza a la legi-timidad tributaria tradicional, sino que irrumpe invasivamente en todo el orden eco-nómico hasta transformarlo, distorsionarlo —como vemos que el propio Villar Palasí reconoce— y reemplazarlo:

En definitiva, tanto el sistema del Estado interventor como la fórmula de la eco-nomía del mercado intentan conseguir los mismos fines, incrementar la renta nacional y su mejor redistribución y el mantenimiento de un nivel de precios tal que de un lado satisfaga al consumidor de rentas modestas y de otro constituya un incentivo a la inversión de producción. A fin de cuentas, el resultado que se intenta alcanzar es el mismo por caminos diferentes. Tanto da establecer una tasa de mercado cuanto inmovilizar un precio y estabilizarlo haciendo entrar en juego otra serie de incentivos económicos: manejo del arancel, importaciones, medidas de fomento. La cuestión estriba en la eficacia de cada medida y aboca así a una consideración económica y jurídica no del fin que se propone alcan-zar, sino de las medidas que para alcanzarlo sean más idóneas. La dominación del Derecho por la preponderante teoría económica ha producido por doquier la conciencia de que el peor sistema de solucionar un problema económico es la solución jurídica directa. El control de precios, por medios jurídicamente directos, altera a su vez la oferta y la demanda, cierra la posibilidad de una autocorrección y da lugar a una reacción en cadena, imposible de detener.108

106 Cfr. Villar Palasí, 1950b: 25-26. Para Villar Palasí, “el impuesto encerraba toda posibilidad atri-buida al Estado de influir en la economía, partiéndose del principio de neutralidad de la actividad administrativa ante la misma. La igualdad de cargas se concreta y se restringe ante la única carga económica entonces admisible, singularmente el impuesto, ya que ante la Administración, como mera productora de orden jurídico, no se plantea, el problema de cargas económicas ni de igualdad de las mismas.” Villar Palasí, 1950b: 24-25.

107 Cfr. Villar Palasí, 1975: 690.

108 Villar Palasí, 1964b: 28, la cursiva es nuestra.

Acción colectiva, regresividad fiscal y redistribución regulatoria en la obra de José Luis Villar Palasí

La redistribución mediante regulación es para nuestro autor el basamento legi-timador de la actuación administrativa y, por tanto, de la Administración y del propio Derecho administrativo, que él explica y entiende en términos de transmutación supe-radora: “El Derecho, originariamente medio y sistema para la decisión de litigios y con-tiendas, deviene en el moderno Estado un vehículo para controlar la economía, en un proceso creciente de instrumentalización”.109 Este es el “demiurgo soberano del pouvoir constituant”, cuya integridad es respetada solo de forma aparente mediante las leyes de delegación, las leyes-medida y, en definitiva, de las técnicas de intervención adminis-trativa que reposan, más que en la ley y, por tanto, en la garantía de la autoimposición, en elementos de actividad administrativa, provocadoras de una auténtica “transmuta-ción real —Verlangerung— entre el Legislativo y la Administración”.110 Las palabras de Villar Palasí evocan una auténtica mitología del Olimpo administrativo, con sus dioses y criaturas intermedias, fautores todos ellos de un misticismo hermético:111

"La igualdad ante la Ley tiende a convertirse en igualdad social ante la propiedad, ante el uso general de los servicios. Estos nacen primeramente dentro de un marco de libertad y pasan a caer en la técnica de autorizaciones […], en tanto que la Administración atraía hacia sí una serie de potestades sobre las tarifas, las modalidades del servicio, sobre su continuidad, utilizando el antiguo artificio de las subvenciones, las franquicias, las concesiones de dominio público, o el beneficio de la expropiación forzosa".112

Es difícil exagerar la importancia del vuelco que Villar Palasí nos describe, ya que del tallagio non concedendo —no hay impuestos sin representación—, legitimación tradicional del poder tributario como herramienta de redistribución,113 hemos pasado a una legitimación general e implícita de la actuación administrativa redistributiva en la redistribución misma: del redistribuyo porque estoy legitimado pasamos al estoy legitimado simplemente porque redistribuyo. Así pues, el encadenamiento de soportes legitimadores no termina con la abstracción del poder de imposición (ya no se vota parlamentariamente cada concreta exacción) mediante unos tributos de vigencia per-manente sino que, en paralelo, la actuación regulatoria de la Administración adquiere su propia abstracción, sustentada en títulos de potestad sin atribución legal especí-fica y dominados por completo por la dinámica real de la actuación administrativa.

109 Ibídem, pp. 47-48.

110 Ibídem, p. 49, cursivas en el original. Habla de las Private Bills británicas como modelo de mante-nimiento de la legislación especial (cfr. op. cit., p. 50). Sobre las Private Bills, puede verse también Ruiz Ojeda, 2006: 134-156.

111 La identificación del servicio público con una función estatal, cualquiera que esta fuera, supuso encerrar, según palabras de Villar Palasí “la idea del servicio público en una atmósfera hermética y confusa, casi como una idea mística y polivalente”. Villar Palasí, 1964b: 160.

112 Villar Palasí, 1964b: 30.

113 Respecto de la regla tallagio non concedendo puede verse, entre otros muchos, el trabajo de Guillén López, Enrique (2001). “Los parlamentos y el tiempo. El ejemplo inglés hasta la Revolución Glorio-sa”. En Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol 36-37, pp. 162-194.

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Villar Palasí lo explica de forma magistral, por ejemplo, al hablar del volteo que expe-rimenta la noción de subvención que, de consistir en un auxilio de los contribuyentes al Monarca pasó a convertirse en una ayuda de este a aquellos.114

Exactamente esta es la convicción común de los alineados con el Welfare State: todo está al servicio de la redistribución, de la nivelación de rentas, de la igualdad en la asignación de derechos de propiedad115 que, como claramente explica Villar Palasí, se hace efectiva mediante un acceso universal a los bienes de uso y consumo con independencia de la riqueza —de las condiciones marginales— de cada cual. La vis expansiva del servicio público hace de centrifugadora para que cualquier fenómeno de producción o intercambio quede bajo el alcance de la intervención administrativa.

Esto conlleva consecuencias formidables. Una de ellas, y tal vez la más obvia, la constante elusión del principio de legalidad tributaria, al que ya no se acude ni siquiera como cobertura remota. Otras, menos explícitas o directas pero no menos irremedia-bles y señaladas por Villar Palasí, son una mayor presión fiscal —ya que se detrae cada vez más renta nacional—, el déficit y el endeudamiento público, es decir, pérdida del equilibrio presupuestario tradicional —al que Villar Palasí califica de “mito”—116, así como la quiebra de los principios tradicionales de unidad (cajas especiales) y anualidad presupuestaria, que tanta rigidez imponen (“a juzgar si no estará la culpa del lado del Presupuesto y no de las cajas especiales”, apostilla117). Y esto sin dejar de lado el hecho de que todo fenómeno redistributivo supone de suyo “una destrucción de riqueza, en cuanto importa ciertos costes de redistribución”.118

3.2. El justum pretium, palanca que mueve la mecánica redistributiva

A mi modo de ver, la posición de Villar Palasí se sustenta en su concepción del precio justo, noción clave en la teoría económica y en la teoría del derecho, que nuestro autor expone con una clarividencia singular, hasta hacer de ella una de sus aportacio-nes más destacadas. El intervencionismo de la Administración es, para Villar Palasí, un producto social inespecífico, que nada dice por sí mismo, “es una idea-camaleón, que poco o nada puede ayudar a aclarar su contenido, como poco o nada nos dice el balido del cordero sobre la calidad de su lana”.119 La opción fundamental de nuestro autor

114 Villar Palasí, 2001: 41-42.

115 Una breve explicación de los teoremas de la economía del bienestar, concretamente del Segun-do, respecto de la reasignación de los derechos de propiedad, se encontrará en Ruiz Ojeda, 2014: 2118-2119.

116 Villar Palasí, 1952: 17 y 18.

117 Ibídem, p. 19.

118 Ibídem, p. 25.

119 Villar Palasí, 1964b: 85. A renglón seguido, apunta Villar que muchas de las medidas de interven-ción no tienen por finalidad una intervención económica, sino la “tutela por vía administrativa de la buena fe en la contratación, con la progresiva eliminación del caveat emptor en los bienes de

Acción colectiva, regresividad fiscal y redistribución regulatoria en la obra de José Luis Villar Palasí

reside en el fin que justifica —en su sentido más prístino: convierte en buenos— todos los efectos secundarios de la intervención administrativa que él mismo reconoce; es decir, la implementación por la Administración de un sistema de precios naturales, de precios al coste, constituye la materialización de la justicia en el orden social y, por consiguiente, dota de la más potente legitimación a la regulación redistributiva. En la síntesis que Villar Palasí nos ofrece de la incorporación del precio justo a la actuación administrativa encontramos la concordancia del Welfare Economics con un ideal de justicia largamente debatido en las ciencias morales y que, en la teoría económica, gira en torno a las relaciones entre valor y precio.120 Lo resumimos.

Mediante un recorrido formidable por los antecedentes históricos en derecho romano (a los que dedicó gran parte del trabajo de su Tesis Doctoral121), Villar Palasí explica que el origen del justum pretium es estrictamente iusprivatista, asociado de manera directa a la rescisión por lesión, entendida como un remedio excepcional. El derecho administrativo tomará en préstamo esa noción. Lo dice así:

"El justum pretium no tiene eficacia positiva de exigencia del equilibrio económico exacto en las prestaciones bilaterales, sino que, por el contrario, se considera una técnica excepcional, cuya eficacia es más bien negativa, cabalmente la de excluir los abusos en perjuicio de los menores de edad. […].

De pura técnica exorbitante se va desdibujando la idea hasta convertirse en una exigencia normal de la contratación. Los resultados a que llegan los glo-sadores se resumen así en estos tres extremos: modificación del fundamento de la lesión, a través del dolus re ipsa, extensión al comprador y ampliación de la técnica rescisoria por lesión a todos los contratos. Si se examina la legislación medieval, con su aplicación del justum pretium en el campo del Derecho común y las prohibiciones de préstamos usurarios se observará que justamente toda la finalidad de esta legislación es la de conservar el equili-brio económico de las prestaciones, el sinalagma de los contratos bilaterales. El justum pretium, sin embargo, no se generaliza como exigencia de la técnica conceptual, sino que conserva su propio carácter, de técnica negativa, de exclusión del engaño, aplicándose exclusivamente a quienes, por cualquier circunstancia económica o personal, no son capaces de emitir una declara-ción de voluntad totalmente libre.

De la interpretación excepcional se pasa, bajo el influjo de los glosadores y canonistas medievales, a la consideración del justo precio como algo objetivo,

consumo”. Villar Palasí, 1964b: 87, cursiva en el original.

120 Se ofrece una explicación resumida de las controversias en teoría económica sobre precio y valor en Ruiz Ojeda, 2011c: 6-8.

121 Cfr. Villar Palasí, 1954b.

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inherente a las cosas. En la doctrina del Derecho natural protestante este pen-samiento cristaliza en el origen de la imposición del justo precio ex natura”.122

Se trata, pues, de lo siguiente: la rescisión consiste en reparar la falta de equi-valencia entre las prestaciones cuando se ha producido la lesión de una de las partes del contrato que no fue capaz de percatarse de eso, ya que concurría algún defecto en su conocimiento o en la formación de su voluntad; pues bien, tomamos esta idea de equivalencia de las prestaciones y la llevamos a la esfera de una compraventa forzosa llamada expropiación. Ya sabemos que, para Villar Palasí, la generalización de lo excep-cional en el derecho civil es una de las fuerzas motrices del derecho administrativo, como recordaremos cuando hablamos del contrato a favor o en perjuicio de tercero.

Como nuestro autor señala, fue durante la Edad Media cuando la teoría de la causa del negocio adquiere protagonismo y se extrapola prácticamente a todo tipo de transacciones, desde los impuestos a la expropiación forzosa. Y la causa es enten-dida como sinalagma, como equivalencia de prestaciones, de manera que no hay justa causa si tal equivalencia se quiebra. Se hablará así de un precio justo en la expro-piación y también de un impuesto justo.123 Solo en el seno de una comunidad polí-tica, con vínculos tributarios, la expropiación y la propiedad misma tienen sentido; la expropiación porque es la vía de defensa de la propiedad frente a una acción colectiva confiscatoria, que supera la ratio fiscal. Así lo dice Villar Palasí:

"si la sociedad tiene que ayudar al desposeído a soportar su sacrificio especial, ello solamente es lógico y justo si el desposeído está unido con los restantes miembros de la sociedad, si no para una comunidad viva, por lo menos para una comunidad de finalidades y tareas, de tal manera que la obligación de recompensa del Fisco representa solamente la expresión de un deber equitativo de la civitas, en la distribución de las cargas comunes".124

Esta es la idea de comunidad tributaria.

Villar resume sus ideas sobre el justum pretium en un párrafo magistral:

"De técnica excepcional favore minorum en el Derecho Romano, la Escolástica y luego los glosadores del jus commune, hicieron del justo precio una técnica general, que aflora en el moderno Derecho administrativo con inusitada frecuencia. No solo en lo concerniente a la expropiación forzosa, sino en todos los ámbitos del Derecho

122 Villar Palasí, 1964a: 164, cursivas en el original.

123 Ibídem, pp. 165-166.

124 Ibídem, p. 171, cursiva en el original.

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administrativo en la Economía, incluso con reminiscencias del natural price de A. Smith en los problemas de valoración arancelaria".125

En el universo villariano, la Administración tiene como misión prioritaria que, a su vez, condensa íntegramente su razón de ser, la realización del Derecho, en la acepción de Celso, como ars boni et aequi. Para esto, la Administración reemplazó al Juez en la expropiación, a los Parlamentos en la tributación y en el gasto público126 y al mercado en la producción y el intercambio, y lo hizo con versiones y aplicaciones diversas de la idea que concentró gran parte del discurso y de las controversias de la filosofía moral desde la antigüedad clásica, la del precio justo.127

El poder administrativo de tasación, de fijación de precios, es visto por Villar Palasí como una medida de policía, como una limitación al abuso por parte de los productores o vendedores y, por tanto, ha de entenderse que, como toda limitación operada por vía de policía administrativa, no conlleva, por regla general, indemniza-ción.128 Sorprende que Villar Palasí no deje de hacer notar que la tasación de precios es poco menos que imparable:

125 Ibídem, p. 191, cursivas en el original.

126 De muy notable interés nos parece el discurso de Villar sobre la ruptura de los principios presupues-tarios clásicos, consecuencia del protagonismo interventor de la Administración en la economía. Véase, sobre todo, Villar Palasí, José Luis (1966). “La dinámica del principio de legalidad presu-puestaria”. En Revista de Administración Pública 49, especialmente pp. 10, 13 y 38, donde habla de la “erosión” de dichos principios y de la “crisis de la división de los poderes”.

127 Según Villar Palasí, “Frente a la teoría económica clásica, la idea del precio justo parece ser un intento de moralizar la economía, restándole carácter científico”, pero ya en A. Smith, el natural price se identifica con el iustum pretium de los escolásticos. Villar Palasí, 1955a: 11.

128 Ibídem, p. 52. Resume Villar con maestría la diferencia entre privación singular y medida policial: “La jurisdicción norteamericana, que es significativa, a estos fines, por su acentuada valoración del principio de seguridad jurídica, distingue claramente estos dos aspectos de privación en abstracto: el taking puede suponer el taking over (expropiación), o bien el taking away (eliminación del daño). En el primer caso se da indemnización, así como en todos aquellos que impliquen limitación (the public has taken an easement in the property) o servidumbre administrativa (public nuisance, as an exercise of the power of eminent domain). En el segundo caso, el poder de policía (police power) surge en la historia de la jurisprudencia americana por creación del Chief Justice Taney, contra la tesis de los vested rights generalizada por John Marshall, versa sobre una prohibición general o concreta de un uso nocivo de la propiedad o de la libertad, de tal modo que no se opera aquí una apropiación del bien (a taking), sino una mera frustración de su uso (a frustration of an easement). Esta distin-ción es la que cabalmente ha de permitir una construcción lógica de la policía, en cuanto técnica jurídica. A esta consecuencia, que choca al parecer con sus propios principios fundamentales de la seguridad jurídica, se ha intentado dar muy distintas explicaciones. Así, la denegación de indemni-zación a la ruptura del contrato por poder de policía se pretende basar en la privación de derechos verificada por acto general (no claim for compensation from general legislation); en el beneficio que reporta a la comunidad esta privación de derechos (no compensation is required since each member of the community is to be presumed benefited by that which promotes the public welfare); en el carácter de privación incidental, no directa (injure suffered only incidental to the legitimate exercise of governmcnt powers), etc. De hecho, la misma doctrina norteamericana ha llegado a la conclusión de que esta falta de indemnización por las medidas de policía solo puede encontrar su plena justificación en la imposibilidad real de abonar las indemnizaciones, imposibilidad que se liga a una necesaria reserva

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"la taxation appelle la taxation. Económicamente, el principio tiene una clara justificación. Si se quiere conservar la eficiencia de una tasación, es necesario regular no solamente el producto que directamente se pretende tasar, sino también todas aquellas materias sustitutivas, derivadas o que actúan de materias primas respecto al producto tasado. Y, a su vez, el principio contrario: si las materias primas indispensables para la producción de un bien determinado están intervenidas, es necesario, por vía de consecuencia, intervenir la distri-bución de este producto".

La tasación, en suma, es expansiva, tanto horizontalmente (hay que fijar los precios también de los productos sustitutivos) como verticalmente (es preciso fijar los precios de todos los recursos implicados en la producción del bien cuyo precio se pretende fijar).129 En suma, el precio

"en cuanto elemento activo que adecúa la oferta y la demanda recíprocamente dentro del automatismo de la concurrencia, pasa a ser un elemento pasivo, abandonando su situación clave como factor de reequilibrio económico, lográndose con la técnica de tasación que el precio actúe de factor de aceleración del proceso de reducción de costes en el grupo económico productor, siempre, naturalmente, que la fijación del coste no se efectúe por debajo del coste marginal del producto".130

3.3. El mutualismo regulatorio o pool administrativo

La intervención administrativa mediante la organización de los servicios públi-cos y la tasación de precios plantea, como hemos dicho, la necesidad de compensar las pérdidas del productor mediante aportaciones presupuestarias para no comprometer su sostenibilidad.131 Pero cabe una segunda opción, la de hacer de la estructura pro-

de poder, en el Estado, aparte de la ley e independiente de la misma. De este modo, el jus politiae viene a ser a modo de los restos heredados del antiguo Estado absoluto. Esta es, en definitiva, la tesis del Chief Justice Taney, en el caso Peirce versus New Hampshire, mayo de 1847.” (Villar Palasí, 1955a: 43-44, cursivas en el original). Villar hace notar que “la incardinación de las medidas de intervención en el esquema general de la policía administrativa se justifica por la finalidad deseada de evitar problemas de indemnización expropiatoria”, es decir, de configurar desde dentro los de-rechos de propiedad; ya no se trata de una restricción externa, desde fuera, sino de la delimitación interna de su uso normal. Villar Palasí, 1964b: 253.

129 Cfr. Villar Palasí, 1964b: 75, cursiva en el original.

130 Ibídem, p. 79, la cursiva es mía.

131 Explica muy bien Villar cómo en los pliegos de condiciones de ferrocarriles posteriores a la Ley de 13 de abril de 1877 se contienen los elementos redistributivos típicos de las concesiones: subven-ciones cruzadas, control de tarifas, proteccionismo y presupuestos (previsión de las aportaciones del Estado a la concesión). Cfr. Villar Palasí, 1975: 704. Este aspecto es muy importante, a nuestro juicio, ya que demuestra que la disciplina presupuestaria se establece, entre otras causas, para asegurar a los concesionarios la percepción de las subvenciones y de las aportaciones debidas por el

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ductiva del servicio una caja separada, un pool, entre cuyos miembros se practica una perecuación o equidistribución de beneficios y cargas (aequalitas inter onera et benefi-cia”, que entronca, como dice Villar Palasí, con las viejas concepciones del impuesto.132 Los ingresos del servicio público son ingresos especiales del Estado, en términos de contraprestación uti singuli, no uti universi y, por tanto, se justifica que se segreguen de los ingresos presupuestarios y se integren en cajas especiales y separadas, en las que los paratributos tienen el papel de un cuasi-precio. Descubrimos así que la redistribución tiene una doble componente: es un precio que pagan los que más tienen por conservar lo que tienen y es una perecuación de beneficios y cargas en el seno de las estruc-turas productivas. En esto consiste “el manejo distribuidor del servicio”.133 Esta idea de Villar Palasí tiene una potencia explicativa inusitada: el pool, la cartelización134 de productores y consumidores (bendecida por la redistribución) o, si se quiere, la mutualización regulatoria constituye una formidable técnica de ingeniería social, donde caben las transferencias coactivas, o sea, las compraventas compulsorias y con precio tasado, que constituyen expropiaciones materiales en las que el justum pretium “no responde en absoluto al criterio de coste ni tampoco al criterio de equivalente bilateral económico”,135 con lo que pasamos de una consideración de justicia conmutativa a una consideración en términos de estricta justicia distributiva, como la teoría aristoté-lica sobre el justum pretium postulaba.136 Si pensamos en las obligaciones de compra de carbón nacional por las empresas de generación eléctrica españolas a un precio tasado superior al de mercado, tal vez entendamos sin dificultades de qué estamos hablando y su enorme versatilidad: la transferencia es coactiva para quien compra, no para quien vende (que es el verdadero beneficiario de la expropiación), y el justiprecio es diluido como un sobrecoste en la totalidad del pool o mutualidad eléctrica.

Estado. Entre regulación y presupuesto existe una constante interrelación, tanto explícita o directa como implícita, potencial o contingente (eventual), que explica toda la dinámica de la actuación pública: el Presupuesto pretende ser aliviado mediante estructuras de gestión de servicios públicos y, en otras ocasiones y al mismo tiempo (en el mismo ejercicio presupuestario), recoge la obligación de aportación de compensaciones para corregir desequilibrios dentro de la estructura organizativa de prestación del servicio.

132 Villar Palasí, 1950b: 112, 113 y 114, con nota 24. En el mismo sentido, cfr. Villar Palasí, 1964b: 188-189.

133 Cfr. Villar Palasí, 1964b: 115. El funcionamiento del pool administrativo en la obra de Villar está

explicado también en Ruiz Ojeda, 2011a: 248-250.

134 Villar Palasí (1955). “Justo precio y transferencias coactivas”. En Revista de Administración Pública 18, pp. 69 y 72. Villar Palasí habla, en relación con el Estatuto Ferroviario de 1924 como ejemplo de pool administrativo, de “un régimen de consorcio y comunidad entre el Estado y las Compañías” ferroviarias concesionarias. Villar Palasí, 1954a: 44.

135 El párrafo donde se inserta la cita es: “La transferencia coactiva implica, en primer término, una medida de protección al consumidor, pero puede actuar también como medida de redistribución de las rentas. Y no ya tanto en un sentido preventivo como en un sentido positivo de alteración de los nive-les de rentas existentes. Singularmente, esto ha producido para aquellos casos en que la transferencia coactiva se verifica a precios inferiores al coste. En tales casos el precio justo que la Administración impone al particular destinatario de la Orden no responde en absoluto al criterio de coste ni tampo-co al criterio de equivalente bilateral económico”. Villar Palasí, 1955b: 55, la cursiva es mía.

136 Villar Palasí, 1955b: 19.

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Se trata, por tanto, de una “categoría jurídica y económica”, de “una técnica comercial de coalición de Empresas para evitar el retrasar competencias entre las mismas, caracterizándose por la fusión de todos los beneficios y el reparto propor-cional según pacto previo de este fondo común de los beneficios”.137 En tanto que técnica administrativa,

"el pool supone, en definitiva, una extensión del procedimiento subvencional, pero con la importante y transcendental diferencia de que en estos casos no es ya la Administración quien costea la diferencia entre el precio de coste y el precio para el consumidor, sino que esta diferencia se regula dentro de la industria de que se trate por transferencias económicas entre particulares operadas a virtud de la coacción administrativa. Desde el punto de vista de las Empresas, percibir subvenciones del pool, es una efectiva prima a la producción; en definitiva, de una subvención especial costeada a cargo de Empresas con beneficios excedentarios".138

El pool es, en definitiva, un mecanismo de perecuación en el que se lleva a cabo una subvención cruzada en el seno del mismo pool, desde los miembros exceden-tarios hacia los deficitarios.

"La técnica del pool administrativo implica una forma de obtener el costo de la ayuda económica a las Empresas, no partiendo del Presupuesto general, sino redistribuyendo este coste entre las Empresas afectadas, de tal modo que los superávits de unas compensen los déficits de otras. Tal solución parece exigida en los casos en que la aplicación de las primas o de la técnica subvencional implique un sacrificio del consumidor, teniendo en cuenta el grado de regresividad del sistema fiscal".139

La pura y simple caja separada, nutrida por el ingreso de tributos afectados,140 se convierte, a través del pool, en una estructura compleja, estructurada, autonu-triente, en la que, al modo de la caverna de Platón, solo se ven las sombras de los ver-daderos fautores de la vida económica real. En el universo welfariano de Villar Palasí, la subvención indirecta o disfrazada141 —es decir, sacada del debate fiscal y presupues-

137 Villar Palasí, 1954a: 108.

138 Ibídem, p. 109 (las cursivas son nuestras).

139 Ibídem, p. 113 (las cursivas son nuestras).

140 Sobre la técnica de los ingresos (impuestos y tasas) afectados como soporte de los precios políticos, cfr. Ibídem, p. 32.

141 La expresión es del propio Villar Palasí, que menciona como ejemplos de subvenciones indirec-tas “los préstamos a interés reducido, las bonificaciones, las exenciones y privilegios fiscales, los préstamos de material o de dinero y toda suerte de facilidades que puedan arbitrarse para aligerar la gestión de la persona subvencionada. Estas facilidades pueden revestir una forma más oculta y constituir así subvenciones disfrazadas.” Ibídem, pp. 59-60. Es curioso que nuestro autor hable de las subvenciones camufladas en el contexto de los reproches que José Echegaray dedicó a la sub-

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tario— constituye, en efecto, la técnica par excellence de fomento y apoyo al precio político, como si el camuflaje fuera la panacea que todo lo cura, como si la subvención no percibida en cuanto tal hiciese que se produzcan todos sus efectos benéficos y se eviten todos sus perjuicios. Es asombrosa la profundidad con la que Villar Palasí capta el imaginario colectivo para ofrecernos la praxeología de nuestra cura por sugestión que, en cuanto tal, hace más insostenible, en términos económicos y de legitimación ética, la acción colectiva por el ingente cúmulo de pérdidas que permite transferir, no solo entre generaciones sino, especialmente, de unas generaciones a otras. Como sabe-mos, en el seno del pool se incuban, concentran y adquieren demoledor volumen las miserias de la equidistribución, hasta que se consigue justamente el efecto contrario: los deficitarios arrollan a los excedentarios y se hacen explícitas —bajo la forma del endeudamiento público no presupuestario—, como diría Bastiat, las consecuencias de “la gran ficción a través de la cual todo el mundo trata de vivir a costa de todos los demás”,142 o sea, la permanente socialización de pérdidas.

4. Contrapunto y reflexiones finales

La licencia habitual de conclusiones suele incluir la del contraste de pareceres. Mis discrepancias con Villar Palasí son irrelevantes, más aún en el contexto de un ensayo incompleto sobre su obra y su pensamiento y que solo pretende ser crítico en el sentido técnico-literario del término, es decir, de explicitación y aclaración de las fuentes. Estimo, no obstante, que sería poco honesto por mi parte dejar totalmente de lado algunos de mis puntos de desacuerdo.

Dice Villar Palasí que habría que corregir a Savigny pues, si bien hasta 1900 la vocación del Estado era el Derecho, ahora deberíamos hablar de “la vocación de nuestro tiempo por la economía”.143 Este ha sido nuestro Zeitgeist desde principios del siglo pasado, en el que los neoclásicos hicieron de la economía política una ciencia y de la política económica una técnica al servicio del poder del Estado, mediante el estable-cimiento de una relación análoga a la de la física y la ingeniería. Para nuestro autor “no existen ya problemas económicos y sociales que queden en el plano puramente indivi-dual”, como lo demuestra la formidable expansión de los fines del Estado y la “captura de nuevas finalidades” basadas en “motivaciones hedonísticas” propias de una visión

vención en el Preámbulo de la Ley de 14 de noviembre de 1868 “que tan graves daños ha causado, [y es] germen inagotable de inmoralidad, y, bajo el punto de vista económico, por todo extremo inadmisible”; la prohibición legal de subvenciones se justificaba de la siguiente forma: “De esta manera se evitaban para el porvenir consorcios funestos entre el Estado y las Empresas, problemas dificilísimos, reclamaciones de indemnizaciones y tantos y tantos conflictos como han surgido en tiempos pasados, y aun hoy hacen sentir su desoladora influencia”. Ibídem, p. 35.

142 Bastiat, Federic. “El Estado”. Traducción del francés de A. Montero, versión mimeo disponible en http://www.hacer.org/pdf/ElEstado.pdf [acceso: 6 de febrero de 2015], originalmente publicado en el Journal des Débats del 25 de septiembre de 1848.

143 Villar Palasí, 1964b: 52.

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individual, en la que el homo oeconomicus (paradigma antropológico de la economía neoclásica que Villar Palasí hace propio), maximizador de utilidad (“la ley del mínimo coste y del máximo beneficio”) decide sobre “el reparto de necesidades individuales y colectivas, según sea más conveniente satisfacerlas de uno u otro modo: El quantum de individualismo y el quantum de colectivismo normativo son función de factores con-tingentes, ligados solo a circunstancias históricas concretas”.144 Me resulta fácil suscri-bir buena parte de este planteamiento por dos razones: a) la acción colectiva (todas sus manifestaciones institucionales, entre las que se incluyen tanto los tributos como la regulación) define el contenido de los derechos individuales y les dota de valor; b) un mismo recurso puede ser producido o intercambiado a través de un mecanismo ins-titucional de acción no colectiva o por otro de acción colectiva. Pero mi principal asi-metría intelectual con Villar Palasí es estrictamente antropológica, es decir, la misma que respecto de la economía neoclásica: su modelo de caníbal hobbesiano, de depredador insolidario: “El hombre no es en estos espacios exentos (de la libertad industrial) un ser responsable, razonable e independiente, sino un ser necesitado de dirección”.145 Es legítimo hacerse la pregunta de a qué hombre se refiere Villar Palasí. Podría ser el empresario, incluso cualquier consumidor o productor, pero no es fácil ver al político profesional, al regulador, al recaudador, tal vez porque la obediencia welfariana les asigna una condición distinta, inmune al sentimiento moral del interés propio, fruto de la redención que a sí mismos les confiere la hercúlea lucha por la igualdad entre los demás. A veces Villar Palasí se muestra instalado en una utopía que, en cuanto tal, tiene un punto de irracionalidad, en primer lugar, como dice Spaemann, “porque la escasez forma parte de las circunstancias ineludibles de un ser finito con una variable estructura de necesidades”146 y, en segundo término, porque “cuando la igualdad no se concibe como limitación de la desigualdad, sino como eliminación, resulta imposible distinguirla de la desigualdad”147.

A mi parecer, la economía no proporciona por sí sola pautas prescriptivas para la acción colectiva. Los tributos y la regulación tienen como misión formar y mantener grupos sociales; sin redistribución no hay acción colectiva y, por tanto, no hay acción grupal. Aparentemente, construir cualquier forma de cohesión social mediante la vio-lencia y la coacción resulta fácil, pero la experiencia demuestra que eso no puede pre-valecer y que las comunidades prósperas son las integradas por hombres libres. Libres porque buscan su propio interés al albedrío y, al mismo tiempo, porque aceptan con la misma libertad las restricciones que conlleva su membrecía, justamente porque les interesa aceptarlas. Esto pone de manifiesto algo que Olson dejó claro sobre la acción colectiva, que, aunque se da por sentado que los grupos actúan para la consecución de un interés común a los individuos que lo integran, de la misma manera que los

144 Villar Palasí, 1950b: 94, cursivas en el original.

145 Villar Palasí, 1964b: 133.

146 Spaemann, Robert (1980). “Introducción”. En Crítica de las utopías políticas. Pamplona: Eunsa, p. 11.

147 Ibídem, p. 13.

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individuos actúan individualmente para la consecución de sus intereses individuales, lo cierto es que, de hecho, los grupos no pueden actuar como tales si no sirven para satisfacer intereses individuales. En el caso de los grupos grandes (latentes, en la termi-nología olsoniana), sus miembros no seguirán un comportamiento de promoción del interés grupal a menos que se acuda a la coacción o se empleen incentivos adicionales (que Olson denomina específicos) distintos del interés común del grupo.148 Esos incen-tivos específicos no son más que bienes y servicios que nada tienen de colectivos, pero que son producidos mediante instituciones de acción colectiva y buscados racional-mente como tales a través de esos medios; así operan los grupos, así se asientan terri-torialmente, así se cohesionan. Por lo que concierne a los impuestos y a la regulación como instrumentos de acción colectiva, Villar Palasí incide con excepcional acierto sobre las consecuencias que tienen para la configuración de los derechos de propiedad: sin redistribución no hay justicia, sin impuestos y sin regulación no hay civilización ni propiedad149 y, sin ellas, tampoco hay mercado. Por esto cuesta tanto aceptar que el funcionamiento de las instituciones esenciales del mercado conlleve su extinción, que eso exactamente postula el welfarismo que, con la erradicación de todo riesgo y de toda diferencia, nos abduce hacia un mundo donde nada se produce y nada se intercambia.

Por lo que respecta a un intento de extracto de lo que aquí tratamos, recalque-mos que muy poco o casi nada hemos aportado como original, entre otras razones porque buena parte de la literatura jurídico-pública española ya ha glosado, incorporado y desa-rrollado las ideas de Villar Palasí. Para resumir los aspectos del pensamiento villariano a los que hemos prestado más atención, podríamos decir que el precio es el elemento pasivo donde se concentra la inevitable e irresistible intervención del poder público, pero un precio more neoclassicum, esto es, como un mero agregado de costes, no como una señal de las preferencias de los agentes del mercado. ¿Quiénes determinan los costes, es decir, el valor de las cosas? Una estirpe de esclarecidos divididos en dos bandos: por una parte, aquellos que, directa o indirectamente, gozan de representatividad democrática, es decir, los políticos, y, por otra, los que saben, o sea, los reguladores independientes.

Villar Palasí hizo propio el mainstream económico de su tiempo y defendió con contundencia la producción intervenida, una especie de subsidiariedad al revés, en la que al mercado solo le quedan los espacios que, en régimen de precario, el Estado deja sin ocupar. Con su apabullante sabiduría, nuestro autor supo ver la común naturaleza

148 Cfr. Olson, Mancur (1971). The Logic of Collective Action. Public Goods and the Theory of Groups. Cambridge-Londres: Harvard University Press, pp. 1-2.

149 Poco puedo objetar a esto que dice Villar Palasí: “Pese a la afirmación tajante de la defensa de la propiedad del particular en todas las Constituciones, lo cierto es que, como ha dicho W. Weber, la propiedad y el patrimonio valen tanto, cuantas posibilidades, por vía positiva o negativa, les ofrezca el orden social.” O a esto otro: “La propiedad, ha indicado Hamann, y con ella todos los derechos patrimoniales, no tienen un contenido rígido, sino, por el contrario, flexible, variante en función de la vinculación social.” Y otra vez: “En el Derecho la propiedad se traduce en una relación cultural […] que adopta su configuración positiva según la idea cultural dominante en cada tiempo.” Villar Palasí, 1964a: pp. 187 y 188.

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de contraprestación que corresponde tanto a los impuestos como a las tarifas y la imposible separación entre lo voluntario y lo coactivo para otorgar a la redistribución, impositiva o regulatoria, el carácter de clave explicativa de su rico horizonte herme-néutico. Pese a que contribuyó de manera decisiva con sus aportaciones a pulir las téc-nicas fiscales, su visión del presupuesto público como “un campo abonado a la cábala legal” y “un conjunto de reglas esotéricas”150 le llevó a postular, como ya sabemos, la insuficiencia constitutiva de la disciplina presupuestaria, incompatible con las nuevas misiones del Estado intervencionista, obligado a procurar unos mínimos de existencia para sus súbditos, “dato universal” y necesidad inexorable, consistente no tanto en proporcionar seguridad jurídica como “seguridad económica” y “seguridad social”.151 La confianza absoluta de Villar en la alquimia welfariana del control político irrestricto de los precios es el resultado de sus recelos hacia el sistema impositivo lastrado, como hemos visto, por la lacra de la regresividad, que la ciencia y la técnica tributarias son incapaces de enmendar, como él mismo se encarga de señalar al referirse a las dife-rentes oleadas de reformas fiscales en España152 y como actualmente comprobamos en nuestras propias carnes a la luz de las propuestas más recientes de los expertos, que no ven otra solución frente a la ruptura de la balanza fiscal que el incremento de los impuestos más regresivos, los indirectos.153 Es posible que el buen conocimiento por parte de Villar Palasí de los ciclos económicos154 y del intenso debate de la teoría económica sobre las causas y remedios de las recesiones le hubiese llevado, como buen neoclásico, a desconfiar por principio del mercado y fiarlo todo a los estímulos de la demanda omnipotente, a la eutanasia del rentista por la inflación y los impuestos155 y a la lucha contra la austeridad en el gasto público para el fomento del consumo, soluciones todas ellas keynesianas, como es sabido. Cuanto más se consume, más se produce y más se invierte y, para los keynesianos, esto sucede cuando se incrementan los ingresos estables de la población humilde.156 “Ahora descubrimos que normalmente […] la inversión privada no puede intensificarse más que cuando el consumo tam-

150 Villar Palasí, 1966: 11.

151 Ibídem, pp. 11, 10 y 13. “En la situación actual de las cosas —concluye—, la intervención del Estado debe ser aceptada por la sencilla razón de que ha llegado a ser inevitable” (p. 13).

152 Menciona Villar Palasí, entre otras, las reformas tributarias de Flores de Lemus en Villar Palasí, 1950b: 119, 120, 121 y 123 y de Alejandro Mon en Villar Palasí, 1966: 41.

153 Me refiero al Informe de la Comisión de Expertos para la Reforma del Sistema Tributario Español, pre-sidida por Manuel Lagares Calvo y constituida por Acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de julio de 2013; el Informe está disponible en www.minhap.gob.es (acceso: 2 de abril de 2015).

154 De nuevo resulta abrumadora la formación económica de Villar Palasí, por ejemplo, al decir que “el preludio del Estado interventor comienza en España en la época de la Restauración, después de la universal Great Depression de 1873, y recoge los frutos de toda una solapada política de expansión del Poder estatal desde comienzos del siglo coincidiendo con el tiempo de la hegemonía de la bur-guesía de negocios (1874 a 1901). Ferrocarriles, tranvías, puertos, vienen a sumarse ya claramente al acervo de las antiguas regalías”. Villar Palasí, 1964: 38-39. Sobre la Gran Depresión de 1873, véase el artículo de Coppock, D.J. (1961). “The Causes of the Great Depression, 1873-96”. En The Manchester School 3. Vol. 19, septiembre, pp. 205-232.

155 Cfr. Villar Palasí, 1950b: 100-101 y Villar Palasí, 1952: 27.

156 Cfr. Villar Palasí, 1952: 30.

Acción colectiva, regresividad fiscal y redistribución regulatoria en la obra de José Luis Villar Palasí

bién aumenta (o se espera que aumente inmediatamente) y que una disminución del consumo, lejos de acelerar la inversión, lo paraliza”, por lo que, en cuanto que seamos conscientes de “que la depresión, el paro y el estancamiento a largo plazo proviene de la desigualdad en la distribución de renta, serán aconsejables las medidas redistribu-tivas, no solo por razones de justicia social, sino por motivos económicos”.157 Declara Villar Palasí que “el antiguo dilema del reformador social ha quedado así resuelto”158 y que Keynes nos abrió los ojos cuando demostró “que al bajar el consumo, los empresa-rios bajan necesariamente en su propensión a invertir”.159

La falta de un sistema riguroso con el que, como con tanta razón señalaba Nieto García, “otros intentan a veces cubrir la vaciedad de contenido”, tiene en la obra de Villar Palasí el rango de “glosema insuperado”.160 Como sucede en muchos otros casos, nuestro autor nos lleva a participar de sus dudas y certezas, a compartir sus perplejidades. Sentimos con él el vértigo de la ingeniería social, de su mecánica, el temblor que nos transmite el funcionamiento de sus resortes, la dialéctica entre lo individual y lo colectivo, entre igualdad y diferencia, dialéctica imprescindible para comprender. No es difícil dejarse llevar por los vuelos utópicos de Villar Palasí, empa-tizar con su empeño por darles encarnadura institucional y sentido causal a través de una síntesis tan poco canónica como sumamente genial. Para quien quiera verlo, Villar Palasí se ha erigido en exponente cercano del formidable intento intelectual de sentar las bases teóricas del bienestar con el que la Ilustración pretendió construir su alterna-tiva. Puede que sea un buen momento para practicar, al menos en nuestro entorno más inmediato, un rétour aux sources en el pensamiento de los mejores iuspublicistas espa-ñoles, entre los que Villar ocupa un lugar preeminente, para escrutar sus fundamentos y ejercer con discernimiento un saludable beneficio de inventario. La experiencia nos enseña que libertad y prosperidad crecen y menguan juntas, pero no solo no sabemos muy bien cómo combinarlas, sino que estamos muy lejos, a mi parecer, de explicar satisfactoriamente porqué se da esa curiosa coincidencia.

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157 Ibídem, pp. 31-32.

158 Ibídem, p. 32.

159 Ibídem, p. 33.

160 Loc. cit.

Alberto Ruiz Ojeda

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