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La legalidad de los
fondos de remediación |
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Por: |
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ambiental: el caso de la OEFA en la |
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Richard J. Martin
Tirado** |
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experiencia peruana* |
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Resumen
El presente trabajo analiza la protección del medio ambiente
en el ordenamiento peru-ano. Para ello, se centra en la situación de la
aplicación de las sanciones en materia medioambiental por parte de la OEFA.
Así, se analiza el correcto ejercicio de esta potestad a la luz de los
principios del derecho administrativo sancionador, teniendo un balance adecuado
entre el desarrollo económico y la protección del medio ambiente. Además, se
estudia el régimen de ejecución coactiva de las sanciones y su relación con los
fondos de remediación ambiental.
Palabras clave: Derecho
sancionador, medio ambiente, OEFA.
Abstract
This paper analyzes environment protection in the Peruvian
order. It focuses on the situation of the application of sanctions in
environmental matters by the OEFA. It analyzes the correct exercise of this
power within the framework of the principles of administrative sanctioning law.
In order to do this, it makes an appropriate balance between economic
development and protection of the environment. In addition, we study the
enforcement regime of sanctions and their relationship with environmental
remediation funds.
Keywords: Sanctions,
environment, OEFA.
*
La presente ponencia contiene la opinión personal del autor
y constituye una versión ampliada de una investigación inédita elaborada por el
autor para fines de fiscalización ambiental. Se ha refor-mulado para efectos de
su presentación en el XV Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo a
desarrollarse en la Ciudad de Bogotá-República de Colombia, el año 2016.
**
Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Máster en Administración Pública. Maes-tría en Derecho Internacional Económico.
Profesor de Derecho Administrativo y de Regulación de Servicios Públicos a
nivel de pregrado y posgrado en la Pontificia Universidad Católica del Perú,
Universidad de Lima y Universidad ESAN. Profesor invitado de la Universidad de
Piura. Miembro del Consejo Directivo de la Asociación Peruana de Derecho
Administrativo. Miembro Asociado del Foro Iberoamericano de Derecho
Administrativo. Miembro de la Asociación Iberoamericana de Estudios de Regulación-ASIER.
REVISTA
DE DERECHO
Volumen 17
2016
La legalidad de los fondos de remediación
ambiental: el caso de la OEFA en la experiencia peruana
Sumario
1. Introducción. 2. Antecedentes. 3. El derecho a la tutela
ambiental. 4. Protección al medio ambiente en materia administrativa. 4.1.
Jurisprudencia ambiental del Tribunal del OEFA. 4.2. Obligación de tutelar el
medio ambiente. 5. El procedimiento administrativo sancionador ante la OEFA. 6.
La cons-titucionalidad de la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley
30321, Ley que crea el fondo de remediación medioambiental. 7. El procedimiento
de ejecución coactiva seguido ante la OEFA. 8. Conclusiones. 9. Bibliografía.
1.
Introducción
La preocupación por la protección
del ambiente es un tema de carácter uni-versal que nos obliga a todos los
ciudadanos a la adopción de medidas inmediatas para garantizar la vida en
sociedad. En tal sentido, es imposible ser indiferente con respecto a un tema
de alta relevancia para el ser humano como es el medio ambiente y su
con-servación, y que constituye una problemática que aqueja, hoy en día, a
todos los países del mundo. El tema no es adjetivo, en tanto el hombre vive en
un medio ambiente natural que es la base de su vida y desarrollo.
El medio ambiente condiciona y
modifica tanto la forma de vida como la acción del hombre. Por ello, es que
siendo este parte de la naturaleza, debe vivir en armonía con ella,
desarrollando actividades humanas que sean compatibles con el mantenimiento y
mejoramiento del entorno ecológico que lo sustenta y condiciona.
La necesidad de vivir en un mundo
sostenible desde el punto de vista ambien-tal, ha dado lugar a la formulación
de un conjunto de reglas que tienen por objeto establecer un balance entre el
medio ambiente y el hombre. En este orden de ideas, el derecho ambiental surge
como un área del derecho que tiene la difícil, pero imprescin-dible tarea de
preservar el medio ambiente y generar al mismo tiempo una calidad de vida
superior del ser humano.
El derecho ambiental cobra importancia
tanto dentro de la normativa legal de cada país como en las relaciones entre
países. Los problemas pueden ser diferentes en su aplicación, pero tienen una
base en común, pues existen temas transfronterizos como la contaminación
atmosférica, la protección de la capa de ozono, la manipula-ción, transporte y
eliminación de desechos peligrosos, el comercio internacional de sustancias
químicas nocivas, la cooperación internacional para hacer frente a las
emer-gencias ambientales, etc.
La protección del ambiente se ha convertido pues, en uno de
los objetivos de mayor importancia para la comunidad internacional. Una prueba
de ello es la reciente firma del Acuerdo de París, realizado a finales del año
2015, el cual reunió a 195 nacio-nes en la 21a Conferencia de las partes del
Convenio-marco de las Naciones Unidas
184
sobre el cambio climático, denominada COP 21. En dicho
acuerdo, los Estados Partes reconocieron una responsabilidad compartida, pero
diferenciada frente a los efectos del cambio climático y se comprometieron a
asumir compromisos financieros para facilitar las transferencias de tecnología
y la adaptación a una economía descarboni-zada. Su objetivo principal fue
contener el aumento de temperatura media por debajo de los 2 °C. Fue la primera
vez que se logró un acuerdo universal sobre lucha contra el cambio climático.
La Relatoría especializada en
Derechos Humanos y Medio Ambiente de las Naciones Unidas emitió en febrero del
año 2016 el informe anual denominado: “Report of the Special Rapporteur on the
issue of human rights obligations relating to the enjoyment of a safe, clean,
healthy and sustainable environment”, el cual versa sobre la relación entre el
cambio climático y los derechos humanos, sobre sus efectos y sobre las
obligaciones en dicha materia.1 Esta preocupación no se agota en
las dispo-siciones normativas de cada país, sino que se ha extendido a los
instrumentos interna-cionales que comprometen la acción de los países en
general.
Tal como se puede advertir, la
protección del ambiente es un asunto tanto nacional como internacional y no
deja de ser una temática individual, pues nos com-promete en nuestra acción
diaria como seres humanos, encargados de velar por su cabal cumplimiento en las
diferentes actividades que desarrollamos en la sociedad, ya sea en forma
directa o indirecta.2 Si bien el desarrollo del derecho
ambiental en su dimensión internacional es aún precario, la política ambiental
tiene como fin último, salvaguardar la calidad de vida de las actuales y de las
futuras generaciones. Por esta razón, se requiere que el derecho ambiental
cuente con un sistema normativo que busque la preservación del medio ambiente,
el uso sostenible de los recursos naturales y que permita mantener el entorno
en condiciones adecuadas para ofrecer calidad de vida a las personas.
En nuestro país, la política
nacional del ambiente, aprobada por el Decreto Supremo 012-2009-MINAM, es uno
de los principales instrumentos de gestión para el logro del desarrollo
sostenible en el país y ha sido elaborada tomando en cuenta la Declaración de
Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de los Objetivos del Mile-nio,
formulados por la Organización de las Naciones Unidas y los demás tratados y
declaraciones internacionales suscritos por el Estado peruano en materia
ambiental.
El paradigma adoptado en las modernas regulaciones
ambientales es el referido al desarrollo sustentable, el que busca dar
respuesta al derecho ambiental mediante la
1
ONU (2016). “Report of the Special Rapporteur on the issue
of human rights obligations relating to the enjoyment of a safe, clean, healthy
and sustainable environment”. Relatoría sobre Derechos Humanos y Medio
Ambiente.
2
Andaluz Westreicher, Carlos (2009). Manual de Derecho ambiental. 4a Edición. Lima: Iustitia, p. 48.
185
La legalidad de los fondos de remediación
ambiental: el caso de la OEFA en la experiencia peruana
creación
de instrumentos jurídicos adaptados a la realidad de cada uno de los países,
sin perder de vista su armonización con la agenda política, internacional,
regional y local.
Para autores como Ramón Martin Mateo
existe la necesidad ineludible de los Estados, de proteger el medio ambiente.
En tal sentido, cobra una especial importancia la regulación que se genere a
nivel de cada Estado, por lo que nuestro país no puede estar eximido de dicha
responsabilidad si pretende ser beneficiario de los frutos alcan-zados en la
tarea de consolidar un medio ambiente sostenible. Tal como lo indica el citado
autor, ello solo será posible de concretar mediante la emisión de reglas
adecua-das que sean correctamente fiscalizadas por los Estados.
La fiscalización ambiental en nuestro país ha pasado no solo
por diversas etapas, sino por un desarrollo irregular, desigual y sectorial que
ha llevado a redoblar esfuer-zos para eliminar obstáculos, corregir errores y
potenciar virtudes del sistema. En este orden de ideas, y tal como lo señalan
los reportes del organismo rector en materia ambiental en el Perú, no se
requiere una fiscalización ambiental que genere sobrecostos excesivos, que
desincentive la inversión o que afecte la competitividad económica. Tampoco se
quiere una fiscalización laxa, tímida, que aliente el incumplimiento de las
obligaciones ambientales. Lo que se busca es una fiscalización eficiente,
efectiva y razonable, auténtica y disuasiva, pero lejos de la arbitrariedad o
de la confiscatoriedad.3
El exministro del Ambiente del Perú,
Manuel Pulgar-Vidal ha señalado en forma enfática, que es destacable que en
cinco años la fiscalización en el Perú, no solo haya mejorado su marco
normativo, sino que a su vez haya logrado eliminar incentivos perversos que
llevaban a la judicialización innecesaria de sus decisiones administrati-vas,
multiplicando sus acciones de supervisión, mejorando su capacidad técnica para
determinar niveles de deterioro ambiental. Por otra parte, el aporte por
regulación y la mejora de los diversos instrumentos normativos ha permitido
generar, de manera objetiva, el sustento requerido para el cumplimiento de las
acciones de fiscalización, reducir los plazos de los procedimientos, ampliar la
cobertura en materia de fiscali-zación a nivel nacional y el fortalecimiento de
la función de fiscalización en diversos departamentos del país.4
La Ley General del Ambiente hace
mención al Sistema Nacional de Evalua-ción de Impacto Ambiental (artículo 24),
el cual cuenta con una regulación especial a través de la Ley 29325, Ley del
Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, publicada el 5 de
marzo del 2009 en el Diario Oficial El
Peruano. Corres-ponde al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental
(OEFA) asumir la com-petencia en torno a este tema.
3
Ministerio del Ambiente de Perú (2016). La fiscalización ambiental en el Perú (2011-2015). Fortale-cimiento los
cimientos del derecho a un ambiente sano. Lima: Ministerio del Ambiente del
Perú, p. 12.
4
Ministerio
del Ambiente de Perú, 2006: 11.
186
Para Calle, el Sistema Nacional de Fiscalización
Ambiental-SINEFA es un sistema funcional, en tanto cuenta con un objetivo o
propósito común: “Asegurar el cumplimiento de la legislación ambiental por
parte de todas las personas naturales o jurídicas, así como supervisar y
garantizar que las funciones de evaluación, supervi-sión, fiscalización, control
y potestad sancionadora en materia ambiental, a cargo de las diversas entidades
del Estado, se realicen de forma independiente, imparcial, ágil y efi-ciente
[…].” Además, el cumplimiento de dicho objetivo o propósito común se encuen-tra
en manos de varias entidades del Estado: “Forman parte del Sistema Nacional de
Evaluación y Fiscalización Ambiental: a) El Ministerio del Ambiente (MINAM); b)
El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA); y, c) Las
entidades de Fiscalización Ambiental, Nacional, Regional o Local.” Además, se
prevé la existencia de una autoridad técnico-normativa que dicte normas y
establezca procedimientos en el marco del sistema: “El Organismo de Evaluación
y Fiscalización Ambiental (OEFA), […] es el ente rector del Sistema de
Evaluación y Fiscalización Ambiental”.5
Tal como lo señalan los Informes
Sectoriales del OEFA, la fiscalización ambiental debe involucrar también a la
ciudadanía. No es casual entonces, que en el Perú se venga impulsando la
participación ciudadana en la formulación de proyec-tos normativos, en el
desarrollo de las acciones de monitoreo ambiental a cargo del organismo
fiscalizador, y la participación universitaria en la difusión de la
fiscalización ambiental. De esta manera, se colabora con la formación de un
Estado más transpa-rente, participativo, brindando a la ciudadanía información
oportuna y adecuada con el fin de que pueda intervenir activamente en la
gestión ambiental.
Precisamente, el presente trabajo pretende efectuar un
balance crítico con res-pecto a la reciente reforma efectuada al régimen
especial de Ejecutoriedad de las Reso-luciones del Organismo de Evaluación y
Fiscalización Ambiental (en adelante, OEFA).6 Tal como se ha señalado, el
referido régimen contiene una serie de disposiciones que serán materia de
análisis, en el que se privilegia las funciones de supervisión y fiscali-zación
a cargo del OEFA, y que no se encuentran exentas de una serie de opiniones
críticas por parte del sector empresarial. El tema no deja de ser polémico, pues
establece un conjunto de privilegios en favor de la autoridad administrativa a
nivel de los procesos judiciales sobre la base de la propia naturaleza
protectora del derecho ambiental.
2.
Antecedentes
Con fecha 7 de mayo de 2015 fue publicada en el Diario Oficial
El Peruano la Ley 30321, Ley que crea
el Fondo de Remediación Ambiental. En la Primera
5
Sociedad
Peruana de Derecho Ambiental (2015). Fiscalización
ambiental: Recomendaciones para un
fortalecimiento integral. Lima: Sociedad Peruana de Derecho
Ambiental, p. 14.
6
Ley
30321 del 7 de mayo de 2015.
187
La legalidad de los fondos de remediación
ambiental: el caso de la OEFA en la experiencia peruana
Disposición Complementaria Final de la citada ley se
establece un régimen especial denominado de Ejecutoriedad de las Resoluciones
del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental.7
El régimen especial en mención dispone una nueva regula-ción para el caso de
los procesos judiciales que, a la fecha de entrada en vigencia de la nueva ley,
se encuentren en trámite y en los que se haya impugnado una resolución de
sanción de multa del OEFA. Por otra parte, se establece una serie de exigencias
con respecto al otorgamiento de medidas cautelares en aquellos casos en los
cuales el administrado haya impugnado las decisiones derivadas de un
procedimiento de ejecu-ción coactiva a cargo del OEFA.
Las modificaciones legales
planteadas han suscitado un intenso debate en el Perú, con respecto a la
constitucionalidad de las medidas adoptadas en relación con los procedimientos
de ejecución coactiva diseñados en favor del cobro de acreencias del OEFA
(derivadas de la imposición de sanciones de multas), y a sus propias
impli-cancias procesales.
Por ello, se hace necesario plantear
un conjunto de reflexiones en relación con las implicancias legales que se
derivan de la creación del referido Fondo de Reme-diación Ambiental y las
modificaciones que se han generado con respecto al procedi-miento de ejecución
de las decisiones del OEFA.
En la actualidad existe una regulación
específica en materia de procedimiento de ejecución coactiva, en mérito de la
cual los administrados afectados por una deci-sión administrativa de tipo
ejecutorio por parte del OEFA, bajo determinados paráme-tros, pueden
contradecir en sede judicial las decisiones de dicha autoridad en materia de
fiscalización ambiental.
En relación con este procedimiento,
se han expresado posiciones contrarias, básicamente desde el punto de vista
empresarial, en virtud de las cuales se afirma en forma severa que las reformas
legales introducidas serían lesivas al ordenamiento jurí-dico constitucional.
La intención del presente artículo no busca tomar partido por las posiciones
formuladas en uno u otro caso, sino dejar constancia que el tema es opina-ble y
sujeto a un intenso debate. En todo caso será el Poder Judicial y las
instancias de control constitucional las que resuelvan en forma definitiva la
controversia planteada.
7
Ley N° 30321 – Ley que crea el Fondo de Contingencia para la
Remediación Ambiental. “Primera Disposición Complementaria. Ejecutoriedad de
las resoluciones del Organismo de Eva-luación y Fiscalización Ambiental.
El
artículo 20-A de la Ley 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y
Fiscalización Ambiental, incorporado mediante la Ley 30011, es aplicable a
todos los procesos judiciales que a la fecha se encuentren en trámite, en los
que se haya impugnado una resolución de sanción de multa del OEFA. En
aplicación de lo establecido en el párrafo anterior si el administrado obligado
al pago de la multa no acredita el otorgamiento de una medida cautelar, en los
términos previstos en el artículo 20-A de la Ley 29325, incorporado mediante la
Ley 30011, el OEFA reinicia el procedimiento de ejecución coactiva
correspondiente.”
188
3.
El
derecho a la tutela ambiental
En la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Río+20), realizada en Río de Janeiro en
junio de 2012, se firmó la Declaración sobre la aplicación del principio 10 de
la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en América Latina
y el Caribe. En dicha declaración los países signatarios se comprometieron a
avanzar en la consecución de un acuerdo regional que facilite la implementación
cabal de los derechos de acceso a la información, participación y justicia en
asuntos ambientales.8
En tal sentido, nuestro país
implementa en nuestro ordenamiento el principio 10 mediante la Ley General del
Ambiente, Ley 28611, publicada el 15 de octubre de 2005, como los principios de
acceso a la información; derecho a la participación en la gestión ambiental y
derecho a la justicia ambiental. De esta manera, se busca tutelar el derecho al
medio ambiente sano y equilibrado.
Se suele relacionar la protección
del derecho al ambiente con la protección de intereses denominados difusos.
Para autores como Ferrer Mac-Gregor, la doctrina ha desarrollado los alcances
de los derechos colectivos, a fin de identificar los dife-rentes escenarios
relacionados con la legitimidad activa para su protección procesal. Ello
permite identificar hasta dos modalidades de derechos: los denominados derechos
difusos y colectivos (derechos supraindividuales) y los actos individuales
homogéneos (derechos pluriindividuales).9
En el Perú, la tutela jurisdiccional
efectiva en materia ambiental se desarrolla en los siguientes ámbitos: penal,
civil, administrativo, constitucional e internacional.
En sede penal se han tipificado los
delitos ambientales en el Título Décimo Tercero del Libro Segundo del Código
Penal aprobado mediante Decreto Legislativo 635. Entre ellos se encuentran el
delito de contaminación del ambiente (artículo 304
8
CEPAL. Principio 10
[en línea]. Ver http://www.cepal.org/es/temas/principio-10 [consulta 04-10-2016]
9
Puede
sostenerse que [los derechos difusos y colectivos] comparten los mismos
problemas jurídicos y se refieren a bienes indivisibles (aire, paisaje, medio
ambiente sano, etc.). Su distinción funda-mental consiste en que los primeros
(intereses difusos) se entienden referidos no al sujeto como individuo, sino
como miembro de un conglomerado más o menos amplio, creándose una pluralidad de
situaciones comunes; en cambio, los intereses colectivos atienden a
colectividades o grupos limitados o circunscritos. Así, los miembros del
conglomerado que tiene un interés difuso, son indeterminables o de muy difícil
determinación; en tanto que los miembros del grupo portador del interés
colectivo suelen ser fácilmente determinables, [
] los identifican según sus
titulares se en-cuentran ligados por circunstancias de hechos (intereses
difusos) o bien si pertenecen a un grupo, categoría o clase de personas ligadas
entre sí o con la parte contraria debido a una relación jurídica base
(intereses colectivos).” Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (2003). Juicio de amparo e interés legítimo: la tutela de los derechos difusos y
colectivos. México: Porrúa, p. 12.
189
La legalidad de los fondos de remediación
ambiental: el caso de la OEFA en la experiencia peruana
y 305), incumplimiento de las normas relativas al manejo de
residuos sólidos (artículo 306), tráfico ilegal de residuos peligrosos
(artículo 307), tráfico ilegal de especies de flora y fauna silvestre protegida
(artículo 308), entre otros.
La sanción prevista es la pena
privativa de libertad, la cual dependiendo del delito puede ser de hasta seis
(6) años. Asimismo, en el caso de incurrir en uno de los supuestos agravantes,
la sanción puede ser de hasta diez (10) años de pena privativa de libertad. El
juez podrá disponer las medidas cautelares necesarias para suspender de manera
inmediata la actividad ilícita.
Asimismo, según el artículo 149 de
la Ley General del Ambiente, en las inves-tigaciones de los delitos ambientales
antes referidos, será de obligatorio cumplimiento la evaluación de un informe
fundamentado por escrito por la autoridad ambiental antes del pronunciamiento
del fiscal provincial o fiscal de la investigación preparatoria en la etapa
intermedia del proceso penal, el cual será evaluado en un plazo no mayor de
treinta (30) días hábiles.
En sede civil, se puede exigir el
pago de indemnizaciones por daños y perjui-cios. El interés que prima en estos
casos no es el económico, sino la defensa del medio ambiente, la salud y la
vida humana.
En el artículo 147 de la Ley General
del Ambiente se dispone que la repa-ración del daño ambiental consiste en el
restablecimiento de la situación anterior al hecho lesivo al ambiente o sus
componentes, y su indemnización económica.
Álvarez Perdigón10 sostiene que esta responsabilidad
se concretiza en el daño ambiental sufrido por una persona determinada, en su
propia persona como conse-cuencia de la contaminación de un elemento ambiental
(intoxicación por haber bebido agua de una fuente contaminada por una
industria) o cuando se producen daños a sus bienes (muerte de caballería por
contaminación de plomo en aguas; muerte de peces, por contaminación de residuos
de un río). Por su parte, dicha responsabilidad presenta una naturaleza
esencialmente resarcitoria, lo que permite que los efectos causados por el daño
ambiental sean compensados con el objetivo de que el bien afectado sea
resar-cido a su titular en el estado en que se encontraba antes de efectuarse
el daño causado.
En sede constitucional, la Carta
Fundamental de 1993 reconoce el derecho al medio ambiente, pues en el artículo
2, inciso 22 se señala que toda persona tiene derecho a “la paz, a la
tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así como
10
Álvarez Perdigón, Yissel (2011). “La responsabilidad civil
ambiental como método de conservación y protección del medio ambiente” [en
línea]. En Revista Derecho y Cambio
Social 26. Año 8. Lima. Ver http://www.derechoycambiosocial.com/revista026/responsabilidad_civil_ambiental.pdf
[con-sultada 10-10-2016].
190
a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo
de su vida.” Asimismo, el artículo 66 señala que los recursos naturales,
renovables y no renovables, son patrimo-nio de la Nación y que el Estado es
soberano en su aprovechamiento.
Para Huerta Guerrero11
la falta de precisión sobre el contenido del derecho al medio ambiente podría
llevar a que el proceso de amparo sea utilizado para hacer frente a cualquier
problema relacionado con el medio ambiente, distorsionándose sus reales
alcances y posibilidades de resolución de conflictos.
A nivel internacional contamos con el Sistema Universal de
Protección de Dere-chos Humanos, si bien es cierto que el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políti-cos, no contiene una disposición expresa sobre el
reconocimiento del derecho al medio ambiente se dispone en su artículo 12
inciso 1 que los Estados se encuentran obligados al “mejoramiento en todos sus
aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente.”
Los mecanismos del sistema
interamericano para supervisar las obligacio-nes internacionales y proteger los
derechos humanos también son variados, pero los órganos son esencialmente dos:
la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Mención importante
también merecen las Relatorías especiales.
4.
Protección
al medio ambiente en materia administrativa
En el ámbito administrativo existen
diversos mecanismos de protección del medio ambiente. En tal sentido, el 13 de
mayo de 2008, mediante el Decreto Legislativo 1013,12
se aprobó la Ley de creación, organización y funciones del Minis-terio del
Ambiente-MINAM. En ese sentido, el MINAM tiene organismos adscri-tos, entre
ellos se encuentra el Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del
Perú-SENAMHI, el Instituto Geofísico del Perú-IGP, el Instituto de Investigaciones
de la Amazonía Peruana-IIAP, el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas
por el Estado-SERNANP, el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las
Inversiones Sostenibles-SENACE, el Instituto Nacional de Investigación en
Glaciares y Ecosistemas de Montaña-INAIGEM y el Organismo de Evaluación y
Fiscalización Ambiental-OEFA. El OEFA se creó como un organismo público técnico
especializado adscrito al MINAM y es el encargado de la fiscalización,
supervisión, control y sanción en materia ambiental. Asimismo, mediante la
Cuarta Disposición Complementaria Final se dispone transferir al OEFA el
personal de las entidades cuyas funciones de fiscalización en materia ambiental
hayan sido asumidas por el organismo.
11
Huerta Guerrero, Luis Alberto (2012). Protección judicial del derecho fundamental al medio ambiente a través del proceso constitucional de
amparo [en línea]. Tesis para optar por el grado de doctor. Ver http://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/handle/123456789/4715,
Lima, p. 40.
12
Decreto Legislativo 1013, Ley de creación del Ministerio del
Ambiente, publicada el 13 de mayo de 2008.
191
La legalidad de los fondos de remediación
ambiental: el caso de la OEFA en la experiencia peruana
4.1. Jurisprudencia ambiental del
tribunal del OEFA
Mediante el Decreto Supremo 001-2010-MINAM13 se aprobó
el inicio del proceso de transferencia de funciones de supervisión,
fiscalización y sanción ambiental del Organismo Supervisor de la Inversión en
Energía y Minería-OSINERGMIN al OEFA. A la fecha el OEFA tiene competencia de
supervisión, fiscalización y sanción ambiental en materia de minería,
hidrocarburos, pesca e industria manufacturera.
En materia de minería, se han
adoptado precedentes de observancia obliga-toria como (i) la obligación del
titular minero de adaptar con carácter preventivo las medidas necesarias para
evitar e impedir que las emisiones, vertimientos, desechos y residuos puedan
tener efectos adversos en el ambiente, sin que sea necesario la veri-ficación
del daño ambiental, y no exceder los límites máximos permisibles (artículo 5
del Reglamento de Protección Ambiental en la Actividad Minero-Metalúrgica);
(ii) respecto
a la prueba indiciaria que se utiliza para la determinación del real estrato de
los administrados que realizan actividades mineras; y (iii) sobre
incumplimientos de compromisos ambientales contenidos en instrumentos de
gestión ambiental para actividades mineras de exploración, etc.
En materia de energía se han
adoptado lineamientos para que el OEFA pueda imponer medidas correctivas en
virtud de la inadecuada disposición de residuos sóli-dos peligrosos, también
para que pueda imponer medidas correctivas de compensación ambiental frente a
la contaminación por hidrocarburo de una laguna, respecto a la obligación de
las empresas de cerrar o cercar el área de almacenamiento de residuos sólidos
peligrosos, etc.
En materia de pesquería e industria
manufacturera se ha establecido la obliga-ción de desarrollar innovación
tecnológica en la actividad conforme a los compromi-sos ambientales asumidos
sobre la declaración de manejo de residuos sólidos, sobre los vertimientos de
efluentes al medio marino sin tratamiento previo, entre otros.
4.2. Obligación de tutelar el medio
ambiente
No es un tema inútil referirse, en
primer lugar, a la necesaria e inevitable obli-gación de tutelar el medio
ambiente.14 Faltaría espacio y tinta para
profundizar sobre
13
Publicado
en el diario oficial El Peruano en fecha 21 de enero del 2010
14
En esa línea, la Carta Encíclica Laudato si’ del Santo Padre
Francisco señala que “el auténtico desarrollo humano posee un carácter moral y
supone el pleno respeto a la persona humana, pero también debe prestar atención
al mundo natural y tener en cuenta la naturaleza de cada ser y su mutua
conexión en un sistema ordenado.” Adicional a ello sostiene que el libro de la
naturaleza en su calidad de único e indivisible debe ser incluido en el
análisis del mundo. Francisco. Carta Encíclica Laudato si’ sobre el cuidado de la casa común.
Lima: EPICONSA, 2015.
192
este tema. Solo basta decir que la creación de diversos
instrumentos normativos por parte del Estado se inserta en esta perspectiva de
tutela ambiental y, por ende, el rol del OEFA debe ser evaluado desde una
perspectiva proactiva de tutela de un conjunto de derechos difusos en materia
ambiental.
Es contradictorio que se pretenda
cuestionar la legitimidad de este tipo de decisiones con argumentos de simple
oposición normativa. En realidad, la tutela ambiental exige un nivel de
protección superior al de otro tipo de derechos, y solo debería justificar su
cuestionamiento cuando efectivamente existan argumentos obje-tivos de
afectación a derechos y libertades constitucionales.15
El equilibrio entre la eficiencia
económica y el desarrollo social no puede ser ajeno a la protección del medio
ambiente y debe tener respuestas del máximo nivel de protección de los derechos
de orden ambiental. En este contexto, la Constitución Política de 1993 consagra
un conjunto de derechos y libertades económicas en el que se concilia la
defensa de los derechos ciudadanos y el respeto al desarrollo sostenible.16
En un escenario en el cual se
cuestiona en forma permanente el rol supervisor y fiscalizador del Estado, se
hace necesario justificar en forma adecuada y solvente la legalidad de la
creación de diversos instrumentos normativos que resultan indispen-sables para
la defensa de los derechos e intereses ambientales. Este es precisamente el
caso de la legalidad del Fondo de Remediación Ambiental.
En nuestro país se viene generando
diversos cambios en la legislación ambien-tal que tienen especial incidencia en
la formulación de políticas ambientales. En este ámbito de actuación, el OEFA
tiene la función de asegurar el cabal cumplimiento de las obligaciones establecidas
por el ordenamiento jurídico.17
15
Véase el fundamento jurídico 6 del Expediente
0018-2001-AI/TC del Tribunal Constitucional, el cual determina que el derecho a
gozar de un ambiente adecuado y equilibrado constituye un dere-cho fundamental
que salvaguarda un interés de carácter difuso, cuya titularidad recae en todas
y cada una de las personas. Cabe señalar que esta determinación se fundamenta
en el inciso 22 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú.
16
En relación con el tema, la conservación promueve la gestión
de la utilización de la biosfera con el objetivo de alcanzar los mayores
beneficios para satisfacer las necesidades de las generaciones futuras; no
obstante, el aprovechamiento de los recursos naturales no puede poner en riesgo
la ca-lidad ni la sostenibilidad de los recursos, para ello es necesario que se
cumplan con las limitaciones normativas impuestas por la autoridad ambiental
competente. En Andaluz Westreicher, 2009: 63.
17
En el año 2008, mediante el Decreto Legislativo 1013 se crea
el Organismo de Evaluación y Fisca-lización Ambiental (OEFA), el cual tiene
naturaleza de organismo público especializado, dotándolo de esta manera de un
alto grado de autonomía. Posee dos grandes facultades, la supervisión del
cum-plimiento de las obligaciones ambientales de los administrados bajo su
ámbito de competencia, y en su calidad de ente rector del Sistema Nacional de
Evaluación y Fiscalización Ambiental (SINEFA), es el encargado de supervisar a
las entidades con competencia en fiscalización ambiental. En Gómez Apac, Hugo y
Granados Mandujano, Milagros (2013). “El fortalecimiento de la fiscalización
ambien-tal”. En Gómez Apac, Hugo (dir.). El
nuevo enfoque de la fiscalización ambiental. Lima: Rodhas, p. 14.
193
La legalidad de los fondos de remediación
ambiental: el caso de la OEFA en la experiencia peruana
Existe un marco normativo que regula
el funcionamiento de las diversas insti-tuciones que tienen relación con el
desarrollo de las actividades ambientales en nues-tro país.18
El OEFA no es una institución que actúa en forma aislada con respecto a otras
organizaciones estatales. Tampoco es una entidad que haya nacido para ser
amigable con los administrados, pues por sus propias características el
ejercicio de sus funciones implica afectar un conjunto de privilegios en los
cuales se desenvuelve las actividades de los administrados. Por ello, es que
más allá de la discusión de si se trata de un organismo regulador y, por ende,
captador de recursos en vía de aportes regula-torios para su eficaz
funcionamiento, no cabe cuestionar la existencia de una función fiscalizadora y
sancionadora del Estado en materia ambiental, pues estas tareas son fruto de la
aplicación de políticas públicas en el ámbito de tutela del medio ambiente.
La Ley 29235, Ley de creación del
Sistema Nacional de Evaluación y Fisca-lización Ambiental (SINEFA), fue
aprobada en marzo de 2009. En dicha norma se dispone el alcance de las
funciones que le son propias al OEFA, tales como la función evaluadora, de
supervisión y las de fiscalización y sanción. El OEFA se ubica técnica-mente
como el ente rector del sistema de evaluación y fiscalización ambiental,
adscrito al Ministerio del Ambiente. Queda claro, entonces, que dicho
Ministerio es el que desarrolla, dirige, supervisa y ejecuta la Política
Nacional del Ambiente.19
Desde una perspectiva institucional,
el OEFA forma parte de un sistema pre-visto en la Ley 29235 (Ley del SINEFA),
siendo necesario conocer el rol que le com-pete desarrollar a dicha entidad. En
tal sentido, desde la reforma contenida en la Ley 30011 (en la que se modifica
la Ley del SINEFA), se han venido discutiendo los topes de las multas a cargo
del OEFA, los cuales han sido incrementados en forma considerable. Asimismo, se
han planteado diversos candados o ajustes con el objeto de verificar la
adecuada ejecución de las decisiones a cargo del OEFA.
Con respecto a la ejecución de estas
nuevas medidas adoptadas por el OEFA, cabe señalar que la tutela cautelar en
sede jurisdiccional efectiva constituye un princi-pio rector mediante el cual
el Estado garantiza a aquel que vea vulnerado sus derechos, que pueda acudir
ante un tercero con el fin de hacer respetarlos.
Con relación a este tema, Cassagne20
señala que “las medidas cautelares des-pliegan todas las posibilidades que
brinda el principio de la tutela judicial efectiva a fin de compensar el peso
de las prerrogativas de poder público”.
18
Véase Gómez Apac, Hugo y Granados Mandujano, Milagros
(2015). “El macroproceso de la fisca-lización ambiental”. En Revista de Derecho Administrativo-CDA.
Lima: Tinco, pp. 75-95.
19
En cuanto al tema consultar: Calle Valladares, Isabel
(2015). “La fiscalización ambiental en el Perú: largo e incompleto proceso para
transitar de lo sectorial a lo sistémico”. En Sociedad Peruana de Derecho
Ambiental. Fiscalización ambiental:
Recomendaciones para un fortalecimiento integral. Lima: Sociedad Peruana de
Derecho Ambiental, pp. 9-29.
20
Cassagne, Juan Carlos. “Las medidas cautelares en el
contencioso administrativo. En Revista
Jurídica La Ley, 2001-B, 1090. En
rigor, citando a González Pérez se señala que “la esencia del
194
No cabe la menor duda que en los
temas planteados se formulan dos grandes derroteros contra los cuales deben
lidiar las actividades a cargo del OEFA.
En primer lugar, se trata de evitar
un conjunto de distorsiones con respecto a la existencia de multas nominales o
de escaso valor, pues ello podría implicar la existencia de conductas
oportunistas por parte de los administrados. Lo que se busca evitar es la
posibilidad de incumplir las obligaciones ambientales por el escaso o nulo
valor de las multas.
En segundo lugar, también se
presentan circunstancias en mérito de las cuales la autoridad competente diseña
una normativa bastante rigurosa para la imposición de multas, y estas no pueden
ser efectivas por la existencia de obstáculos legales desde el punto de vista
del procedimiento y del propio sistema de revisión judicial. En este caso, se
trata de crear los mecanismos más adecuados para garantizar el efectivo
cum-plimiento de las decisiones administrativas.
La reforma introducida desde la Ley
30011 busca asegurar el adecuado cum-plimiento de la legislación ambiental por
parte de las personas naturales o jurídicas sujetas a dichas obligaciones. Sin
embargo, ha sido objeto de severas críticas por los excesivos montos que
resultan de la aplicación de las multas y a la supuesta rigidez que en su
aplicación se habría observado por parte del OEFA.
Se ha criticado, desde diversas
perspectivas, la exigibilidad del pago de diversas obligaciones y la falta de
mecanismos pro administrado en materia ambiental. En con-creto, con la vigencia
de la Ley 30321 y la consiguiente aplicación para el caso del OEFA del artículo
20-A de la Ley 29325, incorporado por la Ley 30011, se ha determi-nado un nuevo
régimen normativo que regula la ejecutoriedad en el régimen de sancio-nes del
OEFA. La lógica que subyace a la reforma es evitar que por artificios
judiciales se pueda entorpecer la eficacia en la ejecución de las resoluciones
de sanción del OEFA por efecto del incumplimiento de las obligaciones
ambientales.
Es importante señalar que de acuerdo
a la información recogida en el Diario
Gestión,21 a propósito
de una entrevista realizada al Presidente del Consejo Directivo del OEFA, se señaló que la Ley 30011
permitirá reducir las trabas legales para el cobro efectivo de las multas
ambientales, pues según lo calculado por el OEFA hasta el 8
Derecho
Administrativo radica en una perfecta ecuación entre la prerrogativa y la
garantía. Si el interés público exige que las entidades a las que se encomienda
su realización desborden los moldes clásicos del Derecho común y adopten una
posición de supremacía respecto de las personas que con ellas se relacionan,
para que este régimen de prerrogativa no desemboque en la injusticia, es
necesario que vaya indisolublemente unido a un perfecto sistema de garantías.”
21
Diario Gestión. “Jueces
traban cobros de multas ambientales por S/. 92 millones”. Lima, 8 de
mayo de 2013. Consulta: 4 de febrero de 2014. Ver
http://gestion.pe/economia/jueces-traban-cobros-mul-tas-ambientales-s-92-millones-2065552.
195
La legalidad de los fondos de remediación
ambiental: el caso de la OEFA en la experiencia peruana
de mayo de 2013 existían alrededor de S/ 92 millones de
soles, monto equivalente al 81% del total de multas impuestas hasta esa fecha
por las Entidades de Fiscalización Ambiental (EFA).
En mérito a las modificaciones
señaladas, específicamente a través del artículo 20-A de la Ley 29325 modificada
por la Ley 30011, se estableció que en caso se bus-que suspender el
procedimiento de cobranza coactiva, este solo podrá ser suspendido mediante una
medida cautelar, la cual tendrá como requisito de admisibilidad la
pre-sentación de una contracautela. Es importante señalar que, tal como ya se
ha hecho mención, el 81% de multas interpuestas por el OEFA fueron suspendidas
a la luz del procedimiento señalado en el TUO de la Ley de Procedimiento
Coactivo.
Por ello, era necesario implementar
medidas que permitieran salvaguardar el medio ambiente, y que fueran efectivas
y no se dilaten en el tiempo. Un análisis suma-rio del régimen normativo
aplicable a las funciones a cargo del OEFA, nos sirve para entender las razones
que han motivado el desarrollo de un conjunto de reglas especia-les para el
cobro de las multas por parte de dicha entidad.
En
función de lo señalado, se tienen los siguientes datos:
(i)
Mediante el Decreto Legislativo 1013
del 14 de mayo de 2008, se aprueba la Ley de Creación, Organización y Funciones
del Ministerio del Ambiente. En la Segunda Disposición Complementaria Final de
dicha norma, se dispone la creación de un Organismo Técnico Espe-cializado —de
acuerdo a la terminología establecida en la Ley del Poder Ejecutivo en materia
de fiscalización ambiental— adscrito al referido Ministerio, que es denominado
como el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental-OEFA.
(ii)
Posteriormente, con fecha 5 de marzo del 2009 se aprueba la
Ley 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental
(SINEFA). La referida norma es de vital importancia, pues crea el siste-ma
especializado en materia de gestión ambiental con su entidad rectora: el OEFA.
En el contenido de la indicada norma se precisa que el sistema tiene por objeto
asegurar el cumplimiento de la legislación ambiental, así como supervisar la
independencia e imparcialidad de las diversas enti-dades del Estado que tienen
como funciones la evaluación, supervisión, fiscalización, control y potestad
sancionadora en materia ambiental.22
22
Ley 29325-Ley del Sistema Nacional de Evaluación y
Fiscalización Ambiental “Artículo 3.- Finalidad
El
Sistema tiene por finalidad asegurar el cumplimiento de la legislación
ambiental por parte de todas las personas naturales o jurídicas, así como
supervisar y garantizar que las funciones de evaluación, su-pervisión,
fiscalización, control y potestad sancionadora en materia ambiental, a cargo de
las diversas
196
(iii) Mediante
la Ley 30011, publicada el 26 de abril de 2013, se dispone, entre otros
aspectos, que el artículo 20-A de la Ley 29325, introducido por la referida Ley
30011, se aplique a los procedimientos de ejecución coactiva a cargo del OEFA.
De acuerdo a ello, la sola presentación de la demanda en sede judicial no
implicaría la suspensión del procedi-miento de ejecución coactiva. En
consecuencia, las demandas conten-cioso-administrativas, de amparo y otras, no
interrumpen ni suspenden el procedimiento de ejecución coactiva.
Al
respecto, es pertinente traer a colación lo señalado en el segundo pá-rrafo del
artículo 20-A de la Ley del SINEFA, donde se señala lo iguiente:
Artículo
20-A.- Ejecutoriedad de las resoluciones del OEFA […]
"Sin perjuicio de los requisitos y demás regulaciones
establecidas en el Código Procesal Civil en materia de medidas cautelares,
cuando el administrado, en cualquier tipo de proceso judicial, solicite una
medida cautelar que tenga por objeto suspender o dejar sin efecto las
resoluciones de primera o segunda instancia administrativa referidas a la
imposición de sanciones administrativas, incluso aquellas dictadas dentro del
procedimiento de ejecución coactiva o que tengan por objeto limitar cualquiera
de las facultades del OEFA previstas en la presente Ley y normas
complementarias, son de aplicación las siguientes reglas: […]”
(iv) Con
fecha 7 de mayo del 2015 entró en vigencia la Ley 30321. De acuerdo a ella, se
dispone que los procesos en trámite cuya ejecución coactiva se encontraban
suspendidos debido a la interposición de un recurso impugnativo contra la
resolución que ordenaba la sanción de una multa por parte del OEFA, con la
incorporación del artículo 20-A, dispuesto por la Ley 30011, ahora deberán
contar con una medida cau-telar que reúna determinados requisitos formales. En
caso contrario, se procederá al reinicio del procedimiento de ejecución
coactiva.
5.
El
procedimiento administrativo sancionador ante la OEFA
El
Procedimiento Administrativo Sancionador (en adelante, PAS), por parte del
OEFA, tiene por objeto evaluar la posible comisión de una infracción
administrativa
entidades
del Estado, se realicen de forma independiente, imparcial, ágil y eficiente, de
acuerdo con lo dispuesto en la Ley N°28245, Ley Marco del Sistema Nacional de
Gestión Ambiental, en la Ley N° 28611, Ley General del Ambiente, en la Policía
Nacional del Ambiente y demás normas, políticas, planes, estrategias, programas
y acciones destinados a coadyuvar a la existencia de ecosistemas saluda-bles,
viables y funcionales, al desarrollo de las actividades productivas y el
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales que contribuyan a una
efectiva gestión y protección del ambiente.”
197
La legalidad de los fondos de remediación
ambiental: el caso de la OEFA en la experiencia peruana
derivada
de un mandato legal, previo cumplimiento del debido procedimiento en sede
administrativa. Se canaliza a través de diversos órganos encargados de asumir
dichas tareas. Desde la creación del Ministerio del Ambiente y la posterior
implementación del OEFA, el Estado peruano ha venido trabajando en forma activa
un diseño institu-cional que le permita el cumplimiento efectivo de las
obligaciones ambientales.
En función de ello, se ha dotado al
OEFA de las competencias legales expresas para ejercer la potestad sancionadora
en asuntos de competencia ambiental, delimi-tando la potestad de sanción de
otras competencias señaladas en la normativa que regula el régimen del SINEFA.
De acuerdo con del Reglamento del
Procedimiento Administrativo San-cionador del OEFA, el PAS se debe iniciar con
la notificación de la resolución de imputación de cargo al administrado que es
materia de investigación. Dicha resolu-ción se encuentra sometida en todo
momento a las reglas del debido procedimiento. Es importante señalar que, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 23123 de la Ley
del Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG), la potestad
san-cionadora le corresponde solo a aquellas autoridades que han sido
designadas por ley o reglamento, y que su ejercicio, además de respetar el
marco constitucional, deberá seguir los principios contenidos en el artículo
230 de la LPAG, que son:
a)
Legalidad24
Este principio está consagrado a
nivel constitucional en el literal d) del nume-ral 24 del artículo 2 y
establece que “nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al
tiempo de cometerse no esté previamente calificado por la ley, de manera
expresa e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no
prevista en la ley.”
Al respecto, el Tribunal Constitucional,
en la sentencia recaída en el Expe-diente 2192-2004-AA/TC25,
ha establecido lo siguiente:
23
Ley
27444-Ley del Procedimiento Administrativo General
“Artículo 231.- Estabilidad de la
competencia para la potestad sancionadora
El
ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a las autoridades
administrativas a quienes le hayan sido expresamente atribuidas por disposición
legal o reglamentaria, sin que pueda asumirla o delegarse en órgano distinto.”
24
Ley N° 27444-Ley del Procedimiento Administrativo General “Artículo
230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
1.
Legalidad.- Solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la
potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias
administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un
administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de
libertad.”
25
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el
Expediente 2192-2004-AA /TC, de fecha 11 de octubre de 2004, sobre la acción de
amparo interpuesta por Gonzalo Antonio Costa Gómez y doña Martha Elizabeth
Ojeda Dioses contra el alcalde de la Municipalidad Provincial de Tumbes,
198
3.
"El principio de legalidad constituye una auténtica
garantía constitucional de los derechos fundamentales de los ciudadanos y un
criterio rector en el ejerci-cio del poder punitivo del Estado Democrático. La
Constitución lo consagra en su artículo 2°, inciso 24, literal d), con el
siguiente tenor: “Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al
tiempo de cometerse no esté previa-mente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como
infracción pu-nible; ni sancionado con pena no prevista en la ley” (las
cursivas son nuestras).
Este principio no solo es una garantía para los
administrados, sino también establece la prohibición de la imposición de
sanciones desprovistas de un marco legal, lo que a su vez implica que los
reglamentos no podrían establecer infracciones y sanciones por sí mismos, puesto
que solo las normas con rango de ley podrían establecer sanciones.26
b)
Debido procedimiento27
Este principio ordena a la autoridad administrativa
sujetarse al procedimiento administrativo previamente establecido y respetar
las garantías del debido proceso.28 En tal
sentido, se entiende que este principio debe interpretarse tanto a la luz del
artículo 139, inciso 3 de la Constitución y el numeral 1.2 del artículo 5 del
Título Preliminar de la Ley 27444.
El derecho al debido proceso y, por ende, el derecho al
debido procedimiento administrativo, además de constituir un principio rector
del actuar del Estado en el ejercicio del ius
puniendi que le asiste, es un derecho reconocido a nivel constitucional a
favor del justiciable en la medida en que el artículo 139, inciso 3 de la
Constitución reconoce como uno de los principios y derechos de la función
jurisdiccional, la obser-vancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional.
En este sentido, el Tribunal Constitucional reconoce el
principio del debido procedimiento como una manifestación del principio
constitucional del debido pro-ceso, llevado a cabo en sede administrativa.
con el
objeto de que se declare sin efecto la Resolución de Alcaldía
1085-2003-ALC-MPT, de fecha 16 de diciembre de 2003, que les impuso la sanción
de destitución de sus puestos de trabajo.
26
Pedreschi Garcés, Willy (2003). “Análisis sobre la potestad
sancionadora de la administración pú-blica y el procedimiento administrativo
sancionador”. En AA. VV. Comentarios a la
Ley del Procedi-miento Administrativo General, Ley N° 27444. Lima: Ara
Editores, p. 518.
27
Ley
27444-Ley del Procedimiento Administrativo General
“Artículo 230.- Principios de la
potestad sancionadora administrativa
2. Debido
procedimiento.- Las entidades aplicarán sanciones sujetándose al procedimiento
estable-cido respetando las garantías del debido proceso.”
28
Vergaray Béjar, Verónica y Gómez Apac, Hugo (2009). “La
potestad sancionadora y los principios del procedimiento sancionador”. En
Maraví Súmar, Milagros (comp.). Sobre la
Ley del Procedimiento Administrativo
General. Libro homenaje a José Alberto Bustamante Belaunde. Lima: UPC, p.
413.
199
La legalidad de los fondos de remediación
ambiental: el caso de la OEFA en la experiencia peruana
c)
Razonabilidad29
Este principio busca que las
autoridades administrativas prevean que la comi-sión de alguna conducta ilícita
no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas vulneradas o
asumir la sanción. De acuerdo a esto, la finalidad primor-dial de este
principio para los administrados es desincentivar la comisión de ilícitos
administrativos, y para las autoridades administrativas es valorar los
criterios previs-tos en orden de prelación, por la norma al momento de
establecer sanciones a los administrados.30
Por lo tanto, las actuaciones de la
autoridad administrativa respecto a calificar infracciones e imponer sanciones,
en este caso, en el contexto de un proceso adminis-trativo sancionador, deben
mantener la proporción entre los medios y responder a la satisfacción del
contenido.
La doctrina nacional también ha
asimilado el concepto de razonabilidad con el de proporcionalidad en el ámbito
administrativo. Así lo indica Morón Urbina31 en los
siguientes términos: “A nuestro entender, compartiendo la posición del
Tri-bunal Constitucional en materia sancionadora administrativa existe
similitud entre la proporcionalidad y la razonabilidad, que como principios
convergen en enfrentar la arbitrariedad a través de la razón, siendo que la
proporcionalidad es la medida de lo razonable de la sanción.”
Dentro de esta misma línea, Correa y
Vásquez32 afirman lo siguiente: “El
procedimiento administrativo se rige por el principio de la proporcionalidad,
el cual supone la razonable adecuación de la sanción a la falta; tomando en
cuenta no solo lo
29
Ley
27444-Ley del Procedimiento Administrativo General
“Artículo 230.- Principios de la
potestad sancionadora administrativa
3.
Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta
sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas
infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas
deberán ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción,
debiendo observar los siguientes criterios que en orden de prelación se señalan
a efectos de su graduación:
a) La
gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido; b) EI
perjuicio económico causado;
c) La
repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción; d) Las
circunstancias de la comisión de la infracción;
e) EI beneficio ilegalmente
obtenido; y
f) La existencia o no de
intencionalidad en la conducta del infractor.”
30
Vergaray
Béjar y Gómez Apac, 2009: 414-415.
31
Morón Urbina, Juan Carlos (2006). “Los principios de la
potestad sancionadora de la adminis-tración pública a través de la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional”. En Palestra del Tribunal Constitucional. Revista Mensual de Jurisprudencia 7.
Año 1, p. 642.
32
Correa, Rubén y Vásquez, Cristina (1998). Manual de Derecho de la Función Pública.
Montevideo: Fundación de Cultura Universitaria, p. 224.
200
que
perjudica al funcionario, sino cuanto lo beneficia, para sancionar del modo más
justo o exonerar de responsabilidad cuando corresponda".33
d)
Irretroactividad34
En el numeral 5 del artículo 230 de
la LPAG se consigna el principio de irre-troactividad de acuerdo al tenor
siguiente: “Son aplicables las disposiciones sanciona-doras vigentes en el
momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las
posteriores le sean más favorables.”
Por un lado, el principio de
irretroactividad consagra la imposibilidad de impo-ner sanciones que no
estuvieran tipificadas al momento de la comisión de la infrac-ción;35
por otra parte, prevé la posibilidad de aplicar normas sancionadoras
posteriores siempre que fueran favorables al administrado mientras no exista un
pronunciamiento firme por parte de la entidad.36
Este principio, que se deriva del
artículo 103 de la Constitución, establece la imposibilidad de imponer
sanciones cuando la norma que las tipifica no hubiera estado en vigor al
momento de la comisión de la infracción.37 No
obstante, admite la posibilidad de aplicar normas sancionadoras posteriores,
siempre que fueran favo-rables al administrado y mientras no exista un
pronunciamiento firme por parte de la entidad.38
e)
Concurso de infracciones39
En el numeral 6 del artículo 230 de
la LPAG se consigna el principio de con-curso de infracciones, el cual dispone
que “cuando una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará
la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que
puedan exigirse las demás responsabilidades que establez-can las leyes.”
33
Ibídem,
p. 232.
34
Ley
27444-Ley del Procedimiento Administrativo General
“Artículo 230.- Principios de la
potestad sancionadora administrativa
5.
Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones
sancionadoras vigentes en el momento de in-currir el administrado en la
conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables.”
35
Pedreschi
Garcés, 2003: 535.
36
Ibídem,
p. 536.
37
Ibídem,
p. 535.
38
Ibídem,
p. 536.
39
Ley
27444-Ley del Procedimiento Administrativo General
“Artículo 230.- Principios de la
potestad sancionadora administrativa
6.
Concurso de Infracciones.- Cuando una misma conducta
califique como más de una infracción se aplicará la sanción prevista para la
infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exi-girse las demás
responsabilidades que establezcan las leyes.”
201
La legalidad de los fondos de remediación
ambiental: el caso de la OEFA en la experiencia peruana
El principio en mención señala que
cuando un administrado realice una con-ducta que puede calificarse como más de
una infracción, y a su vez sea susceptible de ser subsumida dentro de más de un
tipo de infracción administrativa, corresponderá aplicar la sanción de mayor
gravedad; no obstante, seguirán siendo oponibles al admi-nistrado las demás
responsabilidades que establezcan las leyes.40
f)
Continuación de infracciones41
El numeral 7 del artículo 230 de la
LPAG regula el principio de continua-ción de infracciones en los siguientes
términos: “Para determinar la procedencia de la imposición de sanciones por
infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere
que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días hábiles desde la fecha de
la imposición de la última sanción y que se acredite haber solicitado al
administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo.”
Seguidamente, el artículo citado
enlista una serie de supuestos en los que las entidades, bajo sanción de
nulidad, no podrán atribuir el supuesto de continuidad o la imposición de la
sanción respectiva:
a)
Cuando se encuentre en trámite un
recurso administrativo interpuesto dentro del plazo contra el acto
administrativo mediante el cual se im-puso la última sanción administrativa.
b)
Cuando el recurso administrativo
interpuesto no hubiera recaído en acto administrativo firme.
c)
Cuando la conducta que determinó la
imposición de la sanción admi-nistrativa original haya perdido el carácter de
infracción administrativa
40
Pedreschi
Garcés, 2003: 538.
41
Ley
27444-Ley del Procedimiento Administrativo General
“Artículo 230.- Principios de la
potestad sancionadora administrativa
7.
Continuación de infracciones.- Para determinar la procedencia de la imposición
de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma
continua, se requiere que hayan trans-currido por lo menos treinta (30) días
hábiles desde la fecha de la imposición de la última sanción y que se acredite
haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infracción
dentro de dicho plazo.
Las
entidades, bajo sanción de nulidad, no podrán atribuir el supuesto de
continuidad y/o la impo-sición de la sanción respectiva, en los siguientes
casos:
a) Cuando se
encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto dentro del plazo
contra el acto administrativo mediante el cual se impuso la última sanción
administrativa.
b)
Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído en acto
administrativo firme. c) Cuando la conducta que determinó la imposición de la
sanción administrativa original haya perdido el carácter de infracción
administrativa por modificación en el ordenamiento, sin perjuicio de la
aplicación de principio de irretroactividad a que se refiere el Inciso 5.”
202
por
modificación en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicación del principio
de irretroactividad a que se refiere el inciso 5.
g)
Causalidad42
El numeral 8 del artículo 230 de la
LPAG establece que por el principio de causalidad, la responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta
omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.
El principio de causalidad,
sirviéndose del nexo de causalidad entre el sujeto infractor y la conducta
infractora, busca que la sanción recaiga sobre quien haya vul-nerado
efectivamente el ordenamiento, tanto de manera activa como omisiva.43
Sobre el particular, la norma citada
establece un criterio de responsabilidad objetiva puesto que el objeto del
principio de causalidad es exigir responsabilidad e imponer sanción
administrativa a la persona que realiza directamente la conducta que ha sido
previamente tipificada como infracción,44 sin que en
el ámbito administrativo adquiera relevancia la presencia de dolo o culpa del
agente infractor.
Asimismo, la doctrina señala que el
principio de causalidad, en los términos recogidos en el numeral 8 del artículo
230 de la LPAG, descarta la aplicación del criterio de causa próxima y opta por una
causalidad adecuada. En otras palabras, la causalidad no debe entenderse
como aquella causa sin la cual la infracción no hubiera ocurrido, sino como
aquella que sea idónea y tenga aptitud suficiente para producir la lesión que
cataloga como una vulneración al ordenamiento.45
En suma, el principio de causalidad
dicta que la asunción de responsabilidad debe corresponder a quien incurrió en
la conducta prohibida por la ley (principio de personalidad de las sanciones);
por ello, no se puede ser sancionado por hechos cometidos por otros
(responsabilidad del subordinado, imputación de responsabilidad a un integrante
de un colectivo, entre otros), es decir, en sede administrativa solo se es
responsable por hechos propios, no por los ajenos.46
42
Ley
27444-Ley del Procedimiento Administrativo General
“Artículo 230.- Principios de la
potestad sancionadora administrativa
8.
Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva
o activa cons-titutiva de infracción sancionable”.
43
Vergaray
Béjar y Gómez Apac, 2009: 428.
44
Pedreschi
Garcés, 2003: 539.
45
Morón
Urbina, 2014: 782-783.
46
Morón
Urbina, 2014: 782-783.
203
La legalidad de los fondos de remediación
ambiental: el caso de la OEFA en la experiencia peruana
No obstante lo expuesto,
aparentemente el Tribunal Constitucional47 ha
introducido como otro de los límites de la potestad sancionadora al principio
de culpabilidad:
"[…] un límite a la potestad sancionatoria del Estado
está representado por el principio de culpabilidad. Desde este punto de vista,
la sanción penal o disciplinaria, solo puede sustentarse en la comprobación de
responsabilidad subjetiva del agente infractor de un bien jurídico. En ese
sentido, no es constitucionalmente aceptable que una persona sea sancionada por
un acto o una omisión de un deber jurídico que no le sea imputable".
h)
Presunción de licitud48
El principio de licitud se halla
regulado en el numeral 9 del artículo 230 de la LPAG según el tenor siguiente: “Las
entidades deben presumir que los adminis-trados han actuado apegados a sus
deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario".
Este principio se deriva del
principio constitucional de la presunción de ino-cencia. En tal sentido, la
Administración debe presumir que los administrados han actuado apegados a sus
deberes, en tanto no cuente con evidencias en contrario.49
i) Non bis in idem50
En el numeral 10 del artículo 230 de
la LPAG se establece que por aplicación del principio non bis in idem: “No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente
una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se
aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se
extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del
supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7”.
47
Tribunal Constitucional. Expediente 2868-2004-AA/TC,
fundamento jurídico 21. Sentencia: 24 de noviembre de 2004.
48
Ley
27444-Ley del Procedimiento Administrativo General
“Artículo 230.- Principios de la
potestad sancionadora administrativa
9.
Presunción de licitud.- Las entidades deben presumir que los
administrados han actuado apega-dos a sus deberes mientras no cuenten con
evidencia en contrario.”
49
Vergaray
Béjar y Gómez Apac, 2009: 429.
50
Ley
27444-Ley del Procedimiento Administrativo General
“Artículo 230.- Principios de la
potestad sancionadora administrativa
10.
Non bis in idem.- No se podrán imponer sucesiva o
simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los
casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
Dicha
prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la
concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el
inciso 7.”
204
Al respecto, el non bis in idem constituye una garantía a favor del administrado
tanto en el plano material como en el procesal. La protección en el plano
material se da por la imposibilidad de ser sancionado dos veces por un mismo
hecho, mientras que la protección en el plano procesal supone que el
administrado no puede ser objeto de dos procesos distintos; en otras palabras,
el referido principio constituye un límite para la acción persecutoria y
sancionadora del Estado, de forma que este solo tiene una oportunidad para
ejercer su ius puniendi.51
En referencia a la doble función del presente principio como
garantía material y procesal, el Tribunal Constitucional52 se ha
pronunciado según el tenor siguiente:
"El Tribunal Constitucional ya ha precisado que el ne
bis in ídem es un principio que informa la potestad sancionadora del Estado, el
cual impide —en su formulación material— que una persona sea sancionada o
castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista identidad de
sujeto, hecho y fundamento. En su vertiente procesal, en cambio, tal principio
comporta que nadie pueda ser juzgado dos veces por los mismos hechos, es decir,
que un mismo hecho no pueda ser objeto de dos procesos distintos o, si se
quiere, que se inicien dos procesos con el mismo objeto. Con ello se impide la
dualidad de procedimientos y el inicio de un nuevo proceso cuando concurra la
referida triple identidad entre ambos procesos (Cfr. Expediente 2050-2002- HC/TC,
Carlos Ramos Colque, fundamento 19)".
j)
Tipicidad53
Finalmente, este principio, de
acuerdo a la ley, consiste en que solo podrán sancionarse aquellas infracciones
previstas expresamente en normas con rango de ley, a través de su expresa
tipificación, y no son aceptables interpretaciones exten-sivas o analógicas.
El principio de tipicidad se
encuentra consagrado en el numeral 4 del artículo 230 de la LPAG, que dispone
que “solo constituyen conductas sancionables
51
Morón
Urbina, 2014: 786.
52
Tribunal Constitucional. Expediente 05206-2011-PHC/TC,
fundamento jurídico 03. Sentencia: 8 de junio de 2012.
53
Ley
27444-Ley del Procedimiento Administrativo General
“Artículo 230.- Principios de la
potestad sancionadora administrativa
4.
Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las
infracciones pre-vistas expresamente en normas con rango de ley mediante su
tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las
disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especi-ficar o graduar
aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin
constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los
casos en que la ley permita tipificar por vía reglamentaria.”
205
La legalidad de los fondos de remediación
ambiental: el caso de la OEFA en la experiencia peruana
administrativamente
las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su
tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía”.
Al respecto del artículo 230 de la
LPAG, se advierte que el contenido del principio de tipicidad exige la
concurrencia de tres aspectos: (i) la reserva de ley para la descripción de
aquellas conductas pasibles de sanción por la administración;
(ii) la
exigencia de certeza o exhaustividad suficiente en la descripción de las
con-ductas sancionables constitutivas de las infracciones administrativas; y
(iii) la inter-dicción de la analogía y la interpretación extensiva en la
aplicación de los supuestos descritos como ilícitos.54
6.
La constitucionalidad de la primera disposición
complementaria final de la
ley 30321, Ley que crea
el fondo de remediación medioambiental
Antes de la aprobación del artículo
20-A de la Ley 29325-Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización
Ambiental, incorporado por la Ley 30011, el OEFA se encontraba sujeto al
régimen general previsto en el TUO de la Ley 26979, Ley del Procedimiento de
Ejecución Coactiva. En el marco de dicho procedimiento, se había establecido
que la sola presentación de una demanda de revisión judicial o
contencioso-administrativa generaba la suspensión del referido procedimiento de
eje-cución coactiva hasta que el juez emita el pronunciamiento.
El inciso 3 del artículo 23 del
Texto Único Ordenado de la Ley del Procedi-miento de Ejecución Coactiva
(aprobado por el D.S. 018-2008-JUS), contemplaba que la sola interposición de
la demanda de revisión judicial suspende en forma auto-mática la tramitación
del procedimiento de ejecución coactiva. Tal como había for-mulado la norma en
cuestión, se impedía la ejecución por parte de la administración hasta que sea
el propio Poder Judicial el que emita un pronunciamiento con respecto a la
legalidad del procedimiento de ejecución coactiva.
La modificación dispuesta por el
artículo 20-A de la Ley 29325, introducido por la Ley 30011, modifica el
escenario existente e introduce nuevas reglas de apli-cación concreta para el
caso de los procedimientos de ejecución coactiva a cargo del OEFA. Se trata
pues, de una modificación legal para el caso de un tipo de procedi-miento de
ejecución, y no para el universo de los procedimientos de ejecución coac-tiva.
Tal como se analizará más adelante, la modificación ha sido efectuada por una
Ley del Congreso de la República, y se inserta en las potestades de modificar
la legisla-ción preexistente que tiene el Poder Legislativo.
54
Morón Urbina, Juan Carlos (2005). “Los principios
delimitadores de la potestad sancionadora de la administración pública en la
ley peruana”. En Revista Advocatus. Nueva
Época 13. Lima, pp. 231.
206
En honor a la verdad, el régimen previsto para el
procedimiento de ejecución coactiva antes de las reformas legales acotadas, se
había prestado a un conjunto de excesos, sobre todo en el caso de aquellos
administrados que interponían demandas de revisión judicial sin base o
fundamento en el que podían sustentar sus pretensiones.
La opción señalada ha afectado a un
conjunto de decisiones emitidas por la administración, pero particularmente ha
sido sensible en el caso del OEFA, puesto que de acuerdo a la información
proporcionada por el OEFA, el 85,91% del monto total de las multas impuestas
por dicha entidad se encontraban suspendidas por la sola presen-tación de las
demandas de revisión judicial y contencioso-administrativo.
Frente a este tipo de conductas por
parte de los administrados, el OEFA no podía cumplir con la imposición efectiva
de las multas y lo que es más grave aún, se habría generado un peligroso
incentivo para no cumplir con los pagos. La Ley 29325 surge precisamente como
una reacción a efectos de establecer un régimen especial que permitiera una
efectiva ejecución de las resoluciones de multa emitidas por el OEFA.
Con el propósito de cumplir con las
finalidades de la multa, la Ley 30011 incorpora el artículo 20-A de la Ley
29325 estableciendo que la sola presentación de la demanda de revisión
judicial, contencioso-administrativa o del propio amparo, no suspenderá el
procedimiento de ejecución coactiva. En rigor, para suspender la eficacia de un
acto administrativo emitido por el OEFA se requiere obtener, en forma
necesaria, una medida cautelar previo ofrecimiento de la contracautela de
naturaleza personal o real.
En el caso de presentarse una
contracautela de naturaleza personal, no se aceptará la presentación de una
caución juratoria. Si se tratara de una contracautela de naturaleza real, esta
deberá cubrir el íntegro del importe de la multa.
El OEFA señaló que el
establecimiento del régimen especial se justifica en la trascendencia de los
derechos fundamentales que se pretenden proteger con la eje-cución oportuna de
los actos administrativos. Ha señalado que, en caso se advierta la necesidad de
conceder la medida cautelar, debe exigirse el otorgamiento de una contracautela
lo suficientemente idónea para asegurar la reparación de los daños
oca-sionados. Se agrega, además, que es necesario garantizar el cumplimiento
oportuno de las resoluciones y con ello una protección efectiva del medio
ambiente.55
En este sentido, se ha cuestionado
desde diversos puntos de vista, la cons-titucionalidad de las medidas
dispuestas a través de un régimen especial para la
55
Mora Paniagua, Carol (2015). “Reformas clave a la
fiscalización ambiental en el Perú: Sobre el incremento de las multas y la
ejecutoriedad de las decisiones del OEFA”. En Sociedad Peruana de Derecho
Ambiental. Serie de Política y
Derecho Ambiental 28. Lima: SPDA, pp. 09-12.
207
La legalidad de los fondos de remediación
ambiental: el caso de la OEFA en la experiencia peruana
ejecución
de las resoluciones administrativas del OEFA. Sobre este tema, cabe plan-tearse
dos reflexiones:
(i) ¿Es
válido contar con un régimen especial para la ejecución de las resolu-ciones
administrativas del OEFA?
En relación con este tema, no se
advierten mayores problemas, pues es una opción del legislador establecer la
existencia de diversos regímenes legales en fun-ción de los ámbitos de
protección que se pretenda otorgar a determinadas actividades. Por esta razón,
si se opta por establecer diferentes tipos de requisitos para un proce-dimiento
en concreto, ello no configura una situación de discriminación entre los
sujetos procesales.
En esta hipótesis, se trataría de
acreditar el cumplimiento de un conjunto de exigencias propias del procedimiento
de ejecución coactiva para el caso del OEFA que perfectamente pueden ser
distintas a las exigidas para otro tipo de procedimientos. No existe norma que
obligue a que todos los procedimientos sean uniformes, máxime si el objeto de
su tutela no es similar.
La situación sería distinta si al
interior de un mismo procedimiento se otorga un tratamiento diferente a las
partes. El argumento llevado al extremo implicaría el absurdo que solo debería
existir un tipo de procedimiento de ejecución.
Además, dicha diferenciación atiende
a salvaguardar la vigencia del bien jurídico tutelado, pues la suspensión del
procedimiento de ejecución coactiva podría devenir en daños ambientales
irreparables.56
En este extremo, es adecuado señalar
que nuestra Constitución reconoce que todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado
al desarrollo de su vida.57 De igual
manera, la Ley General del Ambiente señala que toda persona tiene el derecho irrenunciable a vivir en un ambiente,
saludable, equilibrado y ade-cuado para el pleno desarrollo de la vida.58 Como podemos
advertir, la importancia de la protección
jurídica del ambiente gira en torno al vínculo que tiene con los derechos a la
vida y salud de las personas. Por ello, una de los objetivos del derecho
ambiental es desarrollar y aplicar con eficacia los instrumentos legales,
permitiendo asegurar el goce pleno del derecho a un ambiente sano.59
56
Se entiende como daño ambiental a todo menoscabo material
que afecta el ambiente o alguno de sus componentes, en otras palabras, es la
ruptura del equilibrio ecológico, entendido como la interferencia en los
procesos naturales que son determinantes para la vida. En Andaluz Westreicher,
2006: 698-699.
57
Artículo
2, numeral 22 de la Constitución Política del Perú de 1993.
58
Artículo
I Título Preliminar de la Ley General del Ambiente-Ley 28611.
59
El derecho ambiental tiene tres objetivos fundamentales. En
primer lugar, consagrar y definir el contenido jurídico del derecho a un
ambiente adecuado para vivir e incorporar este derecho en
208
Por
ello, no resultaría idónea una medida cautelar en la que se presente una
cau-ción juratoria, pues para este caso será necesario exigir una contracautela
de naturaleza personal o real con el objetivo de asegurar la reparación de los
posibles daños ocasiona-dos. De esta manera, se disminuye el riesgo que
conlleva la medida cautelar solicitada.
En otras palabras, en la medida en que el legislador está
facultado para esta-blecer requisitos procesales distintos en los
procedimientos de ejecución coactiva, y atendiendo a la trascendencia de los
bienes jurídicos en controversia, resulta válido el régimen especial para la
ejecución de las resoluciones administrativas del OEFA dispuesto en la Ley
30011 que incorpora el artículo 20-A de la Ley 29325.
Cabe acotar que la presentación de la medida cautelar, para
suspender o dejar sin efecto las resoluciones de imposición de sanciones
administrativas, no altera las medidas correctivas que la entidad haya
declarado en virtud de su actividad de inspec-ción, dado que las medidas
correctivas son de aplicación inmediata y la presentación del recurso de
impugnación no suspende los efectos de la medida. Es decir, pueden aplicarse
aunque la sanción finalmente se extinga.
(ii) ¿Es válida la aplicación
inmediata del artículo 20-A dispuesto en la Ley 29235?
En nuestro país, la aplicación de las normas en el tiempo
sigue la teoría de los hechos cumplidos. En doctrina existen dos grandes
teorías relacionadas con este tema. Por un lado, la teoría de los hechos
cumplidos, es decir, aquella que plantea la aplicación inmediata de las normas
en el tiempo modificando las relaciones y situa-ciones jurídicas existentes, y
la teoría de los derechos adquiridos, en mérito de la cual se propugna la
aplicación de una norma en el tiempo, aun cuando esta ya haya sido derogada por
otra norma.
De acuerdo a la primera teoría, la eficacia de las normas,
así como la unifor-midad en la aplicación de las normas en el tiempo establecen
que toda norma nueva entra en vigencia en el ordenamiento jurídico para todos
los hechos cuyos efectos están en curso. Por otra parte, la teoría de los
derechos adquiridos permite la aplica-ción ultraactiva de una norma derogada
con el objeto de asegurar su eficacia.
En
este orden de ideas, el artículo 103 de la Constitución de 1993 adopta la
teoría de los hechos cumplidos, en mérito de la cual existe una aplicación de
la norma que se incorpora en el ordenamiento jurídico. Tal como se puede
verificar se desestima
los
diferentes cuerpos normativos. En segundo lugar, definir las acciones o
relaciones humanas consideradas como generadoras de impactos negativos
significativos sobre el derecho a un am-biente adecuado y que requieren de
regulación legal del Estado. Por último, tiene como objetivo desarrollar y
aplicar con eficiencia los instrumentos legales que permitirán garantizar el
goce efec-tivo del derecho al ambiente adecuado. En Lanegra Quispe, Iván
(2008). “El Derecho Ambiental: conceptos y tareas”. En Themis 56, pp. 13-15.
209
La legalidad de los fondos de remediación
ambiental: el caso de la OEFA en la experiencia peruana
la
teoría de los derechos adquiridos, la que permite la aplicación ultraactiva de
la norma derogada en el ordenamiento jurídico.
El criterio señalado se reconoce en el referido precepto
constitucional, el que a la letra señala lo siguiente:
Artículo 103.- Pueden expedirse leyes especiales porque así
lo exige la natu-raleza de las cosas, pero no por razón de las diferencias de las
personas. La ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias
de las relaciones y situaciones jurídicas existentes, y no tiene fuerza ni
efectos retroactivos; salvo en ambos supuestos, en materia penal, cuando
favorece el reo. La ley se de-roga solo por otra ley. También queda sin efecto
por sentencia que declara su inconstitucionalidad.
El Tribunal Constitucional se ha
pronunciado en diversas ocasiones en el sen-tido en que nuestro ordenamiento
jurídico se rige por la teoría de los hechos cum-plidos, contemplada en el
citado artículo 103 de la Constitución de 1993. Por esta razón, no existe
fundamento para aplicar la ley anterior a las situaciones jurídicas no
extinguidas, aunque hayan nacido con anterioridad.
En forma complementaria a lo
señalado en el artículo 103 de la Constitución de 1993, el artículo III del
Título Preliminar del Código Civil prescribe que las normas se aplican a las
consecuencias jurídicas existentes. Esto se refleja en el siguiente texto: “Aplicación
de la Ley en el tiempo. Artículo III.- No tiene fuerza ni efectos jurídicos la
ley se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas
existentes. No tiene fuerza ni efectos retroactivos, salvo las excepciones
previstas, en la Constitu-ción Política del Perú.”
En este sentido, se ha cuestionado
que la modificación introducida por la Ley 30011 es inconstitucional por
configurar una aplicación retroactiva de esta, debido a que afecta a diversos
procedimientos en trámite, los que han sido iniciados antes de la entrada en
vigencia de la nueva norma.60 Para ello se afirma la existencia
de un acto lesivo que estaría constituido por la aplicación de la Primera
Disposición Final de la Ley 30321, en la medida en que conforme a dicha
disposición legal, el Ejecu-tor Coactivo del OEFA ha venido requiriendo a
diversas empresas que se acredite el requisito exigido para el otorgamiento de
medidas cautelares por la nueva norma,
60
En este extremo, Davis Echandía señala que “la necesidad de
darle estabilidad al orden jurídico, que es también un principio de orden
público, se opone a la retroactividad de la ley procesal. De ahí que siempre
existe un cambio de leyes procesales, se encuentra muchas situaciones que
ve-nían rigiéndose por las anteriores y que van a continuar necesariamente
después de la vigencia de la nueva.” Devis Echandía, Hernando (1983). Compendio de Derecho Procesal Civil. Parte
General. Bogotá: Temis S.A., p. 17.
210
como supuesto habilitante para la suspensión de los procedimientos
coactivos, bajo apercibimiento de reiniciarse el trámite de dichos
procedimientos.
Es evidente, entonces, que el
supuesto de defensa de aquellos administra-dos que se oponen a la aplicación de
las nuevas medidas dispuestas para el otorga-miento de las medidas cautelares
en los procedimientos coactivos del OEFA es que se entiende que se trata de un
problema de aplicación de la norma en el tiempo, y en el que supuestamente, se
estaría aplicando en forma retroactiva las exigencias referidas al otorgamiento
de medidas cautelares.
Tal como se ha señalado, el tema no
es pacífico, puesto que se debe justificar que no resulta aplicable al caso la
teoría de los hechos cumplidos y que ciertamente, la disposición cuestionada no
tiene carácter procesal.61
De acuerdo con la teoría de los
hechos cumplidos, un tema a debatir es si las situaciones y hechos alegados ya
produjeron sus efectos en el tiempo, de forma tal, que no resultan afectados
por la nueva norma procesal que ingresa al ordenamiento jurídico. Según este
supuesto, si los hechos anteriores o ya acontecidos han surtido efectos, las
nuevas normas no serían de aplicación.
La pregunta a responder entonces es
la siguiente: ¿las disposiciones emitidas con respecto a la exigencia de nuevos
requisitos para el otorgamiento de medidas cautelares por parte del OEFA
afectan o no el ordenamiento jurídico preexistente al momento de su dación, o
simplemente, se trata de una adecuación procesal a los nuevos requisitos?
Frente a esta hipótesis de trabajo se argumenta que con la
aplicación retroac-tiva de los nuevos requisitos exigidos para el otorgamiento
de medidas cautelares por parte del OEFA, se estaría afectando un conjunto de
derechos y libertades constitucio-nales que no reducen el problema a un caso de
retroactividad de las normas aplicables.
Tal como se ha señalado, un aspecto en el que no parece
existir discusión es en el carácter procesal de las modificaciones establecidas
por la nueva ley. Siendo ello así, en su aspecto procesal, también resulta pertinente
evaluar los alcances de la Segunda Disposición Complementaria Final del Código
Procesal Civil, la que señala que las normas procesales se aplican de forma
inmediata a las consecuencias de las relaciones jurídicas existentes a la fecha
de entrada en vigencia de esta norma. La norma procesal nos precisa inclusive,
que se aplica a los procesos en trámite, tal como se aprecia de la siguiente
cita: “Disposiciones Complementarias Finales.- […] Segunda.- Las normas
procesales son de aplicación inmediata, incluso al proceso en trámite. Sin
embargo,
61
En relación con el tema, consultar Rubio Correa, Marcial
(2009). El sistema jurídico. Introducción
al Derecho. Lima: PUCP, pp.
301-306.
211
La legalidad de los fondos de remediación ambiental: el caso de
la OEFA en la experiencia peruana
continuarán
rigiéndose por la norma anterior. Las reglas de competencia, los medios
impugnatorios interpuestos, los actos procesales con principios de ejecución y
los pla-zos que hubieren empezado.”
Asimismo, en aplicación inmediata de la norma, se tomará en
consideración las modificaciones procesales, aplicándose de forma inmediata
todas las disposiciones nuevas; además los efectos de las normas anteriores
subsisten aunque estas hayan sido modificadas. Solo en casos concretos, como
los señalados en la Segunda Disposición Complementaria Final del Código
Procesal Civil, se dispondrá de la aplicación ultraac-tiva de la norma.
En relación con el tema, Monroy Gálvez62
sostiene que el principio de irre-troactividad supone que una norma nueva que
modifica una formalidad procesal no será de aplicación en el proceso, siempre y
cuando, dicha formalidad se haya ejecu-tado. Por otro lado, si la norma
procesal únicamente modifica situaciones muy concre-tas, se pueden incorporar
sin inconveniente al proceso; en otras palabras, se aplica la teoría de la
aplicación inmediata.
Debemos tener presente que el objetivo del artículo 20-A,
dispuesto en la Ley 29235 y posteriormente incorporado a la Ley 30011, es
salvaguardar y asegurar que la suspensión del procedimiento de ejecución
coactiva no afecte de manera irreversible el ambiente. Además se trata una
medida cautelar cuyos efectos no son definitivos, en la medida en que tiene
carácter instrumental al proceso principal.
En esta línea, la contracautela es la garantía del pago de
la indemnización del afectado en caso la medida cautelar se ejecute
indebidamente, y al tratarse de la tutela de bienes jurídicos en materia
ambiental, el Estado deberá tomar todas las medidas a fin de asegurar su mayor
protección, ya que por sus características propias, estos tienen doble
dimensión, pues afectan intereses individuales o de colectivos determinados, o
puede afectar intereses difusos.
Tal como se puede advertir, existen suficientes fundamentos
que desde el punto de vista procesal legitiman las decisiones adoptadas para el
otorgamiento de las medidas cautelares en los procesos judiciales destinados a
revertir las decisiones de la OEFA. Se trata, en rigor, de disposiciones
excepcionales en función de los derechos ambientales materia de tutela y no de
cualquier tipo de derecho.
Es evidente que el tema podría parecer polémico desde un
punto de vista abs-tracto en la medida en que podría argumentarse la existencia
de dos procesos distintos para los justiciables. Sin embargo, ello no es así,
pues —reiteramos— se trata de tute-lar un conjunto de derechos de distinta
naturaleza. En nuestro concepto, la discusión
62 Monroy Gálvez, Juan (1996). Introducción al proceso civil. Lima:
TEMIS, p. 141.
212
no es de orden constitucional, sino de opción legislativa, y
ello no constituye ninguna clase de agravio constitucional.
(iii)
El Fondo de Remediación Ambiental
Como se ha mencionado, la Ley 30321
crea el Fondo de Contingencia para Remediación Ambiental para el financiamiento
de las acciones de remediación ambiental de sitios impactados como consecuencia
de las actividades de hidrocar-buros, que impliquen riesgos a la salud y al
ambiente, y dispuso que el fondo destine la suma de S/ 50 000 000, 00
(cincuenta millones de soles) como capital inicial para el financiamiento de
las acciones de remediación ambiental en el ámbito geográfico de las cuencas de
los ríos Pastaza, Tigre, Corrientes y Marañón, ubicadas en el depar-tamento de
Loreto. Asimismo, se autoriza que se transfiera del pliego del Ministerio de
Energía y Minas (MINEM) a favor del Fondo Nacional del Ambiente-FONAM la
cantidad de S/ 30 000 000.00 (treinta millones de soles) y al OEFA se le
autoriza tras-ladar al FONAM la suma de S/ 20 000 000.00 (veinte millones de
soles).
7.
El
procedimiento de ejecución coactiva seguido ante el OEFA
Los procedimientos de ejecución coactiva seguidos por el
OEFA antes de la apro-bación del artículo 20-A a la Ley 29235, mediante el
artículo 2 de la Ley 30011 del 26 de abril de 2013, se regulaban por las
disposiciones generales del Decreto Supremo 018-2008-JUS, Texto Único Ordenado
de la Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva.
El artículo 16, numeral 16.1,
literal e) de la ley antes citada señalaba lo siguiente:
“Ninguna
autoridad administrativa o política podrá suspender el procedimiento, con
excepción del ejecutor, que deberá hacerlo, bajo responsabilidad, cuando:
[…]
e)
Se encuentre en trámite o pendiente del vencimiento de plazo
para la presen-tación del recurso administrativo de reconsideración, apelación,
revisión o de-manda contencioso administrativa presentada dentro del plazo
establecido por ley, contra el acto administrativo que sirve de título para su
ejecución, o contra el acto administrativo que determine la responsabilidad
solidaria en el supuesto contemplado en el artículo 18, numeral 18.3 de la
presente ley."
En función de la norma acotada, las
empresas sometidas al ámbito de supervi-sión del OEFA, que se encontraban
comprendidas en un procedimiento de ejecución coactiva ante dicha entidad, con
la sola presentación de una demanda contencioso-admi-nistrativa ante el Poder
Judicial, podían invocar la suspensión del procedimiento adminis-trativo. Dicha
decisión debía ser adoptada por el propio ejecutor coactivo.
213
La legalidad de los fondos de remediación ambiental: el caso de
la OEFA en la experiencia peruana
Es
importante advertir que la norma en mención aludía a la sola presentación y no
a la admisión de la demanda. En rigor, ello implicaba que el propio afectado le
debía comunicar a la entidad, con el cargo de la presentación, la necesidad de
adoptar la deci-sión de suspender el procedimiento coactivo. En la práctica se
presentaba un problema no previsto en la norma, pero que podría implicar
algunas consecuencias procesales.
En principio, la norma aludía a la sola presentación de la
demanda como supuesto para la suspensión del proceso. El asunto es qué
documento se le ponía en conocimiento al ejecutor coactivo. No bastaba una
comunicación en la que se ale-gaba la existencia de una demanda de revisión
judicial sin adjuntar la documentación correspondiente. Tampoco resultaba
suficiente presentar el cargo de la primera hoja de presentación sin tener la
posibilidad de revisar el contenido de toda la demanda.
En realidad, debía comunicarse por vía de la parte
interesada, la copia del cargo integral de la demanda. Este supuesto sin dejar
de ser un asunto operativo, no se encontraba exento de implicancias procesales,
pues ello significaba que la entidad demandada y el propio ejecutor coactivo
contaban ex ante con el texto de la
demanda interpuesta antes de su notificación formal. Inclusive, el tiempo
podría extenderse aún más de lo previsto, pues suele ocurrir con frecuencia que
el Poder Judicial observa la demanda interpuesta y no emite los mandatos de
admisión de la demanda a trámite con la celeridad que el caso amerita. Una vez
superados los aspectos antes señalados, la problemática de la suspensión no
ofrecía mayores problemas que los descritos.
A partir de la publicación de la Ley 30011 en el Diario
Oficial El Peruano con fecha 30 de
abril de 2013, se modifica la Ley 29235, Ley del Sistema Nacional de
Eva-luación y Fiscalización Ambiental. El escenario antes descrito sufrió algunos
cambios. Tal como se ha señalado, la Ley 30011 incorporó en su artículo 2, el
artículo 20-A, al texto de la ley original de la Ley 29325. Siendo ello así, el
régimen de ejecutoriedad de las resoluciones de la OEFA se modificó en los
siguientes términos:
Artículo
20-A.- Ejecutoriedad de las Resoluciones del OEFA.-
"La sola presentación de una demanda
contencioso-administrativa, de amparo u otra, no interrumpe ni suspende el
procedimiento de ejecución coactiva de las resoluciones de la primera o segunda
instancia administrativa referidas a la imposición de sanciones emitidas por el
Organismo de Evaluación y Fiscaliza-ción Ambiental OEFA.
Sin
perjuicio de los requisitos y demás regulaciones establecidas en el Código
Procesal Civil en materia de medidas cautelares, cuando el administrado en
cualquier tipo de proceso judicial solicite una medida cautelar que tenga por
ob-jeto suspender o dejar sin efecto las resoluciones de primera o segunda
instancia administrativa referidas a la imposición de sanciones administrativas,
incluso aquellas dictadas dentro del procedimiento de ejecución coactiva, o que
tengan
214
por objeto limitar cualquiera de las facultades del OEFA
previstas en la presente ley y normas complementarias, son de aplicación las
siguientes reglas: […]".
De acuerdo a la teoría de los hechos cumplidos que se ha
venido señalando en el presente artículo, se debe entender que los
procedimientos de ejecución coactiva iniciados después de la entrada en
vigencia de la Ley 30011, esto es a partir del 27 de abril de 2013, no podían
ser suspendidos con la sola presentación de una demanda
contencioso-administrativa ante el Poder Judicial. La dación de la nueva norma
exigía una medida cautelar expresa con determinadas reglas procesales, tales
como el otorga-miento de garantías reales o personales.
Con posterioridad a la citada regla, con fecha 7 de mayo del
presente año, se publicó en el Diario Oficial El Peruano, la Ley 30321, norma mediante la cual se aprueba la Ley
que crea el Fondo de Contingencia para Remediación Ambiental. En la Primera
Disposición Final de la indicada ley se establece a la letra lo siguiente:
PRIMERA.- Ejecutoriedad de las Resoluciones del Organismo de
Evaluación y Fiscalización Ambiental:
"El Artículo 20-A de la Ley N° 29325, Ley del Sistema
Nacional de Evalua-ción y Acreditación Ambiental, incorporado mediante la Ley
N° 30011, es aplicable a todos los procesos judiciales que a la fecha se
encuentren en trámite, en los que se haya impugnado una resolución de sanción
de multa del OEFA.
En aplicación de lo establecido en el párrafo anterior si el
administrado obli-gado al pago de la multa no acredita el otorgamiento de una
medida cautelar en los términos previstos en el artículo 20-A de la Ley N°
29325, incorporado mediante la Ley N° 30011, el OEFA reinicia el procedimiento
de ejecución coactiva correspondiente".
Al amparo de la disposición acotada, diversos administrados
han cuestionado la constitucionalidad de la actuación del ejecutor coactivo del
OEFA, en aquellos casos en los que existían sendos procedimientos de dicha
naturaleza que se habían iniciado con anterioridad a la entrada en vigencia de
la Ley 30011, y en los cuales se debía acreditar el cumplimiento de los
requisitos para el otorgamiento de medidas cautelares exigidos por la nueva
norma.
Para Carol Mora,63 un
cuestionamiento adicional es que en la práctica solo los privados con poder
adquisitivo y capacidad financiera tendrán la opción de presentar una
contracautela y, por lo tanto, su medida cautelar de suspensión de los efectos
de las resoluciones del OEFA es concedida. A decir de la autora, aquellos
administrados
63 En relación con el tema, consultar:
Mora Paniagua, 2015: 09-12.
215
La legalidad de los fondos de remediación
ambiental: el caso de la OEFA en la experiencia peruana
que no cuentan con dicha capacidad, se les será ejecutada
coactivamente las resolu-ciones en su contra sin que medie oportunidad para
suspender el procedimiento de cobro de la obligación financiera. Asimismo,
también cuestiona sobre la oportunidad de la aprobación de una medida cautelar
si, mientras el juez decide concederla, el eje-cutor coactivo ya podrá haber
realizado la ejecución forzosa dentro de los siete (7) días hábiles contados
desde que se le notificará al administrado la resolución de ejecución coactiva
exigiendo el pago de la obligación.
Cabe acotar que dichas medidas ya se han venido regulando en
escenarios simila-res. Por ejemplo, en el caso de la Superintendencia Nacional
de Aduanas y de Administra-ción Tributaria (Sunat) cuando las resoluciones de
determinación y de multa se reclamen vencido el plazo señalado al término de
veinte (20) días hábiles, deberá acreditarse el pago de la totalidad de la
deuda tributaria que se reclama, actualizada hasta la fecha de pago, o
presentar carta fianza bancaria o financiera por el monto de la deuda
actualizada hasta por nueve (9) meses posteriores a la fecha de la
interposición de la reclamación, con una vigencia de nueve (9) meses, debiendo
renovarse por periodos similares dentro del plazo que señale la Administración.64 En caso la
Administración declare infundada o fundada en parte la reclamación y el deudor
tributario apele dicha resolución, este deberá mantener la vigencia de la carta
fianza durante la etapa de la apelación por el monto de la deuda actualizada, y
por los plazos y periodos señalados precedentemente.65
8.
Conclusiones
—
La protección del ambiente se ha convertido en uno de los objetivos de mayor
importancia para la comunidad internacional, con la recien-te firma del Acuerdo
de París, realizado a finales del año 2015, y los informes de la Relatoría de
medio ambiente y derechos humanos en la ONU. La comunidad internacional para
cumplir las obligaciones a las que se han comprometido se ve en la necesidad de
adoptar mecanismos eficaces de tutela ambiental en sus ordenamientos internos.
— La tutela ambiental en el Perú se desarrolla en los
siguientes ámbitos: penal, civil, administrativo, constitucional e
internacional. En sede ad-ministrativa, a través del Ministerio del Ambiente y
los diversos orga-nismos adscritos a este, se tutelan diversos componentes del
ambiente como bosques, agua, suelos, a través de la supervisión y control de
cer-tificaciones ambientales a los administrados.
64
Mora
Paniagua, 2015: 09-12.
65
Morón Urbina, Juan Carlos. “Los actos-medidas (medidas correctivas,
provisionales y de seguri-dad) y la potestad sancionadora de la Administración”
en Revista de Derecho Administrativo
N° 9, Año 5, 2010, pp. 135 y ss.
216
— En los últimos años, el Perú ha desarrollado un conjunto
de instru-mentos normativos con el propósito de fortalecer el sistema de
fisca-lización ambiental. Para tal efecto, se ha creado instituciones como el
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), el cual constituye
una entidad pública de carácter técnico especializado y que se encuentra
adscrita al Ministerio del Ambiente. El OEFA constituye, en la actualidad, el
ente rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental y
extiende su ámbito de actuación a los secto-res de minería, energía, pesquería
e industrias, etc.
—
Desde el año 2012, el OEFA ha tratado de consolidar un nuevo enfoque de
fiscalización ambiental con el propósito de generar un balance ade-cuado entre
el desarrollo económico y la protección del medio ambiente. Tal como se ha
señalado, los instrumentos normativos que habilitan el ejercicio de la función
fiscalizadora del Estado tienen por objeto la gene-ración de mecanismos
adecuados de protección ambiental sin que ello implique, al mismo tiempo,
afectar las políticas de la inversión privada.
—
La aplicación de la Primera Disposición Complementaria y Final de la Ley 30321
a los procedimientos de ejecución coactiva en trámite, así como en los procesos
judiciales en los que se cuestiona la imposición de multas del OEFA constituye
un tema debatible y en el que se deben con-frontar básicamente si la
exigibilidad de nuevos requisitos para el otorga-miento de medidas cautelares
es viable, y si a partir de dicha exigibilidad de nuevos requisitos se ha
configurado una aplicación retroactiva de la indicada Ley 30321, a
procedimientos iniciados antes de su vigencia.
— La posibilidad de
crear un régimen especial en el que se otorgue al OEFA las competencias
establecidas en el artículo 20-A de la Ley 29325, in-corporado por la Ley
30011, encuentra su fundamento en la protección adicional que merece el derecho
de tutela ambiental. En tal sentido, no existe lesión constitucional alguna en
aquellos casos en los que por una ley del Congreso de la República se
establezcan requisitos específicos para un tipo de procedimientos o de
procesos, según fuere el caso. Ad-mitir una posición en contrario significaría
que todos los procesos o pro-cedimientos, sujetos a una regulación especial,
serían inconstitucionales.
— Con este régimen especial se fortalecerá la facultad
sancionadora del OEFA y se podría lograr desincentivar la posible comisión de
infraccio-nes por parte de los administrados. Con ello, el OEFA podrá recaudar
patrimonio para ejercer una óptima fiscalización.
—
No existe la obligatoriedad de contar con un régimen general de
eje-cución coactiva. Tal como lo señala el artículo 192 de la Ley 27444,
217
La legalidad de los fondos de remediación ambiental: el caso de
la OEFA en la experiencia peruana
Ley del Procedimiento Administrativo General, todos los
actos admi-nistrativos gozan de ejecutoriedad. De acuerdo a ello, la autoridad
ad-ministrativa debe hacer cumplir lo ordenado en sus decisiones, sin que ello
implique que exista un solo cuerpo legal que resulte aplicable para efectuar el
cumplimiento de las referidas decisiones administrativas.
— La Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva ha previsto
un me-canismo de defensa por parte de los administrados que no están de acuerdo
con las decisiones de la administración. Dicho mecanismo es el proceso de
revisión judicial, el cual permite al administrado acu-dir ante el Poder
Judicial con el objeto de cuestionar la legalidad del procedimiento de
ejecución coactiva. Hasta antes de la reforma in-troducida para la
ejecutoriedad de las sanciones de multa del OEFA bastaba la aplicación del
artículo 23 de la referida revisión judicial del procedimiento y en cuyo mérito
el numeral 23.3 de la ley indicaba que “la sola presentación de la demanda de
revisión judicial suspenderá automáticamente la tramitación del procedimiento
de ejecución coac-tiva, hasta la emisión del correspondiente pronunciamiento de
la Cor-te Superior, siendo de aplicación lo previsto en el artículo 16,numeral
16.5 de la presente ley.”
— El artículo 103 de la Constitución de 1993 consagra la
teoría de los hechos cumplidos en materia de aplicación de las normas en el
tiempo. Dicha disposición debe ser confrontada en cada caso con la legislación
materia de aplicación. De acuerdo a ello, se advierte que las modifica-ciones
incorporadas al régimen del procedimiento de ejecución coacti-va del OEFA y a
los procesos judiciales en trámite resulta igualmente de aplicación inmediata.
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