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Guillermo Chang Chuyes* |
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Resumen
Este trabajo pretende establecer las bases para entender la
calidad y su aplicación al sector educativo universitario. Por ello, en una
primera parte se analiza el término calidad para descubrir su significado.
Luego se expone cómo las empresas y el Estado han asumido la calidad en sus
actividades, e incluso cómo el Estado intenta regularla. En la segunda parte analizamos
la institución universitaria en el derecho peruano, cómo debe exigírsele
calidad y si el Estado puede regular estas exigencias.
Palabras
clave: Calidad, acreditación, educación, servicio público, policía administrativa.
Abstract
This work wants to establish the
bases to understand the quality and its application to the universities.
Therefore, in a first part we analyze the term quality, to discover its
meaning. Then it is exposed how the companies and the State look for the
quality in its activities, and how the State tries to regulate it. In the
second part, we analyze the structure of the university in Peruvian law, how
its quality should be and if the state can regulate it.
Keywords: Quality, accreditation, education,
public utility, regulation.
Sumario
1. Introducción. 2. Marco teórico. 2.1. No es fácil definir
cuándo algo es de calidad o tiene calidad. 2.2 La incursión de la calidad en el
mercado de bienes y servicios, con especial referencia a la educación. 2.3.
¿Debe el Estado decir algo sobre la calidad? 2.4. Conclusiones preliminares. 3.
La regulación de la calidad educativa en el ordenamiento peruano. 3.1. La
Universidad en el Perú: breve referencia a la regulación estatal. 3.2.
Independientemente de la forma de constitución, la universidad peruana es la
misma. 3.3. La calidad educativa según la legislación nacional. 3.4. El papel
del Estado en la regulación de la calidad. 4. Conclusiones. 5. Bibliografía.
*
Bachiller en Derecho y en Artes Liberales con mención en
Filosofía por la Universidad de Piura. Abogado por la misma casa de estudios.
Maestría en Estudios Jurídicos Avanzados especialidad de Regulación del Mercado
y Derecho de la Empresa por la Universidad de Valladolid-España. Doctorando de
esa misma casa de estudios. Profesor Ordinario de la Facultad de Derecho de la
Universidad de Piura.
REVISTA
DE DERECHO
Volumen 17
2016
Prolegómenos para entender la regulación de la
calidad en la enseñanza universitaria
1.
Introducción
Una cuestión previa es justificar
por qué estudiamos este tema, dado que no se trata de una arbitrariedad.
Actualmente, términos como calidad educativa, acre-ditación o mejora continua
tienen un sinnúmero de interpretaciones y despiertan no menos cantidad de
pasiones en los miembros de la comunidad universitaria y en la sociedad.
No cabe duda de la importancia de la educación en la
sociedad, porque ella es la que estructura un pueblo. Jaeger señalaba que la
educación participa en la vida y el crecimiento de la sociedad, [tanto] en su
destino exterior como en su estructuración interna y en su desarrollo
espiritual.1 A medida que una sociedad es más educada, se desarrolla no
solo en lo material sino también en lo espiritual. Por ello, es un bien valioso
a proteger tanto por la sociedad misma como por el Estado. Este fenómeno que
explicaba Jaeger de la cultura griega, no es ajeno a nuestra realidad nacional,
porque se vive en nuestro país desde hace muchos años, a pesar de las
desigualdades sociales.2
Es este el marco en el cual debe
entenderse la preocupación y búsqueda de la calidad educativa, por medio de la
acreditación, en cualquiera de los niveles de la educación. El caso de la
universidad es especial porque implica las bases culturales de una sociedad. En
ese sentido, hace algunos años, un exmiembro del CNA Colombia manifestaba que
"es importante comprender la acreditación más en
función de mejoramiento de la calidad que de estrategias de mercantilización
[…]. Por ello, hay que clarificar qué universidad queremos y para cuál
sociedad, de suerte que el fomento de la calidad no se oriente a una sentido
reduccionista del desarrollo, como pretenden quienes solo le creen a la
evaluación por resultados y quisieran ha-cer de ella, de los exámenes en sus
diversas formas, la cosa misma".3
1
Jaeger, Werner (2001). Paideia:
Los ideales de la cultura griega. Vol. I. México: Fondo de Cultura
Económica, p. 3.
2
No es este el momento de hacer una historia de la educación
en el Perú. Para tal fin, cfr. Vega,
Juan José (1999). Historia de la
Educación Incaica. Lima: Derrama Magisterial; Valcárcel, Carlos Daniel
(1961). Historia de la Educación Incaica.
Lima: UNMSM; Barrantes, Emilio (1989). Historia
de la educación en el Perú. Lima:
Mosca Azul. Para el tema específico de la Universidad Peruana puede cfr. Velásquez Benites, Orlando (2016). Supervivencia y creatividad de la
universidad peruana. Lima: Grijley;
Garfias Dávila, Marcos (2010). La
formación de la universidad moderna en el Perú: San Mar-cos 1850-1919.
Lima: ANR; Ríos Burga, Jaime (ed.) (2009).
La Universidad en el Perú: Historia, Pre-sente y Futuro. Lima: ANR;
Rodríguez Chávez, Iván (2008). Pensadores
y forjadores de la universidad en el Perú. Lima: ANR; Sánchez Aguilar,
Víctor (2001). Visión y dimensión de la
Universidad peruana: un siglo de desarrollo universitario en el Perú 1900-2000.
Lima: San Marcos; Agurto Calvo, Santiago et
al. La universidad en el Perú:
Conversatorio realizado en el Congreso de la República de marzo a junio de 1998. Lima: Congreso de la República
del Perú.
3
Hoyos Vásquez, Guillermo (2005). “Calidad de la educación y
desarrollo como libertad”. En RHEC 8.
Bogotá, pp. 19 y 20.
90
Teniendo en cuenta lo expuesto, dirigimos estas líneas a
examinar cuáles son los principios y fundamentos de la calidad educativa
universitaria con la finalidad de entender el porqué del proceso de
acreditación. De ahí, el nombre de este artículo: prolegómenos.4 Por ello,
vemos indispensable dividir este trabajo en dos grandes apar-tados. En primer
lugar, haremos un análisis del marco teórico de la relación entre calidad y
educación, teniendo en cuenta la posible intervención del Estado en este tipo
de temas. Luego, identificaremos cuál es el modelo de calidad universitario que
ha escogido nuestra legislación, dentro del marco constitucional en que se
desenvuelve.
2.
Marco
teórico
2.1. No es fácil definir cuándo algo es
de calidad o tiene calidad
El término “calidad” proviene del latín qualis, qualitas, y este, a su vez, del griego τò ποιόν (tò poiòn), ἡ
ποιότης (hē poiotēs).5 En principio, hace referencia a aquel carácter o característica que diferencia una realidad de otra,
denotando la forma de ser.6 De la mera etimología de la palabra, como bien menciona
Millán Puelles, surge una variedad de conceptos que no nos ayudan a encontrar
un significado preciso del término.7
Desde la filosofía, Ferrater Mora8 establece cuatro formas de entender la cualidad:
a) Las
cualidades son concebidas como las únicas propiedades específicas de las cosas
(sofistas, Berkeley, etc.).
b) Las
cualidades son concebidas como propiedades únicas. Pueden ser, en efecto, o
propiedades accidentales que modifican el objeto, o formas acciden-tales
(Aristóteles, muchos escolásticos).
4
“Tratado que se pone al principio de una obra o escrito,
para establecerlos fundamentos generales de una materia que se ha de tratar
después”. Real Academia Española. Diccionario
de la Lengua Española. Voz “cualidad”.
Consultado en www.rae.es
5
Maso,
Stefano (2010). Lingua Philosophica Graeca.
Dizionario di Greco filosófico. Roma: Mimesis, p. 175.
6
Zorroza, Maria Idoya (2010). “Voz cualidad”. En González,
Ángel Luis (ed.). Diccionario de Filoso-fía.
Pamplona: EUNSA, p. 254.
7
La etimología del término “cualidad” es escasamente
provechosa para el esclarecimiento de del sentido que esta palabra tiene dentro
del lenguaje filosófico. El vocablo latino qualitas
—abstracto de la voz quale—
constituye el centro o el foco de un haz de significados, cuya amplitud
coincide con la de la palabra “cualidad”. Entre estos significados los más
frecuentes son los de “propiedad”, “atributo”, “característica” y “forma o modo
de ser”, todos ellos usados in una exacta fijación de sus matices, antes bien,
de tal suerte que es menester afirmar que en la práctica no los hay, o que no
se los tiene muy en cuenta. Lo único que en conjunto se viene a sacar en limpio
de todo ese repertorio de acepciones es que la cualidad no consiste en la
cantidad (Millán Puelles, Antonio (2002). Léxico
filosófico. 2a edición. Madrid: Rialp, p. 195.
8
Ferrater Mora, José (2009). Diccionario de Filosofía. Barcelona: Ariel. Tomo I, pp. 741 a 745.
91
Prolegómenos para entender la regulación de la
calidad en la enseñanza universitaria
c) Las
cualidades son concebidas como propiedades reductibles a otra pro-piedad o a
otra serie de propiedades (mecanicismo), las cualidades son en-tonces
subjetivas. Si se conserva el nombre “cualidad” también para las cua-lidades
objetivas, se introduce la citada distinción entre cualidades primarias y
secundarias.
d) Las
cualidades son concebidas como entidades irreductibles. Esta posi-ción se
aproxima a la postura a. y tiene muchas variantes (Bergson y su doctrina de los
datos inmediatos; Mach y el fenomenismo; ciertas partes de la fenomenología de
Husserl; Alexander y varios de los partidarios de la evolución emergente).
De estas cuatro afirmaciones,
independientemente de la escuela filosófica, podemos concluir que la cualidad o
calidad hace referencia a algunas propiedades específicas, únicas e
irreductibles que caracterizan a algo o a alguien y que no son cuantitativas. En
efecto, en lenguaje cotidiano, “cualidad” o “calidad” —términos que provienen
de la misma raíz—, señalan una determinación de valor positivo que identifica
una realidad y las distingue de otras.9 Así,
siguiendo esta idea, es lógico que el primer sentido que el Diccionario de la
Real Academia Española atribuya a este término sea el siguiente: “Propiedad o
conjunto de propiedades inherentes a algo, que permiten juzgar su valor”.10
Una primera característica de la
calidad —a partir de aquí dejaremos de usar el término cualidad— es que se
opone a cantidad.11 Esto es así dado que “el término “cantidad”
procede de la palabra latina quantitas,
cuyo sentido primordial es el de extensión en sus dos formas, la continua y la
discreta”.12 Por ello, mientras la cantidad
atañe a la masa o extensión de un sujeto, la cualidad va más allá y habla de
una carac-terística propia. Esto se puede notar con un ejemplo. Podemos
imaginar que tenemos dos tortas de chocolate, ambas de un kilogramo cada uno. A
nivel cuantitativo, son idénticas, mientras que a nivel cualitativo no
necesariamente lo son. Así, una de ellas puede ser más rica, jugosa, esponjosa,
etc. Además, a diferencia de la cantidad, la cua-lidad puede también darse en
entes que no son corpóreos.13 Así, podemos hablar de una idea
mejor que otra, por ejemplo.
Si nos volcamos en la calidad en sí,
siguiendo a Millán Puelles,14 podemos mencionar tres
características:
9
Zorroza,
2010: 254.
10
Real
Academia Española. Diccionario de la
Lengua Española. Voz “cualidad”. Consultado en www.rae.es
11
“Desde el punto de vista del valor, la cualidad y la
cantidad suelen ser puestos en relación inversa”. Millán Puelles, 2002: 195.
12
Ibídem,
p. 65.
13
Ibídem,
p. 199.
14
Ibídem,
p. 200.
92
— La contrariedad o pareja de contrarios, la cual se
manifiesta en muy diversos tipos de cualidades pero no en todos. Así, podemos
señalar, en caso de entes corpóreos: blancura y negrura, dulzura y amargura,
entre otros; mientras que en el caso de entes no corpóreos: bonito o feo, grato
o ingrato, entre otros.
— La graduación o escala de intensidad, como una especie de
cantidad de la cualidad. En ese sentido, podemos comparar uno y otro ente por
el grado de posesión de una cualidad.
— El carácter de fundamento de la semejanza o desemejanza de
las cosas lo tienen las cualidades en tanto que fundamento de relaciones dadas
entre entes. Cabe señalar que esto es colofón de lo anterior, dado que al
comparar dos entes, se hace con referencia a la cualidad y no a los mismos
entes.
Por todo lo expuesto, podemos
mencionar que la calidad es algo que va más allá de lo cuantitativo y que es el
conjunto de características propias de un ente o sujeto capaces de ser
comparables con las de otro.
2.2. La incursión de la calidad en el
mercado de bienes y servicios, con especial referencia a la educación
Desde hace algún tiempo, tanto en
ámbitos privados como en los públicos, se suele hablar de calidad. En los años
sesenta se hablaba de varios tipos de calidad: res-pecto del cliente, del
producto, de la producción, del valor agregado, etc. Pero desde los años
ochenta es cuando se introduce el término TQM (Total Quality Management) y con él, la cultura de la calidad se
extendió a todas las áreas de una organización y a todo tipo de organizaciones,
tanto públicas como privadas. Además, la cultura ISO ha hecho que la
preocupación por la calidad se extienda a todos los ámbitos de las reali-dades
humanas y se procure implementar.15
Es en este escenario donde se
propulsó la calidad académica e incluso donde muchas de las universidades se
han comprometido de manera importante con los esfuerzos de calidad; sin
embargo, las que realizan esfuerzos a largo plazo por mejorar son menos.16
Tras la llegada del siglo XXI, la estructura de la educación superior en la
15
Cfr. Camisón, César (2006). Gestión de calidad: Conceptos, enfoques, modelos y sistemas.
Madrid: Pearson Educación, p. XXI.
Para ver una historia sobre la evolución de la calidad en el ámbito
empresarial, cfr. Sangüesa Sánchez, Marta
(2006). Teoría y práctica de la calidad.
Madrid: Thomson; Servat, Alexander (2002). Mejora
continua y acción correctiva. México: Pearson Educación.
16
Es especialmente recomendable para ver la evolución de la
calidad en las universidades anglosa-jonas: Evans, James et al. (2008). Administración y Control de la Calidad.
Traducción de Francisco
93
Prolegómenos para entender la regulación de la
calidad en la enseñanza universitaria
mayoría de los países del mundo ha sufrido cambios
significativos como resultado de nuevas demandas sociales: un mayor acceso de
la población, el desarrollo tecnológico y las fuerzas del mercado global.17
Por ello, incluso algunos autores del mundo anglo-sajón como Ball18
o Bogue y Sanders,19 tomando una frase de un libro
americano, se preguntan what the hell is
quality? 20
Muchos académicos piensan que el
concepto de calidad académica en la uni-versidad es amorfo, ambiguo, e incluso
no definible como para que el Estado pueda regularlo.21
En efecto, actualmente existen muchísimos conceptos de calidad. Incluso algún
autor menciona que es un diluvio22 de conceptos y que no contribuye a
la cla-rificación de su significado actual. Por otro lado, autores como Dill
and Beerkens recientemente han mencionado que la calidad académica debe
relacionarse con el capital humano que egresa de la universidad, dado que la
universidad no solo desa-rrolla conocimientos, sino también destrezas y
habilidades que a lo largo de la vida de los graduados les proporciona
beneficios privados a ellos y a la sociedad en general.23
2.3. ¿Debe el Estado decir algo sobre la
calidad?
Como se ha visto en el punto
anterior, la calidad es un asunto que se ha desa-rrollado más en el ámbito de
lo privado que en el sector público. En efecto, el fenó-meno de la
autorregulación24 ha calado, desde hace algún tiempo,
especialmente en
Sánchez.
México: Thomson. Para dar una visión de cómo las universidades pueden concretar
te-mas de calidad es recomendable el libro de García Rodríguez, María del Pilar
(2004). Las herramien-tas de la calidad
aplicadas a la universidad: evaluación y formación permanente del profesorado.
Huelva: Universidad de Huelva. Cabe
señalar que el modelo de la universidad europeo, teniendo en cuenta el Plan
Boloña no se acerca al modelo de la universidad peruana.
17
Dill, David
et al. (eds.) (2010). Public Policy for
Academic Quality: Analyses of Innovative Policy Instruments. Springer, p. 1.
18
Ball,
Christopher (1985). “What the hell is quality?” En Urvin, Dorma. (ed). Fitness for purpose: Essays in higher education. Londres:
Guilford.
19
Bogue, E. Grady et al. (1992). The Evidence for quality:
strengthening tests of academic and administra-
tive
effectiveness. Londres: Jossey-Bass Publishers.
20
Pirsig,
Robert (1974). Zen and the art of
motorcycle maintenance: An inquire into values. Nueva York:
Morriw, p. 179.
21
Cfr. Rodríguez,
Sebastián (1991). “Calidad universitaria: un enfoque institucional y
multidimen-sional”. En De Miguel, Mario et al. (eds.). La evaluación de las instituciones universitarias. Madrid: Consejo
de Universidades, pp. 17-31. También, Dill, 2010: 1.
22
Evans,
2008: 72.
23
Dill,
2010: 2.
24
La autorregulación ha producido la normalización de bienes y
servicios. Esta última es una elabo-ración de estándares (confusamente llamadas
normas) que fijan determinadas características que deben tener los productos o
servicios. Estos estándares son elaborados por privados y se aplican
voluntariamente. Cfr. Laguna de Paz,
José Carlos (2011). “Regulación, externalización, de activi-dades
administrativas y autorregulación”. En RAP
185, p. 107; Laguna de Paz, José Carlos (2016). Derecho administrativo económico. Madrid: Civitas, p. 42.
94
bienes o servicios sustituibles. En estos casos, el precio
no es el único factor deter-minante para el consumo, sino también lo es la
calidad. Por ello, son los operadores económicos los que tienen interés en
mantener un determinado estándar de calidad para diferenciarse de su
competencia.
El Estado, por su parte, no se ha
preocupado mucho de la calidad sobre los productos y servicios que brindan los
privados en el mercado, hasta tiempos recientes. A inicios del siglo pasado, la
actividad reguladora de la libertad de empresa (policía administrativa25)
se vinculaba a realizar determinados controles para evitar que se afecten derechos
de terceros. Así, por ejemplo, la Administración pública ha usado títulos
habilitantes o registros para iniciar actividades económicas o permitir la
entrada de productos al mercado; o también ha usado inspecciones para
corroborar la no afec-ción de estos derechos.
La excepción han sido determinados
servicios importantes para el interés general cuya titularidad era del Estado.
En efecto, en las actividades sujetas al régi-men del servicio público,26
la calidad ha sido un elemento esencial. A esto se une la denominada “cláusula
de progreso” por medio de la cual, la prestación de servicio debe actualizarse
teniendo en cuenta las nuevas tecnologías.27 El
fundamento de esta exigencia, se encuentra en la importancia de estos servicios
para la sociedad. Así, el agua, la electricidad, el gas, entre otros servicios,
tienen unos estándares de calidad vinculados al cuidado y realización de los
derechos fundamentales.28 La titularidad
25
Usamos el término regulación en el sentido de policía
administrativa, cfr. Chang Chuyes,
Guillermo (2016). “Regulación e intervención del Estado en la Economía”. En
SBS-SECO. Compendio de Experiencias del Centro de Formación de la
SBS. Lima: EcoPrint, p. 20.
26
Usamos el concepto de servicio público en sentido estricto:
aquella actividad esencial para el inte-rés general que se encuentra
publificada y destinada a los usuarios a título singular. Se debe prestar en
régimen de calidad, igualdad, continuidad y regularidad, con exclusividad
regalística para el Estado, sometida al derecho público y dirigida al público.
Se distingue este régimen del servicio esencial, que es aquella actividad
esencial para el interés general que no está publificada pero sobre la cual el
Estado ejerce sus potestades para dirigirla al interés general. Entendemos que
el término servicios de interés económico general (terminología europea) hace
referencia a los servicios esen-ciales y no tiene en cuenta la publificación.
Por ende, no se puede confundir con el servicio público en sentido estricto. Cfr. Martínez López-Muñiz, José Luis
(2001). “El servicio público. Origen y significación” [en línea]. Materiales para el estudio del
Derecho-Derecho Administrativo II. Madrid: Iustel. Ver www.iustel.com
[Consulta 20-08-2014]; Fernández García, María Yolanda (2003). Esta-tuto jurídico de los servicios
esenciales en red. Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública; Laguna de Paz, José Carlos (2009). Servicios de interés económico general.
Madrid: Thomson Reuters.
27
Cfr. Meilán Gil,
José Luis (1968). La “cláusula de
progreso” en los servicios públicos. Madrid: Instituto de Estudios Administrativos; idem
(2006). Progreso tecnológico y servicios
públicos. Cizur Menor: Thomson-Civitas.
28
El concepto de Martínez López Muñiz nos puede ayudar a
clarificar este punto, porque los servicios esenciales están destinados a poner
los medios para el desarrollo de los derechos fundamentales. Para él, son “servicios
esenciales aquellas actividades prestacionales de bienes y servicios a los
ciudadanos de carácter vital o básico para la satisfacción o el ejercicio de
los derechos fundamen-tales y el consiguiente desarrollo de una vida digna,
mínimamente acorde con las condiciones espacio-temporales del desarrollo o del
progreso social, y que , por ello, no pueden dejar de tener
95
Prolegómenos para entender la regulación de la
calidad en la enseñanza universitaria
pública de estos servicios garantizaba que, tanto si son
prestados por un ente público o por un privado (por medio de una concesión), se
presten en un estándar de cali-dad y que se modernice cada cierto tiempo. Con
la ola de privatización de fines de siglo pasado (especialmente con la
despublificación), se han buscado herramientas distintas para mantener los
estándares de calidad de estos servicios, pero no se ha abandonado su búsqueda.29
Finalmente, con la llegada del siglo
XXI, la calidad se ha convertido en una política pública importante. Así, se
han creado entes públicos que promueven la estan-darización de bienes y
servicios para mejorar la competitividad del mercado,30
pero también el Estado en sí mismo busca la calidad en el ejercicio de la
función pública (better regulation31).
En este marco, la educación no ha
estado exenta a los vaivenes de la cali-dad, como se vio en el apartado
anterior. Tal como menciona García32 existen
muchas visones y perspectivas que tratan de definir la calidad en los centros
universitarios, e incluso en mayor medida los tipos de procesos, enfoques y
modelos de calidad. Clave-rie33 clasifica los modelos de evaluación
de la calidad en tres:
— el modelo americano o externo, basado en
variables objetivas externas;
— el modelo europeo o mixto que parte de las instituciones a
acreditarse y es contratado por agentes externos, de los cuales dependen las
reco-mendaciones;
un
destino universal y ser efectivamente accesibles a todos en condiciones de
básicas de igualdad, asegurándose su suficiente regularidad y continuidad, bajo
unos patrones de calidad determinados, con adaptación progresiva a la evolución
técnica y a los cambios sociales.” Martínez López-Muñiz, José Luis (1999). “Nuevo
sistema conceptual”. En Ariño Ortiz, Gaspar. Privatización y liberalización de
servicios. Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de
Madrid. Madrid: Ed. UAM-BOE, p. 141.
29
Cfr. Ariño Ortiz,
Gaspar et al. (1997). El nuevo servicio
público. Madrid: Marcial Pons; Muñoz Ma-chado, Santiago (2009). “Fundamentos
e instrumentos jurídicos de la regulación económica”. En Muñoz Machado,
Santiago et al. (dir.). Fundamentos e
instituciones de la regulación de la economía. Madrid: Iustel, p. 15.
30
En el Perú, recientemente (julio de 2014) se ha creado el
Instituto Nacional de la Calidad, con estas funciones. Antes estas competencias
estaban en el Instituto Nacional de Defensa de la Com-petencia y de la Propiedad
Intelectual.
31
Brown,
Ciara. et al. (2011), “Regulation, Public Law, and Better Regulation”. En European Public Law 3. Vol. 17, pp. 467-484; Gamero Casado, Eduardo (2013). “La
simplificación del procedi-miento administrativo; better regulation, better
administration”. En Revista Española de
Derecho Administrativo 160, pp.
79-126.
32
García
Rodríguez, 2004.
33
Claverie, Julieta et al. (2008). “El sistema de evaluación
de la calidad en la educación superior en la Argentina: el modelo de la CONEAU”.
En Revista Iberoamericana de Evaluación
Educativa 2. Buenos Aires. Volumen 1, p.158.
96
— y el modelo australiano-canadiense, basado en variables y
motivacio-nes internas.
A estos sistemas, muchas veces se ha
añadido la intervención del Estado sobre la regulación de la calidad. Así por
ejemplo, ha exigido la obligación de acreditar cali-dad como requisito para
mantener el título habilitante o para la obtención de ayudas y recompensas, o
aumento de presupuesto en el caso de universidades públicas. Pero este problema
se complica si se entiende que la educación es un servicio público, lo cual
implica que el Estado es el titular de esta actividad, o un servicio esencial,
es decir, que son los privados los titulares de la actividad, pero que el poder
público regula con especial interés su desarrollo.34
2.4. Conclusiones preliminares
Teniendo en cuenta la base teórica
antes señalada, podemos concluir lo siguiente:
1.
La calidad hace referencia a una
propiedad o característica específica de un sujeto o ente, no cuantitativa,
pero comparable gradualmente. Actualmente existen muchos conceptos en la teoría
de la calidad sobre la calidad misma, y la forma de entender calidad educativa
no es ajena a esta situación.
2.
El Estado ha regulado la calidad de servicios públicos pero
nunca de las actividades de los privados. Ha comenzado a buscar, recientemente
la calidad de los productos o servicios del mercado, para hacerlo compe-titivo;
así como la propia calidad en el ejercicio de sus funciones.
3.
La regulación de la calidad
educativa inició en régimen de autorregu-lación, pero poco a poco el Estado ha
empezado a regularla. A esto hay que añadir las posibles discusiones sobre la
aplicación del régimen de servicio público o servicio esencial a esta actividad.
3.
La
regulación de la calidad educativa en el ordenamiento peruano
Antes de entrar de lleno en el tema de la calidad
universitaria es imprescin-dible preguntarse por la naturaleza del ente al cual
le exigiremos que tenga calidad: la
34
Para el caso español, cfr.
Souvirón morenilla, José María et al. (2002). La nueva regulación de las universidades:
comentarios y análisis sistemáticos de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de
diciembre, de Universidades. Granada: Comares, pp. 273 y ss. El caso
peruano se analiza más adelante.
97
Prolegómenos para entender la regulación de la
calidad en la enseñanza universitaria
universidad.
Por ello, como cuestión previa es importante cuestionarse sobre la esencia de
la universidad. Un primer acercamiento nos lo puede ofrecer el Diccionario de
la Real Academia Española. Este señala que la universidad es “una institución
de ense-ñanza superior que comprende diversas facultades, y que confiere los
grados académi-cos correspondientes”.35 Pero esta definición es meramente descriptiva
y no nos ofrece la esencia de lo que es universidad ni las actividades que ella
realiza. Una pregunta adicional estaría vinculada con la ya famosa
clasificación de las universidades que en el año 1968 realizaron Dréze y
Debelle36 sobre los modelos de universidad.
Antes de iniciar este estudio, es
preciso mencionar que la institución universi-taria preexiste a cualquier tipo
de legislación nacional. En efecto, a partir del siglo XIII, la escuela se
configura como universidad, que es un producto típico del medioevo.37
En aquel tiempo, incluso ya era autónoma, dado que se substraía de la tutela
directiva del rey, del obispo y del canciller gracias al apoyo papal.38
Incluso, como menciona Le Goff,39 la corporación universitaria se
basa en tres privilegios esenciales: la autonomía jurisdiccional —dentro del
marco de la Iglesia con ciertas restricciones locales y la facultad de apelar
al Papa—, el derecho de huelga y de secesión, y el monopolio de la colación de
grados y títulos.
Por ello, podemos señalar que la
universidad nació en libertad, dado que fue la libre iniciativa de los primeros
universitarios los que movieron a la creación de esta institución. En el fondo,
lo que buscaban estos intelectuales era tener una organiza-ción para la
investigación y el desarrollo de la ciencia, que les permita encontrar la
verdad. Con lo cual, la libertad es el marco en el cual debe desarrollarse la
universidad. Se trata, haciendo un símil, del líquido amniótico donde se
fecundan las ideas y de las cuales nacen las nuevas que regirán el mañana.
Tras la llegada de los estados nacionales comenzó también la
nacionalización de las universidades, no solo con la creación de universidades
por parte del Estado (como Praga), sino también con la integración de la
Universidad de París a la monar-quía.40 Aún con ello, la universidad no
perdió su autonomía porque tuvo una regu-lación estatal que le reconocía ese
ámbito de libertad, dado que sus estatutos fueron reconocidos en gran parte por
las leyes nacionales, en especial en temas de organiza-ción, planes de estudio,
etc. En el caso peruano, menciona Middendors, la universidad durante el siglo
XIX está bajo el control del Estado, pero goza de gran independencia,
35
Real Academia Española. Diccionario
de la Lengua Española. Voz “universidad”. Consultado en www.rae.es
36
Dréze, Jaques et al. (1969). Conceptions del l’unversité. París: Citoyens.
37
Reale,
Giovanni et al. (1998). Historia del
pensamiento científico y filosófico. Roma: Herder. Tomo I, p. 417.
38
Ibídem, p. 418. De la misma forma es descrito por Le Goff,
Jacques (2008). Los intelectuales en la
Edad Media. Madrid: Gedisa, pp. 75 y
ss.
39
Le
Goff, 2008: 84.
40
Ibídem,
pp. 141 y 142.
98
tanto con respecto a los planes de estudios de cada una de
las facultades como a la administración de sus rentas.41
Con ello, es indispensable que toda
regulación sobre la universidad respete ese ámbito de libertad necesario para
el debate de ideas y la formación de los profesionales con la ciencia necesaria
para desarrollar su tarea en la sociedad.42
3.1. La universidad en el Perú: breve
referencia a la regulación estatal
Esta tradición universitaria
europea, formada a imagen y semejanza de las grandes corporaciones mercantiles
y de la mano de la Iglesia Católica, también se instaló en el Perú allá por el
siglo XVI. Así, la primera universidad fundada en el suelo patrio es el
Convictorio de San Marcos (hoy Universidad Nacional Mayor de San Marcos) en el
año 1551. Por Real Cédula de ese año, el rey de España aplicaba todos los
beneficios de la Universidad de Salamanca a esta recién erigida universidad. De
igual forma, el Papa Pío V por medio del Breve Exponi Nobis en el año 1571, ratifica la erección de esta casa de
estudios.43
No es este el momento de realizar una historia de la
institución universitaria ni de la universidad en Latinoamérica. Aún con ello,
es preciso resaltar algo que ya hemos señalado: que la institución
universitaria tiene ya una esencia antes de la regulación estatal. Por ejemplo,
la Constitución de Cádiz en su artículo 267 reconoce la obligación de la
monarquía de crear el número de instituciones universitarias que crea
conveniente.
Con el inicio de la República44 es recién en la Constitución de
1823 donde se menciona que no puede dejar de haber universidades en las
capitales de departamento.
41
Middendors, E. (2009). “La vida educativa superior a
principios del siglo XIX”. En Ríos Burga, Jaime (ed.), p. 422.
42
Señala Secada Koechlin que “la función actual de la
universidad es la misma que ha tenido desde su fundación en la alta edad media,
aunque, por supuesto, con matices distintos e incorporando particularidades que
provienen de las peculiares circunstancias del mundo moderno. Esta función es
triple. La universidad, en primer lugar, educa y capacita. En segundo lugar,
socializa a los jóvenes que pasan de la tutela familiar a la adultez. Y en
tercer lugar, al ser depositaria del saber de la socie-dad, la universidad crea
ciencia, tecnología y alta cultura”. Compartimos parcialmente su opinión. En
efecto, el fin de la universidad es el mismo desde hace siglos, pero esta
institución no debe asu-mir los matices a los que hace referencia. En efecto,
la educación y capacitación están más ligadas a los niveles básicos y técnicos
que a nivel universitario. Además, la socialización de la juventud es algo
propio de la familia. Cfr. Secada
Koechlin, Jorge (2002). “La naturaleza de la universidad en el siglo XXI”. En
Aljovín, Cristóbal et al. (eds.). La
universidad en el Perú. Lima: UNMSM, p. 49.
43
Cfr. Valcárcel,
César (2008). San Marcos Universidad
Decana de América. Lima: UNMSM; y Egui-guren, Luis Antonio (1951). “La
Universidad en el siglo XVI”. En Eguiguren, Luis Antonio (ed.). Historia de la Universidad. Lima:
Imprenta Santa María.
44
A continuación mencionamos directamente las Constituciones
del Perú, las cuales han sido con-sultadas en la página www.congreso.gob.pe,
así como las sucesivas leyes universitarias, las cuales
99
Prolegómenos para entender la regulación de la calidad en la
enseñanza universitaria
En
ese sentido, es deber del Estado promoverlas. De igual forma, desde la
Constitución de 1828 se recoge este principio.
Un cambio importante vino en la Constitución de 1867 donde
se menciona que la fundación de universidades es libre, con lo cual se da pie a
que los privados pue-dan realizar este tipo de actividades de enseñanza
superior. Aún con este gran avance, las siguientes constituciones, de 1920 y de
1936, no reconocen expresamente que los privados puedan fundar universidades.
Más bien, la primera hace mucho hincapié en la función del Estado de garantizar
esta enseñanza, mientras que la segunda solo recoge la protección a la libertad
de cátedra.
En el año 1960 se publicó la Ley 13417 por medio de la cual
se define a la uni-versidad como una corporación integrada por alumnos,
maestros y graduados, dedi-cada al estudio, la docencia y la investigación
científica. Es misión de la universidad servir a la comunidad nacional. Se
establece además los fines de la universidad, las tareas de sus miembros, su
régimen económico, la existencia de un patronato, el Con-sejo Universitario
(que luego pasó a ser la extinta Asamblea Nacional de Rectores) e incluso, ya
se menciona la extensión universitaria.
Más
tarde, en el año 1969, se publicó la Ley 17437. En ella se define a la
uni-versidad como entidades de servicio a la comunidad y constituyen las bases
funcionales y administrativas en que reposa el sistema de la universidad
peruana. Están integradas por profesores, alumnos y graduados. Aun cuando el
gobierno militar quería una uni-versidad diferente, haciendo una universidad
peruana uniforme, esto no se logró.
Con la Constitución de 1979 y la vuelta a la democracia, la
regulación esta-tal sobre la institución universitaria recoge algunos detalles
adicionales, pero ya no a nivel legislativo, sino a nivel constitucional. Aun
cuando no dan una definición de la universidad, como pasó con la normativa
anterior, los artículos 31 y 32 recogen unas características específicas que
determinan la estructura y fines de la universi-dad peruana:
•
Fines: creación intelectual y
artística, la investigación científica y tec-nológica y la formación
profesional y cultural.
•
Autonomía
en lo académico, normativo y administrativo dentro de la ley.
•
Garantía de la Libertad de Cátedra.
•
Pueden ser públicas o privadas.
han sido
consultadas en la base histórica de leyes del Sistema Peruano de Información
Jurídica-SPIJ www.minjus.gob.pe/spij
100
•
Se rigen por la ley y sus estatutos.
•
Constituidas por profesores,
graduados y estudiantes.
•
Otorgan grados a nombre de la
nación.
La Ley 23733 del 9 de diciembre de
1983 desarrolla el marco constitucional ya establecido, sin variar estas
características esencialmente mencionadas.
Con la Constitución de 1993 se reconoce
esta estructura agregando solamente la función de los promotores, los cuales
pueden participar en la vida universitaria de acuerdo a lo que la ley diga.
Cabe señalar que la Constitución de 1993, al no modifi-car ninguna de las
características esenciales establecidas en la Constitución de 1979, no originó
que exista inconstitucionalidad alguna en la Ley 23733 al momento de su entrada
en vigencia sobre este punto.45 La única novedad mencionada —la
función del promotor— no ha sido desarrollada por norma legal. Aun con ello,
tendrá las características que el estatuto de la universidad le otorgue.
Tras la entrada en vigencia de la
nueva Constitución, la estructura universi-taria se mantuvo, e incluso, las
sucesivas modificaciones importantes al sistema uni-versitario peruano, que
comentamos a continuación, no han cambiado los fines y la estructura ya
mencionadas.
Una primera modificación vino de la
mano de la Ley 26439, por medio de la cual se crea el Consejo Nacional para la
Autorización de Funcionamiento de Universi-dades-CONAFU. Esta entidad será la
encargada de autorizar el funcionamiento de las universidades con las
características y fines establecidos en la ley universitaria.
Tiempo después —y esta es la segunda
modificación— el Estado publicó el Decreto Legislativo 882-Ley de Promoción de
la Inversión en Educación. Gracias a esta norma, se permite a los particulares
crear universidades bajo instituciones del Derecho privado (con o sin fines de
lucro), pero esto no afectó a la estructura de la universidad. Incluso, el
literal b del artículo 5 del decreto menciona expresamente los mismos fines
para las universidades privadas que establecidos en la ley universitaria.
Posteriormente, en el año 2006 se
publica la Ley 28740, Ley que crea el Sis-tema Nacional de Evaluación,
Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (SINEACE), por medio del
cual se promueve la calidad de la universidad peruana.
45
Cabe señalar que para algunos autores, existe
inconstitucionalidad en ciertas disposiciones distin-tas a la esencia de la
universidad. Cfr. Abruña Puyol,
Antonio et al. (2000) “Algunas ideas para el estudio de la autonomía
universitaria en el ordenamiento peruano”. En Revista de Derecho de la Universidad
de Piura. Volumen 1, pp. 9 y ss. Algunas de ellas han sido consideradas por
la Sentencia de Tribunal
Constitucional 017-2008-PI/TC en el año 2010.
101
Prolegómenos para entender la regulación de la
calidad en la enseñanza universitaria
Entendemos que esta promoción se realiza teniendo en cuenta
sus fines y su estructura esencial establecida en la Ley.
Un último hito en la vida de esta
ley es lo establecido en la Sentencia del Tri-bunal Constitucional
017-2008-PI/TC en el año 2010. Independientemente del fondo resuelto, debemos
anotar que el Tribunal Constitucional no varía la estructura de la universidad
ni sus fines, sino que intenta armonizar el sistema legislativo e
institucio-nal que regula a las universidades nacionales.
Dentro de este marco legal, no
parece extraño que la sentencia del Tribunal Constitucional ya citada,
clasifica las universidades en tres clases:46
•
universidades públicas bajo el
régimen de la Ley 23733.
•
universidades privadas bajo el
régimen de la Ley 23733.
•
universidades privadas bajo el
régimen del Decreto Legislativo 882, y en determinados aspectos esenciales por
la Ley 23733.
Recientemente, en julio de 2014, el
Congreso aprobó la Ley 30220, Ley Universitaria, que deroga la anterior. La
gran novedad, en lo que corresponde a este estudio, es la mención expresa a la
calidad educativa. No es que la anterior ley no mencione la calidad, sino que
en este caso, lo hace en el marco de la mejora continua.
Otra novedad es la calificación de
la educación universitaria como de ser-vicio público esencial (artículo 3).
Esto, entre otros temas, generó una acción de inconstitucionalidad contra esta
nueva ley. La sentencia del Tribunal Constitucio-nal que acumula los Exp.
0014-2014-PI/TC, 0016-2014-PI/TC, 0019-2014-PI/TC y 0007-2015-PI/TC, interpreta
que “la educación es un derecho y un servicio público que explica una de las
funciones fines del Estado, cuya ejecución puede operar direc-tamente o a
través de terceros (entidades privadas), aunque siempre bajo fiscaliza-ción
estatal”. Se puede apreciar que el mencionado tribunal interpreta el término
servicio público en sentido estricto (como si estuviera publificado), cuando el
mismo Supremo Intérprete ha señalado que nuestra carta magna no incluye la
publificación en el servicio público.47 Esto es
importante, porque si la actividad es privada, la
46
También vid. Delgado de la Flor, Francisco et al. (2004). Informe sobre Educación Superior Universi-taria. Lima: ANR, pp. 27
y ss.
47
La STC 0034-2004-PI/TC ha señalado que en el Perú, el
servicio público no incluye la publicatio.
En la doctrina nacional, antes de la publicación de esa sentencia, Zegarra
Valdivia había seña-lado que en el Perú el concepto gira en torno a la publicatio. Después de esta sentencia
Francia Acuña ha mencionado que el servicio público gira en torno a la publicatio. Por otro lado, Baca Oneto
señala que la Constitución reconoce el régimen de servicio esencial, dado que
no existe publificación de actividades. En el mismo sentido se pronuncia
Baldeón Miranda. Pensamos que
102
iniciativa es libre, mientras que si es pública, los
privados solo la pueden realizar en régimen de concesión.
Finalmente, es importante destacar
un hecho sui generis. Hasta antes de
la entrada en vigencia de esta ley, la antigua regulaba todo lo referente a la
uni-versidad y asignaba la competencia a la Asamblea Nacional de Rectores
(ANR), mientras que la Ley del SINEACE regula la calidad de la universidad y
asignaba la competencia al Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación
de la Cali-dad de la Educación Universitaria (CONEAU). Ahora, la nueva ley ha
creado un nuevo órgano que reemplaza a la ANR y al CONEAU, la SUNEDU, y regula
todo lo referente a la universidad, pero sigue vigente la Ley del SINEACE para
lo sustan-tivo de la calidad universitaria.48
Luego de esta breve reseña histórica
nos queda una idea: la universidad peruana ha tenido y tiene una estructura, la
cual comentaremos a continuación.
3.2. Independientemente de la forma de
constitución, la universidad peruana es la misma
En principio, y teniendo en cuenta
la breve historia sobre la legislación de la universidad peruana, es importante
señalar que no ha cambiado su estructura. Existen algunas diferencias no
esenciales entre universidades públicas o privadas, como se verán en líneas
posteriores, pero su esencia es la misma.
El artículo 4 de la actual ley
define a la universidad como “una comunidad académica orientada a la
investigación y a la docencia, que brinda una formación
lo
correcto es señalar, siguiendo a los dos autores citados al final, que en el
Perú la Constitución menciona, bajo el significante servicio público, el
significado de servicio esencial. Esto evita los problemas interpretativos y
confusiones en cuanto al régimen aplicable, en las cuales incluso ha incurrido
el Tribunal Constitucional en la reciente sentencia, y el legislador al
calificar a la educación como servicio público esencial. Cfr. Baca Oneto, Víctor (2009). “Servicio público, servicio
esencial y servicio universal en el derecho peruano”. En Vignolo Cueva,
Orlando. Teoría de los servicios públicos. Lima: Grijley, pp. 376 y ss.; Zegarra
Valdivia, Diego (2005). El servicio
público: Fundamentos. Lima: Palestra, p. 350; Baldeón Miranda, Carlos
(2014). La autorización de servicio
público. Lima: Adrus, p. 89.
48
SUNEDU viene a ser, lo que en la doctrina se conoce como una
administración independien-te. Este tipo de entidad es una administración
institucional no representativa que desarrollan funciones propias de la administración
activa en la órbita del Poder Ejecutivo, bajo neutralidad política, esto es,
sin la captura por alguna facción o grupo de interés (ya sea político o
económi-co). Por ello, es importante que los miembros directivos de estas
entidades sean elegidos direc-tamente por los poderes del Estado y no, como es
ahora, por un concurso público. En efecto, se escoge a alguien que pueda
dirigir las políticas del sector, y para esto obviamente se debe tener
conocimientos técnicos; pero estos no son suficientes cuando se deben resolver
conflictos de valores e intereses presentes en ellos que demandan una decisión
política y responsable ante los ciudadanos. Sobre este tema, cfr. Magide Herrero, Mariano (2000). Límites constitucionales de las administraciones independientes. Madrid:
INAP.
103
Prolegómenos para entender la regulación de la
calidad en la enseñanza universitaria
humanística, científica y tecnológica con una clara
conciencia de nuestro país como realidad multicultural. Está integrada por
docentes, estudiantes y graduados. Partici-pan en ella los representantes de
los promotores, de acuerdo a ley”.49
Teniendo en cuenta esta definición,
podemos mencionar las características de la universidad peruana,
independientemente del tipo de universidad según su forma de constitución. Cabe
señalar que estas características son un mínimo indispensable por medio de la
cual una institución se puede llamar universidad. Esto no implica que estas
instituciones no puedan realizar alguna actividad distinta, siempre y cuando
sea complementaria a la estructura expuesta a continuación.
La universidad, independientemente
de su infraestructura, tiene dos tipos de elementos esenciales: los subjetivos
o comunidad universitaria, y los objetivos o fines de la universidad. El primero
de ellos hace referencia a que la universidad está cons-tituida por profesores,
alumnos y graduados que forman la comunidad universitaria. Además, la misma ley
establece para ellos determinados derechos y deberes inherentes a su condición.
A este elemento hay que añadir, en determinados casos, al órgano pro-motor.
Dicho elemento subjetivo, que no es esencial sino accidental, no es obligatorio
para todas las universidades, dado que es el estatuto quien fija cuál es su
función y si acompaña a la universidad durante toda su vida.
Además, está el elemento objetivo o los fines de la
universidad. El artículo 6 de la misma norma señala los fines de la
universidad. Estos, se pueden clasificar en tres actividades esenciales: a)
investigación científica (numerales 6.1, 6.5 y 6.6); b) forma-ción de
profesionales (numerales 6.2 y 6.10); y c) proyección social o responsabilidad
social (numerales 6.3, 6.4, 6.7, 6.8 y 6.9). En principio, estos fines deben
ser cumplidos por todos aquellos que la conforman. A pesar de ello, algunos de
sus miembros se dedican a realizar determinadas tareas en mayor parte de su
tiempo que otras. Así, por ejemplo, un profesor universitario se dedica más a
investigar o enseñar que a la proyec-ción social; o un alumno se dedica más a
estudiar que a investigar, etc.
Adicionalmente, y siguiendo con las
características de este elemento objetivo resaltamos que la normativa
universitaria no establece un porcentaje mínimo o límite máximo a la
realización de este tipo de actividades por parte de quienes conforman la
universidad. En efecto, respetando la libertad de cátedra y la autonomía
universita-ria, la normativa deja espacio para que las personas que conforman
este tipo de insti-tuciones realicen dichas actividades. Por ejemplo, podrán
existir universidades donde los profesores se dediquen más a la enseñanza que a
la investigación, o viceversa;
49
En la definición de universidad también se menciona que “adopta
el concepto de educación como derecho fundamental y servicio público esencial”.
No nos pronunciamos sobre la educación como derecho fundamental porque no es
parte de este trabajo. Para este tema, cfr.
De los Mozos, Isabel (1995). Educación en
libertad y concierto escolar. Madrid: Montecorvo. Respecto de la
consideración de la universidad como servicio público esencial, cfr. supra.
104
alumnos
que realicen investigación más que estudio; etc. Además, la actividad de esta
institución no queda allí, sino que estos son los lineamientos sobre la base de
los cuales debe desarrollarse.
También existen actividades complementarias o subordinadas
que ayudan a la universidad a realizar sus fines. A modo de ejemplo podemos
señalar la actividad editorial que permite publicar las investigaciones;
organización de congresos y semina-rios; servicios adicionales como biblioteca
o seguro médico; diferentes formas de labor social o extensión universitaria
por medio de capacitaciones o actividades en zonas afectadas por la pobreza,
etc. Para muestra, se puede ver los Anuarios de las universi-dades, donde se
evidencia este tipo de actividades.
Como se puede apreciar, según la legislación bajo
comentario, la activi-dad universitaria es un complejo de bienes y servicios a
favor de sus profesores, alumnos, graduados y la comunidad donde se asienta,
realizada por este mismo grupo de personas. Aún con ello, debemos resaltar que
no es una masa informe de prestaciones, sino que se asienta en lo regulado en
la ley y la Constitución sobre la universidad. En consecuencia, son estas
normas las que marcan la pauta de la actividad de la universidad.
Así, la investigación está regulada en el capítulo VI de la
ley, y se define como “la producción de conocimiento y desarrollo de
tecnologías [para resolver] las nece-sidades de la sociedad, con especial énfasis
en la realidad nacional”. Por otro lado, la proyección social se regula en el
capítulo XIII bajo el nombre de Responsabilidad Social Universitaria y se
define como “la gestión ética y eficaz del impacto generado por la universidad
en la sociedad debido al ejercicio de sus funciones […]; incluye la gestión del
impacto producido por las relaciones entre los miembros de la comunidad
universitaria, sobre el ambiente y sobre otras organizaciones públicas o
privadas que se constituyen en partes interesadas”. En el caso de la docencia,
la ley no define especí-ficamente en qué consiste esta actividad, aunque señala
“el mejoramiento continuo y permanente de la enseñanza” como función de un
docente (artículo 78).
En ese sentido, podemos concluir que puede haber
universidades que le dan mayor cabida a la investigación, otras a la enseñanza
y otras a la proyección social. Con lo cual, dentro del país, pueden existir
diferentes tipos de universidades. Teniendo en cuenta esta variedad, resulta
lícito preguntarse por la forma de promover la calidad, teniendo en cuenta la
gran variedad de formas en que una universidad puede organizarse.
Finalmente, es importante señalar brevemente las diferencias
entre una uni-versidad que se encuentra en una persona jurídico pública y una
que se encuentra en una privada. Cabe señalar, que es recién con esta ley que
se reconoce, a nivel legislativo, la libertad para las universidades privadas.
En caso de universidades públi-cas, nos encontramos ante una Administración
pública especial, institucional, con
105
Prolegómenos para entender la regulación de la
calidad en la enseñanza universitaria
personalidad jurídica propia y representativa.50
En consecuencia, se rige por el derecho administrativo. Por otro lado, las
privadas se rigen por las libertades propias de las personas que la han
fundado. Esto explica por qué esta ley, en los capítulos XI y XII, establece
reglas particulares para cada una de ellas en cuenta al patrimonio, recursos,
exoneraciones tributarias, entre otros.
3.3. La calidad educativa según la
legislación nacional
Actualmente la problemática
universitaria puede resumirse en dos grandes grupos. El primero es la Mcdonalización51
de la universidad, por medio de la cual existe una gran cantidad de
universidades y es difícil distinguir cuál es o no de calidad. Por otro lado,
no hay un punto de comparación objetiva entre las universidades. Esto por-que
la autonomía universitaria se entiende como libertad sin control.52
A pesar de ello, cualquiera podría
señalar que al amparo de lo dispuesto en el artículo 5 de la ley universitaria,
la universidad se rige por el principio de calidad edu-cativa y mejoramiento
continuo de la calidad académica. Pero entender esto teniendo en cuenta los
problemas antes mencionados (macdonalización
y autonomía libertina), no nos llevaría a buen puerto porque seguimos sin
puntos de comparación. Hasta ahora, la calidad se ha autorregulado por las
mismas universidades o por órganos de certificación de calidad industrial. En
el fondo, se ha hecho un esfuerzo, pero parece que no ha sido suficiente.
El Estado no permanece pasivo ante
la calidad de la educación universitaria. La Constitución señala expresamente
en su artículo 18 que el Estado debe supervisar la calidad de la educación (se
entiende que en todos los ámbitos). Así, según lo dis-puesto por el Tribunal
Constitucional53 para cumplir tal función existe la
Ley 28740, Ley del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación
de la Calidad Educativa, por medio de la cual pone los medios oportunos para
promover la calidad educativa, así como su respectivo reglamento.
50
Abruña Puyol, Antonio (2010). Delimitación jurídica de la Administración Pública en el ordenamiento
peruano. Lima: Palestra, p. 184.
51
En el ámbito universal se usa este término para explicar la
masificación de la educación superior, cfr.
Hayes, Dennis et al. (eds.) (2002). The McDonalization of Higher Learning. Wesport y Londres: Bergin and Garvey, pp. 129 a 142.
52
Hayes,
2002 : 43 y ss.
53
Fundamento 191 de la STC 00017-2008-PI/TC: “Así las cosas,
el Tribunal Constitucional consi-dera que la creación del SINEACE y del CONEAU,
como uno de sus órganos operadores, pueden ser considerados un buen inicio en
el camino de reformar y garantizar la calidad educativa univer-sitaria en el
Perú, máxime si se toma en cuenta que, a diferencia de lo que ocurría con la
ANR y el CONAFU, la estructuración de este sistema sí permitirá asegurar la
imparcialidad objetiva en el ejercicio de sus funciones, exigida por los
incisos 2° y 3° del artículo 139° de la Constitución.”
106
Así, dentro de este marco, la
legislación nacional ha definido a la calidad como el “conjunto de
características inherentes a un producto o servicio que cumple los requisitos
para satisfacer las necesidades preestablecidas”.54
Si analizamos un poco el concepto de
la legislación nacional, vemos que se asemeja mucho al concepto de calidad
señalado en el marco teórico, dado que se entiende estas características
inherentes como propiedades específicas. El reglamento añade una finalidad a
estas características: satisfacer las necesidades preestablecidas. Por ello, no
en cualquier característica se busca la calidad, sino solo aquellas que se
ajusten al fin del producto o servicio.
Comentemos brevemente qué se puede
entender por necesidades en el caso
de las universidades. Como ya lo mencionamos anteriormente, este fin se ve
expuesto en la legislación nacional y corresponde con el elemento objetivo o
los fines la univer-sidad, ya mencionados anteriormente. Esto, como ya lo
señalamos, no implica que la universidad no pueda realizar otras tareas,
siempre y cuando estén subordinados a los fines de esta institución. De igual
forma, la universidad puede organizarse respetando esto: no se exige una cuota o
porcentaje fijo de cada uno de ellos para que una univer-sidad sea tal, solo se
exige que estén los tres.
En la Sentencia 017-2008-PI/TC, el
Tribunal Constitucional menciona, en los fundamentos jurídicos 194 y
siguientes, que uno de los criterios exigibles para ase-gurar la calidad en la
educación universitaria debe ser el trabajo y la empleabilidad. Ante ello, es
bueno señalar que la lógica del tribunal se basa en un criterio político, dado
que se preocupa por la proliferación de profesiones que no tienen salida en el
mercado laboral. Aún con ello, pienso que es importante rescatar este criterio
para fomentar en las universidades el desarrollo de determinadas
características que van más allá de la propia ciencia y que cooperan al trabajo
y empleabilidad, como deter-minadas aptitudes y actitudes frente al trabajo o
la formación de destrezas comuni-cativas, entre otras. Esto no desestima que el
fin primordial de la universidad sea el elemento objetivo ya señalado.
Por otro lado, debemos hacer un
comentario sobre los llamados a satisfacer estas necesidades o fines. En el caso
de la universidad, son los profesores, alumnos
54
Glosario de Términos del Reglamento de la Ley del SINEACE.
En la región, el concepto de calidad más cercano al nuestro, es el de la CNA de
Colombia. En efecto, el CNA ha definido la calidad como la aptitud de un sujeto para llevar a cabo un propósito. En otros
lugares de Sudamérica, como Chile o Ar-gentina, el Estado también promueve la
calidad, pero tiene un rol regulador y garante de la calidad. Un caso
excepcional es México donde la calidad surgió primeramente en instituciones no
guberna-mentales y a pesar de la existencia de un ente público, la promoción
sigue en manos privadas. Cfr.
Documento presentado por el Grupo de Reflexión sobre la Calidad en la Educación
Superior como aporte al proceso de “Movilización Nacional” organizado por el
Gobierno Nacional “Acreditación de los programas académico de la Universidad
Colombiana”. En Jaramillo, O. (ed.) (1999). Experiencias
de Autoevaluación y Acreditación.
Bogotá: ASCU, p. 14. Además, Claverie, 2008: 162 y ss.
107
Prolegómenos para entender la regulación de la
calidad en la enseñanza universitaria
y graduados (los que constituyen el elemento subjetivo).
Para ello, deben usar los medios establecidos en la normativa sobre
universidades, así como todo el marco del ordenamiento jurídico, pudiendo
organizarse de la forma más eficiente según sus cir-cunstancias, lo cual se
establece en el estatuto.
Por tanto, hasta ahora, hablar de
universidad implica hablar de una diversidad de universidades que aun teniendo
unos elementos comunes y una calidad común, en la práctica se desarrollan de
forma distinta. ¿Cómo promover la calidad entonces? Por otro lado, debemos
señalar que la universidad se fundamenta en varias libertades
constitucionalmente protegidas tales como la autonomía universitaria, la
libertad de cátedra, el derecho a la educación, entre otros. Incluso, teniendo
en cuenta que algu-nas universidades son Administraciones públicas, sujetas al
derecho administrativo, y otras, entidades privadas, sometidas al derecho
común. En principio, estos factores harían más difícil la promoción de la
calidad.
La Ley 28740 y su reglamento promueven la calidad respetando
todos los dere-chos vinculados a esta institución. A continuación, haremos unos
breves comentarios al sistema de calidad promovido por esta ley. En un acápite
próximo analizaremos bre-vemente cuál es el impacto de una institución como
esta en el mercado universitario.
En primer lugar es importante
destacar lo dispuesto en el inciso b) del artículo 6 del Reglamento de la
mencionada ley, que establece los principios de la cultura de calidad:
i.
la autorregulación,
ii.
la mejora continua, y
iii.
las políticas de desarrollo
educativo y rendición de cuentas.
Aun cuando estos principios se aplican a todo el SINEACE (educación
escolar, técnica y universitaria), su aplicación en materia universitaria tiene
sus peculiaridades.
Respecto de la autorregulación, el
sistema debe respetar no solo la autonomía universitaria y la libertad de
cátedra, sino también la identidad de la universidad.55
En ese sentido, será la universidad quien decida cuáles son sus metas en temas
de gestión
55
Es importante señalar que el concepto de autonomía no es
igual para todas las universidades, por ejemplo, no es lo mismo la autonomía
presupuestaria de una universidad pública, que depende del presupuesto del
Estado, que la de una universidad privada, que depende de sus recursos propios.
Para mayor abundamiento, Cfr. Abruña
Puyol, 2000: 9 y ss. De igual forma, la libertad de cátedra no tiene el mismo
ejercicio en una universidad pública que en una privada que tiene un ideario
particular. Para ello, Cfr. Castillo
Córdova, Luis (2006). Libertad de cátedra
en una relación laboral con ideario.
Valencia: Tirant lo Blanch.
108
pedagógica, administrativa e institucional, según su propio
estatuto. Es más, podemos mencionar que bajo este esquema, la calidad exige que
es la universidad la que debe ajustarse lo más posible a su misión como
institución, sus valores fundacionales y lo dispuesto por la legislación
nacional.
Así, las metas propuestas para cada
facultad y cada universidad son distin-tas. Esto no implica caer en el sistema
de islas ya mencionado, sino que recono-ciendo la variedad de estatutos y unos
lineamientos legales comunes establecidos en la legislación (y en especial en
los estándares), la universidad mejore o cambie en determinados aspectos que le
ayuden a un mejor desenvolvimiento como tal. Puede verse para muestra las
publicaciones de los estándares que ha realizado CONEAU a lo largo de estos
años, donde se rescata lo común a todas las universidades y se promueve lo
mencionado.
La mejora continua es núcleo duro de
la calidad. Para Mateo,56 la mejora continua consiste en un
esfuerzo continuo para mejorar continuamente los pro-ductos, servicios o
procesos. Estos esfuerzos pueden tratar de lograr una mejora “gradual” en el
tiempo o mejorar el “avance” cada vez más.
Así, la calidad no es un proceso estático, que se alcanza una sola vez en la
historia, sino un dinamismo que le permite a la universidad estar presente en
la sociedad actual no solo tomando de ella inspiración para nuevas
investigaciones, sino también informando la realidad. De nada serviría hablar
de calidad universitaria si esta no se adapta a las nuevas circunstancias que
nos propone la sociedad en cualquier ámbito. De no existir este anhelo de
mejora continua, la calidad sería algo meramente estático y no mejoraría la
situación actual.
Por lo tanto, cada entidad mejorará
constantemente en aquello que es común con todas las universidades y en aquello
que le otorga su valor agregado. Solo ante el cumplimiento de la meta, cada
universidad será acreditada.
Finalmente, respecto de las políticas
de desarrollo y rendición de cuentas, debemos señalar que el reglamento no ha
dotado de contenido a esta caracterís-tica. Entendemos que se refiere al
cumplimiento de las políticas educativas que, en ejercicio de potestad de
policía, puede aprobar el órgano regulador. De esto trata el siguiente
apartado.
56
El concepto citado es una traducción libre del autor. El original menciona lo siguiente: “In business
management, continuous improvement (CI) culture consist an ongoing effort to
continuously im-prove products, services, or processes. These efforts may try
to achieve ‘incremental’ improvement over time or ‘breakthrough’ improvement
all at once”. Mateo, Ricardo et al. (2012). “Indications of virtues in
conscientiousness and its practice through continuous improvement”. En Bussinees Ethics: A European Review 2. Volumen 21, p. 140.
109
Prolegómenos para entender la regulación de la
calidad en la enseñanza universitaria
3.4. El papel del Estado en la regulación57 de la calidad
En el caso peruano, la regulación de
la calidad educativa universitaria tiene dos frentes: licenciamiento y
acreditación. En el primer supuesto, se exige una calidad mínima para la
obtención del título habilitante. En este caso, nos encontramos ante el
ejercicio de potestades de policía administrativa.58
Por otro lado, se encuentra la acreditación,
en la cual el Estado incentiva a las universidades a buscar la calidad. En este
caso, nos encontramos ante potestades dispensadoras de ayudas y recompensas.59
Teniendo en cuenta ello, es lógico que tanto el artículo 12 de la Ley del
SINEACE como el artículo 7 de su reglamento mencionen que el proceso de
acreditación es, en principio, voluntario. En el mismo sentido se pronuncia el
artículo 30 de la actual ley universitaria.60
Estas ayudas y recompensas,
siguiendo a Santamaría Pastor,61 se pueden clasificar en títulos
honoríficos, ventajas de carácter jurídico y ventajas de carácter
57
Hemos mencionado líneas arriba que usamos el término
regulación en el sentido de policía ad-ministrativa. En efecto, la policía
administrativa es la actividad de la Administración pública que delimita y
ordena una libertad. Para ello, prohíbe determinadas formas de actuación de la
libertad, asigna cargas e incluso distribuye riesgos entre los administrados. Cfr. Chang Chuyes, 2016: 20.
58
Es discutido el licenciamiento en la actualidad. Más aún con
la presentación del Proyecto de Ley 469 de octubre de 2016 que propone su
eliminación y con ello, la inexigencia de una calidad míni-ma. En principio, no
es desproporcionado exigir unos requisitos mínimos para el inicio de
activida-des en sectores esenciales, siempre y cuando respeten los principios
de legalidad, proporcionalidad y pro
libertate (en el caso de las universidades privadas). Sobre autorizaciones
administrativas y ejercicio de potestades administrativas, cfr. Laguna de Paz, José Carlos (2006). La autorización admi-nistrativa. Cizur Menor: Thomson-Civitas; idem (2009). Servicios de interés económico general. Cizur Menor: Thomson-Civitas; Arroyo Jiménez, Luis (2004). Libre empresa y títulos habilitantes.
Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales; Cidoncha Martín,
Antonio (2006). La libertad de empresa. Navarra: Thomson-Civitas. El
caso de las universidades públicas se rige por el derecho administrativo, y no se aplica el principio pro libertate.
59
La actividad de fomento, o también conocida como actividad
dispensadora de ayudas y recom-pensas, es “aquella actividad administrativa
consistente en el otorgamiento directo o indirecto de bienes o derechos a
determinados administrados —privados o públicos—, con carácter no de-volutivo y
por razón de ciertas actividades que les son propias, ya realizadas o aún por
desarrollar, quedando en este último caso afectados a su realización.” Martínez
López-Muñíz, José Luis (1989). “La actividad dispensadora de ayudas y
recompensas: una alternativa conceptual al fomento en la teoría de la
Administración pública”. En Gómez-Ferrer Morant, Rafael. Libro homenaje al profesor José
Luis Villar Palasí. Madrid: Civitas, pp. 751 y ss.
60
Véase también la STC 17-2008-AI/TC que hace suyo lo expuesto
en PUCP, UCH y ULIMA. Informe sobre el
Sistema de Educación Superior Universitaria del Perú (Proyecto ALFA N° DCI-ALA-2008-42,
“Aseguramiento de la Calidad: Políticas Públicas y Gestión Universitaria”).
Lima, 2009, pp. 62 y 63, en el cual se menciona que la promoción de una cultura de calidad, no se genera por mandato de la ley sino con el esforzado
concurso de todos los actores que participan en el proceso educativo, y que exceden
en mucho, a las instituciones educativas propiamente dichas o a los organismos
operadores del SINEACE.
61
Santamaría Pastor, Juan Alfonso (2009). Principios de Derecho Administrativo General. Segunda edi-ción.
Madrid: Iustel. Vol. II, p. 357 y ss.
110
económico.
La finalidad de los medios honoríficos es promover determinada actividad o
reconocer su realización mediante distinción personal otorgada al sujeto. Se
trata de distinciones de un marcado carácter discrecional, aunque su concesión
debe sujetarse, por supuesto a la normativa que la regule. Por otro lado, las
ventajas de carácter jurí-dico suelen consistir en la dispensa del cumplimiento
de leyes o reglamentos de carác-ter prohibitivo para obtener una utilidad
general. Finalmente, las ventajas de carácter económico pueden ser muy diversas:
prestaciones reales, o fundamentalmente de carácter financiero que se pueden
subdividir en medios fiscales, medios crediticios y medios económicos en
sentido estricto, es decir, subvenciones.
En el caso peruano existen las tres formas de promoción. En
primer lugar, los títulos de acreditación consisten en títulos honoríficos, que
se sujetan al proce-dimiento de la ley, por medio del cual se reconoce a una
universidad como un ente calificado para cumplir su función. Además, existen
ventajas jurídicas y económicas en lo estipulado en la Sexta Disposición
Complementaria, Final y Transitoria de la Ley del SINEACE. En ellas, se
establece que las universidades acreditadas podrán tener los siguientes
estímulos: “Un trato preferente en el acceso a líneas de crédito con fines
educativos por parte de organismos nacionales e internacionales; financiamiento
de sus proyectos a través del Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación
Perua-na-FONDEP, otras que prevea el reglamento”.
El artículo 73 del Reglamento de esta ley, desarrollando
este punto señala los siguientes estímulos:
a) Priorización
en la asignación de fondos para la ejecución y desarrollo de programas de
investigación, innovación tecnológica, perfeccionamiento peda-gógicos y becas a
alumnos y docentes.
b) Preferencia
en los procesos públicos de contratación de servicios de su com-petencia,
convocados por las entidades públicas.
c) Respaldo
del Estado ante las instituciones internacionales donantes.
El Consejo Superior coordinará con el Fondo Nacional de Desarrollo
de la Educación Peruana —FONDEP— y con el Fondo Nacional de Desarrollo
Científico y Tecnológico —FONDECYT— las políticas para la aplicación de
estímulos a las instituciones y programas que logren su acreditación.
Sin embargo, no todas las facultades tienen la libertad de
acreditarse de forma voluntaria. Así, según lo dispuesto por la Ley, es el
reglamento el llamado a establecer quiénes son las facultades obligadas a
acreditarse. Según la modificación realizada por el Decreto 016-2010-ED al
Reglamento de la Ley del SINEACE, actualmente están obligadas a acreditarse las
facultades vinculadas a la formación de profesionales de la salud, derecho y de
la educación. La finalidad de esta obligación es clara respecto
111
Prolegómenos para entender la regulación de la
calidad en la enseñanza universitaria
de las facultades de derecho, tal como menciona la
exposición de motivos del men-cionado decreto: “Se constata el aumento de
facultades de derecho y filiales que no imparten una adecuada formación que
asegure un desarrollo profesional idóneo.” Suponemos que la motivación de la
obligatoriedad de las otras dos carreras profesio-nales tiene un fin similar.
En principio, y teniendo en cuenta
lo expuesto anteriormente, nos encon-tramos ante un caso en el cual la
acreditación deja de ser actividad dispensadora de ayudas y recompensas, y se
convierte en actividad de policía. El fundamento de esto debe encontrarse en un
especial cuidado del interés general, que va más allá de la regulación de la
obtención del título profesional. En efecto, en determinadas carreras, como las
antes señaladas, la actividad tiene impacto en bienes jurídicos importantes: la
salud en las profesiones médicas, la paz social en el caso del derecho, la
formación de los ciudadanos en el caso de la educación. He ahí el sustento de
la idoneidad exigida por la norma.62
Aun con ello, es lícito preguntarse si la coacción trae
alguna consecuencia para la entidad que no se acredita o no inicia el
procedimiento de acreditación. Actual-mente, el reglamento de la ley prevé que
puede ser sancionado con amonestación o multa el incumplir con lo establecido
en el mismo reglamento, donde consta la obliga-ción de acreditarse a estas
facultades,63 con lo cual aquella facultad que no se acredite o no inicie
los trámites de acreditación será sancionada en el peor de los casos con una
multa, mas no con la revocación del título habilitante (salvo el caso del
licenciamiento).
4.
Conclusiones
1.
La universidad es una institución
creada previamente a su regulación por parte del derecho. Nació en un ámbito de
libertad, el cual debe mantener para cumplir con sus fines.
2.
Esta institución tiene una
estructura esencial en nuestro ordenamien-to: un elemento subjetivo, conformado
por la comunidad universitaria y otro objetivo, que atiende a los fines de la
universidad.
62
Cabe señalar que la idoneidad de un profesional se puede
regular de distintas formas. Una forma de ello es exigiendo la acreditación a
la universidad que brinde esta carrera. Otra forma es la certificación, una
especie de acreditación de calidad del profesional. El Glosario de términos del
Reglamento de la Ley del SINEACE, lo define como el “proceso mediante el cual
la entidad certificadora reconoce formalmente las competencias profesionales o
laborales demostradas por una persona natural en la evaluación de desempeño, de
acuerdo a los criterios establecidos por el ente rector del SINEACE”. En caso
esta certificación sea voluntaria, nos encontramos ante la actividad
dispensadora de ayudas y recompensas. Caso contrario, nos encontraremos ante
acti-vidad de policía administrativa.
63
Interpretación
de lo dispuesto en los artículos 76 y 77 del Reglamento.
112
3.
La calidad y la mejora continua a
nivel universitario deben ir vincu-ladas con su propia estructura. Así, el
cumplimiento de sus fines es la mejor comprobación de que existe calidad. Esto
no implica que no pueda realizar otras actividades, siempre y cuando estén vinculadas
y subordinadas a sus fines.
4.
La regulación de la calidad tiene
dos frentes: la calidad mínima para la obtención del título habilitante,
regulada por potestades de policía; y la mejora continua en la acreditación,
fomentada por potestades dispen-sadoras de ayudas y recompensas. En algunos
casos, teniendo en cuen-ta el interés general, la acreditación puede ser
exigida por potestades de policía, siempre y cuando se respeten los principios
de proporcionali-dad y legalidad. Se añade el principio pro libertate para las universidades privadas, porque las públicas
se someten al derecho administrativo.
5.
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