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Las bases generales
de los bienes |
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Por: |
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municipales en el Derecho Administrativo |
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Orlando Vignolo Cueva* |
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Peruano |
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Resumen
La
presente colaboración busca construir y explicar el sistema de fuentes
aplicable a los bienes municipales peruanos, desde la idea de su autonomía
conceptual, especificidad frente a otros bienes públicos y diversidad de
componentes del sistema (con fuentes legislativas de todo tipo y alcance
territorial, datos de jurisprudencia constitucional y sobre todo muchas normas
reglamentarias municipales casi desconocidas). La finalidad del trabajo es
buscar un orden sistémico mínimo, que encauce las soluciones jurídicas en los
casos concretos, frente a una materia desordenada, de difícil asimilación y no
tan sencilla de explicar.
Palabras clave: Fuentes,
cosas públicas, bienes municipales.
Abstract
The present publication seeks to develop and explain the
different law sources ap-plicable to Peruvian municipal property, considering
its conceptual autonomy and specificity in relation to other public property
and the system components diversity (including all sorts of legislative sources
and territorial scope, constitutional case law and specially diverse municipal
regulation). This publication intends to achieve a minimum systematic order,
which helps to develop legal solutions on day-to day cases, considering the
present is disordered and difficult law specialty.
Keywords: Law
sources, public property, Peruvian municipal property.
Sumario
1. Introducción. 2. El sistema de fuentes de los bienes
municipales peruanos. Los dos círculos concéntri-cos. 3. El orden competencial
aplicable los bienes municipales. El núcleo de los dos círculos concéntri-cos.
4. Lo que se debe mejorar del orden competencial aplicable los bienes municipales.
5. Conclusiones.
6. Abreviaturas.
7. Blibliografía.
*
Profesor de pre y posgrado de la Universidad de Piura
(Perú). Abogado Asociado del Estudio Eche-copar (Perú). Miembro de la Unión
Iberoamericana Municipalista, de la Red Iberoamericana de Contratación Pública,
Asociación Peruana de Derecho Administrativo y de la Red Iberoamericana de
Bienes Públicos. Director de la Revista Anuario de la Función Pública.
REVISTA
DE DERECHO
Volumen 16
2015
Las bases generales de los bienes municipales
en el Derecho Administrativo Peruano
1.
Introducción
El presente trabajo busca entregar
al lector los conceptos básicos de los bienes municipales peruanos, siempre con
una tendencia definida a mostrarlos bajo un régimen
autónomo, tesis que es perfectamente
defendible en nuestro derecho no solo por existir un heterogéneo conjunto fuentes
que le otorgan un nivel de juridicidad solo adap-table a estas peculiares cosas
públicas, sino porque históricamente han permanecido separadas de otras
pertenecientes o bajo la gestión de organizaciones administrativas de un mayor
alcance territorial o funcional. Sobre esto último, debe recordarse que los
cabildos o municipios virreinales formados con un conjunto de bienes propios y
muchos de ellos puestos al servicio de específicos derechos civiles de los
habitantes, aparecen siempre “como el eje de la vida local durante siglos”.1
Es más, estos cabildos son organizaciones anteriores al propio Estado
republicano y de versión moderna, siendo auténticos tubos de ensayo que
anticiparon “la emancipación de los pueblos hispanoamericanos”.2
Por otro lado, parto por una noción
conceptual general para los bienes mu-nicipales, pues los entiendo como una
especie de las cosas públicas que, en
la mayoría de los casos, se presentan como “cosas apropiables”3
por las municipalidades y los organismos públicos adscritos a estas. Sobre esta
esencial colección de bienes tratará este trabajo. Ahora, luego del anterior
conjunto, habría que sumar un segundo grupo de cosas públicas que tiene alguna
incidencia y son creadoras de relaciones jurídicas en los ámbitos municipales,
se trataría de los denominados bienes de
interés público sobre los cuales el “ordenamiento jurídico, con
independencia de si son propiedad pública o privada, ha identificado elementos
inmateriales dotados de un valor que pertenece a la colectividad y que
corresponde a las Administración públicas tutelar”.4
Los ejemplos más típicos de este conjunto serían inmuebles de propiedad pública
o privada que han sido declarados como bienes integrantes del Patrimonio
Cultural de la Nación, según el régimen general de cultura, o los inmuebles
privados que se
1
García Belaunde, Domingo (2010). “Estado y municipio en el
Perú”. En Memorias del I Congreso Nacional de Derecho Municipal.
Descentralización y gobernabilidad. Arequipa: Adrus, p. 25. Esta ini-cial
situación de “no estatalización” no
solo ocurrió en nuestro país. Así, por ejemplo en la evolución del derecho de
los bienes públicos españoles, los primeros que aparecieron y de los cuales da
cuenta mucha doctrina son los llamados bienes
comunales, entendidos como aquellas cosas que tiene por finalidad un “aprovechamiento
vecinal común” (como por ejemplo los montes), encontrándose por este destino
funcional excluidos de “su venta”. Luego, durante los años posteriores a la
guerra civil estos bienes pasaron a formar parte de un subtipo de los bienes
municipales mediante una disposición contenida en la Ley de Bases del Régimen
Local de julio de 1945. Al respecto, resulta conveniente revisar a Blanco
Higuera, Alfonso Luis (2014, enero). “La imprescriptibilidad de los bienes
comunales: Su trascendencia para la conservación de la propiedad forestal
pública”. En
Revista Jurídica de Castilla y León 32, pp.
17-18.
2 García Belaunde, 2010: 25.
3
López-Ramón, Fernando (2012). Sistema jurídico de los bienes públicos. Navarra: Cívitas-Thomson
Reuters, p. 26.
4
López-Ramón,
2012: 26.
12
encuentren en situación de herencia yacente, sin “sucesores
testamentarios o legales” y que podrán terminar siendo adjudicados a “la
Sociedad de Beneficencia o a falta de esta, a la Junta de Participación Social
del lugar del último domicilio del causante en el país o a la Sociedad de
Beneficencia de Lima Metropolitana si estuvo domiciliado en el extranjero”, según
las reglas expresadas y vigentes del artículo 830 del cc.
Dicho esto, culmino esta breve nota
introductoria, indicando que este tra-bajo consta de cuatro partes y se refiere
casi exclusivamente al sistema de fuentes que otorgan cobertura jurídica y le dan
razón de ser a los bienes
municipales. El artículo parte por presentar al sistema de fuentes mediante la
idea de un gráfico (como dos círculos concéntricos), pasa luego a explicar
detenidamente su esencia (el núcleo conformado por competencias y potestades
habilitadas por el legislador a todas las municipalidades peruanas), para
terminar cerrando con una parte refe-rida a la necesidad de reforzar este eje,
en tanto, más robusto, podría convertirse en un medio necesario y útil afrontar
de mejor manera la presente realidad local y, sin duda, la protección y
satisfacción de los distintos intereses públicos ligados a estas concretas
cosas públicas.
2.
El
sistema de fuentes de los bienes municipales peruanos. Los dos
círculos
concéntricos
Los bienes municipales tienen la particularidad en el
derecho peruano de ser cosas públicas que han sido separadas de régimen nacional creado para regular
esta materia (el llamado por el legislador como Sistema Nacional de Bienes
Estatales), el cual tiene una marcada vocación expansiva, pues presenta un
ámbito subjetivo5 que incluye a las organizaciones administrativas de diverso
carácter y denominación propias del Poder Ejecutivo, los Poderes Públicos
constitucionalmente autónomos (como el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Jurado Nacional de Elecciones, entre otros), a otras entidades descentralizadas
autónomas de más reciente creación (los Gobier-nos Regionales), incluso a las
propias municipalidades y algunas formas de empresas públicas.6 Pero, este
carácter es solo parcial y referido a determinadas cuestiones,
5
Si una persona se guía solo por el ámbito subjetivo
preceptuado en el artículo 8 de la lgsnbe notará que los “gobiernos locales y
sus empresas” son parte de este régimen al ser “entidades que confor-man el Sistema
Nacional de Bienes Estatales”, por tanto –a priori– no existiría la separación
de regímenes planteada en el texto principal (ver literal f de este artículo). Sin embargo, esta aprecia-ción es relativa y
parcial porque estas entidades municipales solo serían incluidas en este
sistema
“en
cuanto administran o disponen bienes estatales”, no por sus bienes propios,
quedando claro que estamos ante una inclusión bastante tenue. Por tanto, los
distintos regímenes de los bienes
municipales se construyen desde
distintas fuentes jurídicas, no solo por lo indicado en la lgsnbe.
Todo esto, será confirmado a
continuación en el presente trabajo.
6
Al respecto, varios artículos de la lgsnbe deslizan la
distinción de regímenes que he propuesto en el párrafo principal (por ejemplo
el artículo 9). Pero es principalmente el artículo 12 del rlgsnbe que muestra
la idea tajante de que los “actos que realizan los Gobiernos Locales respecto
de los bienes
13
Las bases generales de los bienes municipales en el Derecho Administrativo
Peruano
manteniéndose
inalterable la idea de que los bienes municipales tienen un sistema de fuentes autónomo. Por tanto, nuestro derecho
mantiene una clara tendencia a mantenerlos regulados alrededor de un régimen propio y distinto (compuesto a
su vez por varios subregímenes con una base común, como veremos luego), que se
presenta –en primer término– incrustado y casi camuflado en Leyes de contenido
organizativo y desarrollo constitucional aprobadas por el Congreso de la
República (actualmente mediante la lom y en
ciertas normas propias la lbd).
Así, la lom y la lbd son la
primera fuente jurídica para empezar indagar y construir la cobertura jurídica
de esta materia, con lo cual cualquier operador que pretenda resolver o indagar
un caso concreto deberá partir por segmentar –de manera ordenada y pertinente–
ciertos fragmentos exactos de ambos dispositivos legales. Esta operación le
permitirá encontrar un núcleo básico formado por un orden competencial (un conjunto de potestades públicas entregadas
por el legislador en cabeza de cada entidad municipal existente en el país),
seguida por no pocos objetivos de interés público ligados a la gestión general
de los bienes municipales y que se salvaguardarían desde la práctica de estas
anteriores competencias. De todo esto, daremos cuenta en la segunda parte de
este trabajo.
A continuación, luego de las mencionadas reglas positivas
deberá revisarse la necesidad de aplicar o no las normas de operatividad inmediata de la lgsnbe
y su reglamento, siendo un segundo conjunto de disposiciones muy puntuales que
tienen un importante papel, a pesar que esta norma legal plantean una expresa
remisión a la lom, la lbd y
evidentemente a ordenamientos locales, en cuanto a la regulación de cada tipo
de bienes municipales. En ese sentido, subsisten tres cuestiones claras en las
que la lgsnbe se aplica directamente y que deberían ser tomadas en cuenta: (i) El ejercicio
obligatorio de la potestad de supervisión de la Superintendencia Nacional de
Bienes Estatales sobre los bienes de dominio público de las municipalidades, en
cuanto al cumplimiento general de la legalidad y “debido procedimiento”
vigentes (ver el artículo 9 y el literal d
del artículo 14 de la lgsnbe); (ii) el ejercicio obligatorio de
la potestad de registro en el Sinabip a cargo de la Superintendencia Nacional
de Bienes Estatales sobre los bienes inmuebles de dominio público o demaniales
de las Municipalidades; y, por último, (iii) la obligación municipal conectada
con la anterior competencia referida a la remisión de datos técnicos a la
Superintendencia Nacional de Bienes Estatales para permitir el registro y la
actualización permanente de sus inmuebles demaniales en el Sinabip (ver el
artículo 9 de la lgsnbe, el artículo 12 del rlgsnbe y
la Directiva 002-2011/sbn).
de
su propiedad y los de dominio público que se encuentran bajo su administración,
se rigen por las disposiciones de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de
Municipalidades”, planteado a continuación que el régimen estatal del snbe aparezca
como supletorio y complementario, a partir de que esta
orde-nación positiva podrá ser utilizada por las municipalidades “en lo que
fuere aplicable”.
14
En tercer lugar, el operador
interesado tendría que necesariamente agregar o tomar en cuenta un conjunto de
datos aparecidos en ciertas sentencias del Tribunal Constitucional, los que
constituyen la segunda y obligatoria fuente del objeto de estudio de este
trabajo. En ese orden de ideas, la jurisprudencia constitucional parte por
señalar una distinción bipartita aplicable a los bienes municipales, partiendo
por aquellos que tienen la condición de dominio
público y un segundo grupo con la na-turaleza de dominio privado,7 división
bastante tradicional en nuestro derecho y que tiene una justificación de origen
constitucional (ver el artículo 73 de la Carta Magna), y que además cuenta con
bastante normatividad vigente (como, por ejemplo, las definiciones para bienes
estatales de los literales a y b del numeral 2.2 del rlgsnbe)
y es perfectamente asimilable a todos
los bienes públicos peruanos (incluyendo los que cuenta con regímenes
especiales).
En adición, el Alto Tribunal ha
planteado una serie de conceptos y reglas que tienen impacto directo sobre
el conjunto de los bienes municipales, las potestades administrativas que
inciden sobre estos, los respectivos actos y normas que otorgan cobertura
adicional a estas competencias o son productos de estas, sin perjuicio de
acomodar la conducta de las municipalidades, los privados y de las propias entidades
administrativas que se vean involucrados en diversas relaciones
jurídico-administra-tivas, cuyo objeto sean estas cosas públicas. Estas reglas
jurisprudenciales deben con-siderarse como parte del núcleo esencial mencionado, aunque muchas de ellas tengan una
vinculación reducida al no provenir formalmente de un pleno jurisdiccional del
Alto Tribunal:
(i) El
territorio municipal es un elemento
acotado, clave y delimitador, que
define la corrección jurídica del ejercicio de las competencias o potestades
públicas involucradas, la propia existencia y despliegue de los bienes
municipales y el alcance de los efectos jurídicos de los actos administrativos
y normativos emitidos alrededor
7
El Tribunal Constitucional desde 1996 señalaba, con ciertos
errores técnicos y con una concepción más bien de alcance nacional, que “los bienes del Estado se dividen en bienes
de dominio privado y bienes de dominio público; sobre los primeros el Estado
ejerce su propiedad como cualquier per-sona de derecho privado; sobre los segundos
ejerce administración de carácter tuitivo y público”.
Vid.
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente 006-1996-ai/tc. Luego, en
una famosa sentencia que derruyó ciertas extralimitaciones planteadas sobre la
posibilidad de em-bargar bienes estatales de dominio privado y al ejecución de
sentencias condenatorias en contra de organizaciones administrativas del
Estado, señaló que los “bienes poseídos por los entes públicos, a título
público, son los comprendidos bajo el nomen
de dominio público. Lo que hace que un bien del Estado tenga dicha condición es
su afectación al servicio y uso públicos. El dominio público es una forma de
propiedad especial, afectada al uso de todos, a un servicio a la comunidad o al
interés nacional, es decir, que está destinada a la satisfacción de intereses y
finalidades públicas y, por ello, como expresa el artículo 73 de la
Constitución, tiene las características de bienes inalienables e
im-prescriptibles, además de inembargables. Los bienes que no están afectos al
servicio público, al uso público o al interés nacional, incluyendo los
depósitos de dinero, constituyen, prima
facie, bienes de domino privado y, como tal, son embargables”. Vid.
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en los expedientes 015-2001-ai/tc, 016-2001-ai/tc y 004-2002-ai/tc (acumulados),
f.j. 29.
15
Las bases generales de los bienes municipales
en el Derecho Administrativo Peruano
de estos últimos.8 Así, el
Tribunal Constitucional ha indicado que el territorio “es la superficie física
sobre la que se asienta una Municipalidad que ejerce ius imperium local en ese espacio”,9 debiendo
estimarse que solo en este “espacio geográfico” se permite que la Municipalidad
pueda desplegar y practicar “su poder”.10 Por tanto,
la competencia territorial es la
medida y el límite infranqueable para no quebrar la legalidad de las potestades
otorgadas por el ordenamiento, pues las funciones o potes-tades “que
corresponden a una autoridad municipal deben ser ejercidas dentro de la
circunscripción territorial correspondiente; de lo contrario, se llegaría al
absurdo de pretender que los actos administrativos de una entidad municipal
puedan vincular y obligar a las demás corporaciones municipales, más aún cuando
el artículo 194 de la Constitución no distingue entre un gobierno municipal y
otro, sean de rango provincial o distrital, debido, justamente, al ámbito
territorial dentro del que cada uno de ellos puede hacer uso de sus
atribuciones”.11
(ii)
En función del territorio y la competencia territorial, todos
los bienes de dominio público municipal ubicados en un determinado espacio
provincial o distrital pertenecen
siempre a la correspondiente municipalidad que se asienta en esta “superficie
física” previamente establecida por el legislador mediante una Ley de
demarcación territorial. Así, en tanto una de estas cosas públicas “haya sido
afectada y sea el soporte para brindar un servicio público”, las competencias
de titularidad, administración y gestión del específico bien, así como de
reglamentación y organización del servicio público, corresponde a la entidad
municipal asentada en ese territorio, no pudiendo interferir sobre este orden
competencial y las señaladas prestaciones, ninguna otra
8
Sobre
el valor del territorio es bueno tomar en cuenta lo dicho por el profesor
venezolano Villegas
Moreno,
autor que estima que la Municipalidad posee un doble y original carácter,
pudiendo defi-nirse desde una postura ecléctica, como una organización
administrativa que “es concebida como un cauce de participación de una
colectividad de personas. Por otro lado se establece el carácter territorial de
este ente público”. Vid. Villegas Moreno, José Luis (2010). Doscientos años de munici-palismo. Caracas: funeda-ucat, p. 59 (las cursivas son mías). En contra de esta visión
híbrida que le da valor sustancial al
territorio tenemos al profesor español Esteve Pardo, para quien los municipios
o actualmente denominados Ayuntamientos “son originariamente formaciones,
agrupaciones so-ciales, que se gestan al margen –antes– del Estado. En ese
dualismo que marcan Estado y sociedad
[…]
los municipios se gestan en la sociedad y se integran a ella como una de sus
células o unidades básicas de articulación. No se les consideraba en absoluto
parte de la estructura estatal incipiente que se formaba en torno a la
monarquía, el ejército, la justicia, la diplomacia y fuerzas de seguridad.
Los
municipios se adscribían a la sociedad sin ningún género de duda […] En España,
el desarro-llo legislativo y toda la posterior interpretación jurisprudencial y
doctrinal de la Constitución de 1978 […] han realzado el carácter
representativo de la administración municipal, su articulación democrática y la
autonomía que dispone para la gestión de sus asuntos”. Vid. Esteve Pardo, José
(2014). “La posición constitucional
de la administración local y su sistema de relaciones interadmi-
nistrativas.
Los conceptos básicos del derecho europeo”. En Tratado del régimen municipal peruano y de derecho comparado. Lima: Thomson-Reuters- La Ley, pp. 18-20.
9
Sentencia
del Tribunal Constitucional, recaída en el Expediente 00003-2007-pc/tc, f.j. 20.
10
Sentencia
del Tribunal Constitucional, recaída en el Expediente 00003-2007-pc/tc, f.j. 21.
11
Sentencia
del Tribunal Constitucional, recaída en el Expediente 015-2003-ai/tc, f.j. 4.
16
organización administrativa de cualquier nivel territorial,12
aunque en este espacio sí podrían existir otras
propiedades públicas destinadas a otros objetivos de interés público regional o
estatal, o incluso distintos bienes de dominio privado.13
En cualquier caso, el Alto Tribunal
hace una distinción funcional un poco difusa entre los bienes inmuebles demaniales municipales como
los “caminos, calles, paseos, puentes, parques14 y demás
obras públicas de aprovechamiento o utilización general”;15
y los bienes demaniales que permiten desplegar las prestaciones de los
distintos servicios locales planteados por el legislador nacional (siendo esta
una no-ción más emparentada con la francesa de los establecimientos públicos), tales como los “mataderos, mercados,
lonjas, hospitales, hospicios, museos [...], escuelas, cementerios, elementos
de transporte, piscinas y campos de deporte”.16
Finalmente, considero que frente a
los mencionados bienes de dominio público municipal, el Alto Tribunal ha
recogido las ideas más saltantes de esta clase de cosas. Partiendo porque estas
cosas deben excluirse “del tráfico jurídico privado, protegiéndolos de esta
exclusión mediante una serie de reglas exorbitantes de las que son comunes en
dicho tráfico iure privato”.17
En ese sentido, este conjunto de notas
distintivas de los bienes demaniales
incluirían necesariamente a “la titularidad pública, la afectación a un fin público y un régimen jurídico de uso,
protección y conservación específico […] En efecto, los bienes demaniales son
aquellos que están afectados a un uso o servicio público, lo que justifica, a
su vez la existencia de ciertas potestades y prerrogativas –las más importantes
la inalineabilidad, la imprescriptibilidad y la
12
Sentencia
del Tribunal Constitucional, recaída en el Expediente 00003-2007-pc/tc, f.j. 40.
13
Cfr. Martín Sáenz, Victoria (2011). “Los bienes de las
entidades locales. Régimen general”. En Tratado
de derecho municipal. Tomo iii. Madrid: Iustel, p. 2986.
14
Algunos casos judicializados y buena parte de los
ordenamiento locales del país tienen como ob-jeto central a los parques, áreas
verdes y jardines públicos. Sin embargo, este es uno de los bienes municipales
que menos estudios tiene en nuestra doctrina. Sobre el particular, y solo a
modo de plantear un primer punto, es bueno tomar en cuenta la definición
presentada por el profesor espa-
ñol
López Menudo, autor que dentro de su realidad define a esta cosas e
infraestructuras desde el concepto amplio y restringido de los espacios libres, señalando que este
concepto es distinto pero que asume a las áreas verdes y parques públicos, “teniendo
la característica común de la inedifi-cabilidad como el fin de destinarlos a
usos colectivos y al ocio ciudadanos. Dicho de otro modo, hay un concepto
amplio de espacio libre donde se incardina la categoría de las zonas verdes; y
otro estricto que hace referencia a espacios diversos pero que no son verdes.
Por tanto, junto a las zonas verdes o parques urbanos públicos, se integran en
los ‘espacios libres’ las áreas públicas dedicadas al ocio cultural y
recreativo […] en los que quedan comprendidos ejemplos tales como los paseos,
incluidos los paseos marítimos, zonas o parques deportivos, ferias, parques
zoológicos o de atracciones, y otras atracciones análogas como auditorios,
acuarios, etc.)”. Vid. López Menudo, Francisco (2005). “Parques, jardines y
otras dotaciones. Su protección urbanística en Andalucía”.
En Revista Andaluza de Administración Pública
57, pp. 17-18.
15
Sentencia
del Tribunal Constitucional, recaída en el Expediente 04870-2007-pa/tc, f.j. 17.
16
Sentencia
del Tribunal Constitucional, recaída en el Expediente 04870-2007-pa/tc, f.j. 17.
17
Martín
Sáenz, 2011: 2989.
17
Las bases generales de los bienes municipales
en el Derecho Administrativo Peruano
inembargabilidad–
que han de ejercerse […] en atención a los fines que justifican la propiedad
pública”.18
(iii)
En tercer lugar, casi de manera encubierta, el Tribunal
Constitucional ha introducido la visión propietarista
sobre los bienes de dominio público y privado municipal,19 pero
entendiendo, en el caso del primer grupo de cosas públicas, que los derechos y
facultades propias que tienen los titulares siempre quedarán marcados por la
legalidad imperante, debiendo asumirse que la propiedad es un plus que se suma
a las potestades públicas habilitadas a cada Municipalidad. En segundo lugar,
en una posición que merecería un comentario separado en cuanto a una polémica privatización total del régimen
aplicable, que sobre los bienes de dominio privado local, el Alto
Tribunal
considera que “las entidades ejercen el derecho de propiedad con todos sus
atributos, sujetándose a las normas del derecho
común”.20
(iv) Así,
en función de la tesis propietarista enunciada, el Tribunal Consti-tucional
asume la importancia de los documentos de publicidad
registral como medios para definir a un concreto bien como propio del
dominio público municipal. En ese sentido, indicó que observaba “[…] registralmente el espacio adyacente al
parque de los bomberos ubicado en la intersección de las avenidas de la
Peruanidad y Horacio Urteaga forma parte del área de terreno de 351,832.50 m2
destinada a parque y vías públicas. Se
trata, en ese sentido, de un bien de dominio público. Y más concretamente, de un bien de ‘uso público’, al tener por finalidad que este sea
utilizada por la población para la satisfacción de sus necesidades cotidianas,
antes que recibir en ella la prestación de servicios públicos”.21
A partir de presentar los dos tipos de fuentes que conforman
este sustrato jurídico nacional de los bienes municipales, resulta necesario
recalcar su actual importancia. Este núcleo de normas, conceptos y principios
de origen normativo y jurisprudencial sientan las bases jurídicas aplicables a todo el territorio peruano, sin
posibilidad alguna de que estas puedan ser eliminadas o desconocidas por una
entidad administrativa o cualquier otro tipo de Poder Público, salvo exista un
pronunciamiento expreso del Tribunal Constitucional o la obligación de no
aplicar la disposición inter partes preceptuada por un juez común. Es más, el
operador deberá asumir y entender
18
Martín
Sáenz, 2011: 2989.
19
Indica el Alto Tribunal que la “Constitución asigna como
parte de las competencias de los gobiernos locales administrar sus bienes […]
y, en función de ello, la lom ha definido como bienes
de propiedad municipal los bienes
inmuebles de uso público destinados a servicios públicos locales, así como los edificios municipales y todos los
bienes adquiridos, construidos y/o sostenidos por la municipalidad”.
Vid. Sentencia del Tribunal
Constitucional, recaída en el Expediente 00003-2007-pc/tc, f.j. 34.
20
Sentencia
del Tribunal Constitucional, recaída en el Expediente 00003-2007-pc/tc, f.j. 39.
21
Sentencia del Tribunal Constitucional, recaída en el
Expediente 00005-2009-pc/tc, f.j. 9. Al respec-to, esta resolución muestra el
importante valor jurídico de una de las facultades de la propiedad más
desaprovechadas por muchas entidades municipales: la inscripción registral de
los bienes propios.
18
que todas estas fuentes son una auténtica base jurídica nacional sobre la que se
sus-tentan la existencia y gestión integral de los bienes municipales de toda
la República, no importando el tipo de Municipalidad que sea la propietaria o
administradora de estos. Por tanto, esta base
jurídica de doble origen viene aparejada por una necesidad ineludible de
respetarla, implementarla y estar destinada a ser un mínimo aplicable por igual en todo el país.22
Ahora bien, no debe olvidarse que la
lom,
la lbd
y la lgsnbe
poseen una condición intrínseca: son
productos normativos destinados a crear los fundamentos del régimen que venimos
tratando. Esta condición proviene del estatus constitucio-nal brindado al
Congreso de la República, pues en nuestro derecho solo este Poder Público monopoliza la fundamental competencia de
la uniformización legislativa (ver esta implícita condición en la primera parte
del artículo 90 de la Constitución). En consecuencia, esta prerrogativa, en
tanto carácter propio y exclusivo del legislador, es una demostración concreta
del principio de unidad y de la
propia descentralización en la que vivimos (ver de manera conjunta los
artículos 43 y 189 de nuestra Cons-titución). Por tanto, los Concejos
Municipales Provinciales y Distritales (los órganos de gobierno municipal
encargados de ejercitar la potestad legislativa local según los artículo 194 de
la Constitución y el artículo 39 de la lom), cuando
intervengan para aprobar Ordenanzas cuyo objeto sean bienes municipales, en el
estado actual del reparto constitucional de competencias legislativas, les
correspondería cumplir con verdaderos procesos de adaptación y armonización
dentro de los linderos amplios preceptuados por la lom,
lbd
y la lgsnbe,
y claro, buscando la modulación de sus correspondientes Ordenanzas con los
reglamentos del Poder Ejecutivo emitidos en función de esas disposiciones
legales nacionales.
Por otro lado, rodeando al señalado núcleo esencial y completando el sistema
de fuentes de los bienes municipales peruanos, existe una variopinta cantidad y
calidad de ordenamientos locales formados en cada Municipalidad Metropolitana,
Provincial y Distrital que se ha tomado el trabajo de reglar esta fundamental
materia. Estas normas legales de alcance territorial limitado tienen el valor
esencial del detalle técnico, la cercanía y cierta comprensión de cada realidad
local regulada y de generar subregímenes especiales, sin perder de vista un
sistema común propio, según la naturaleza o finalidad de ciertos bienes públicos
esencialmente de uso urbano
22
Digo esto, porque vivimos una época de dificultades para
controlar y saber manejarnos en me-dio de la descentralización administrativa
imperante, sin tener claro los límites de la autonomía constitucionalmente
otorgada a las organizaciones administrativas descentralizadas (Gobiernos
Regionales y municipalidades), a pesar de los esfuerzos enormes del Tribunal
Constitucional por controlar los excesos normativos y ejecutivos de estas
últimas. Claro, si esas cuestiones nocivas las trasladamos a los bienes
municipales, podemos tener un serio inconveniente de inflación nor-mativa, bajo
el cual cada municipalidad aprueba y pone en marcha su respectivo régimen local
de bienes, sin tomar en cuenta los principios, potestades, conceptos y ciertas
reglas extras propias del explicado sustento
jurídico nacional.
19
Las bases generales de los bienes municipales
en el Derecho Administrativo Peruano
(tales como parques, vías urbanas, jardines públicos y áreas
verdes, redes de espacios públicos, infraestructuras viales complejas del
transporte terrestre, bienes urbanos de tutela especial, bienes costeros,
etc.). Podría agregarse también que cada
ordenamiento municipal tiene un número elevado de reglamentos aprobados por
Resoluciones de Alcaldía que desarrollan a las correspondientes Ordenanzas
aprobadas por los Concejos Municipales competentes (siguiendo así la naturaleza
de estos dispositivos locales infralegales otorgada por el artículo 42 de la lom).
Pues bien, como se notará, existen
complicaciones sobre este segundo grupo de fuentes normativas de los bienes
municipales que deben ser advertidas al lector. Las podemos agrupar y resumir
en los siguientes puntos:
(i) En
primer término, existe un incremento exponencial de normas munici-pales, siendo
este un fenómeno vicioso que no
muestra visos de detenerse o al menos atenuarse. Por ello, es difícil
consolidar un mínimo de seguridad jurídica y orden sis-témico en el naciente
derecho de los bienes municipales. Todo esto tiene una causa directamente
atribuible al propio legislador nacional, pues este Poder Público, en paralelo
con la profundización de la división territorial del poder que es tan necesaria
en la descentralización administrativa peruana, en los últimos años ha ido
creando muchísimas Municipalidades Provinciales y Distritales (por ende, más
Concejos Muni-cipales).23 Esto, a su vez, ha ocasionado una
fragmentación muy fuerte e irracional de la potestad
legislativa local y la correspondiente inflación legislativa. Peor todavía,
una rápida revisión de las normas de creación demuestra que muchas de estas
nacientes organizaciones administrativas son originadas en dispositivos no
meditados, los que en no pocas ocasiones se justifican en exposiciones de
motivos con razones débiles, regadas de frases repetitivas o muchas veces con
datos vacíos (sin un verdadero contenido técnico).24
(ii) En
segundo lugar, y siguiendo la anterior consideración, por ejemplo, muchas leyes
de creación de estas organizaciones administrativas no toman en cuenta al equilibrio territorial como un objetivo
ineludible que debería comenzar a desplegarse en la presente década. Además,
esta anterior finalidad pública implica una menor
23
Hasta el año 2013 existían 1838 Municipalidades Provinciales
y Distritales, según datos aparecidos en el Registro Nacional de
Municipalidades del Instituto Nacional de Estadística e Informática. Sobre el
particular, para revisar este interesante documento, se puede seguir el
siguiente enlace: <http://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1145/index.html>.
24
Solo entre los años 2013 y 2014 se han creado 8 nuevas
municipalidades en el país, mediante un número similar de Leyes del Congreso de
la República. De ellas, siete son distritales y una es provincial. Una cuestión
que resalta en todas las tramitaciones parlamentarias de las ocho leyes
signadas con los números 30086, 30087, 30186, 30197, 30221, 30278, 30279 y
30280, es la simi-litud de los textos, casi calcados y escritos por una “misma”
mano, sin perjuicio que las respectivas exposiciones de motivos son una
colección de fundamentos gaseosos, sin una sola alusión al urba-nismo, la
ordenación territorial, o siquiera, a ciertos objetivos de interés municipal
que podrían ser afrontados por la nueva entidad local que se origina en la
correspondiente norma.
20
cantidad de municipalidades dedicadas a ordenar el suelo
urbano y las importantes actividades, derechos subjetivos y la propia industria
inmobiliaria que existen sobre este escaso bien municipal, claro siempre con la
previa implantación y práctica de políticas serias de ordenación territorial.25
(iii) Por
otro lado, y también a modo de ejemplo, entre una Municipalidad
Provincial
y las correspondientes Distritales ubicadas en un mismo territorio provincial
ya existen problemas de superposición de potestades en varias materias,
existiendo
–a contrario sensu–
como complicación adicional una serie de vacíos en el ejercicio de algunas
funciones, particularmente en cuanto a la provisión y mantenimiento de
importantes infraestructuras, espacios públicos y bienes demaniales ubicados en
terri-torios limítrofes (tales como
vías urbanas, acueductos, cauces y laderas de ríos, etc.).
Frente a estas tres complicaciones
generales de las normatividad municipal apli-cable al presente objeto de
estudio, cabe preguntarse un par de cuestiones: ¿más entida-des municipales en
un mismo territorio resolverán alguno de los problemas planteados? ¿Algún día
tomaremos en serio el valor del territorio
como uno de los elementos claves de cualquier organización administrativa
general?
Por tanto, debido a la multiplicidad
de organizaciones municipales que intervienen en regular y gestionar esta
materia, el panorama de las fuentes de los bienes municipales peruanos no se presenta
nada sencillo, ni menos es de fácil ejecución en los casos concretos. Peor
todavía, la situación se complica aún más si las entidades administrativas en
cuestión tienen debilidades institucionales que son palpables y no han podido
ser corregidas a lo largo de los últimos años, siendo componentes o partes de
un proceso de descentralización administrativa bastante imperfecto.26
Así, solo por citar un ejemplo, es visible la falta de una
adecuada pu-blicidad de las normas reglamentarias municipales aparecidas en
cada ordenamiento local (son dispositivos, que en la mayoría de los casos, solo
podrían ser accesibles a un ciudadano a partir de la presentación de una
solicitud bajo el régimen de acceso a la transparencia y la información
pública).
Frente al anterior complicado
panorama, en la revisión de los bienes mu-nicipales resulta recomendable que
los operadores afronten la búsqueda de una solución jurídica en un caso
concreto desde la idea de dos círculos
concéntricos. Este istema de fuentes implica que el núcleo central –que
propugna las bases jurídicas mínimas– es siempre el mismo, frente a múltiples
círculos externos que pueden ir cambiando según el territorio metropolitano,
provincial o distrital donde
25
Cfr. Pardo Álvarez, María (2005). La facultad de planeamiento urbanístico bajo el Estado bajo el Estado
social, autonómico y democrático de
derecho. Madrid: Marcial Pons, pp. 70 y ss.
26
Cfr. Céspedes Zavaleta, Adolfo (2005). Derecho regional. Normatividad esencial del proceso descentra-lizador
peruano. Lima: Jaime Campodónico Editor, pp. 73-84.
21
Las bases generales de los bienes municipales
en el Derecho Administrativo Peruano
se asienten o localicen los correspondientes bienes de
dominio público local; o que dependen de cuál sea la Municipalidad propietaria
de unos específicos bienes de dominio privado. Evidentemente, los círculos
exteriores serían los ordenamientos locales que cambiarían según cada supuesto,
los que son predicables desde la auto-nomía municipal constitucionalmente
otorgada y por desgracia siempre aparecerán abigarrados, pero a la par se
muestran tan necesarios para darles un cierto sello de identidad a estas cosas
públicas.
A modo de cierre de este acápite, quisiera para dar cuenta
de un par de siste-mas normativos locales, refiriéndome a ciertas normas
relevantes de la Municipalidad Metropolitana de Lima y de la Municipalidad
Provincial del Callao. Sin embargo, debo dejar claro al lector que existen
muchos más dispositivos (principalmente referidos a regímenes especiales de
concretos bienes municipales), tantos que solo el ordenamien-to metropolitano
sería posibles la aparición de un par de estudios separados. Así, en primer
término vale la pena resaltar las Ordenanzas de Lima Metropolitana nro. 296,
que regula el régimen de constitución y administración de bienes de uso público
en la provincia de Lima; la nro. 096, que contiene normas de ampliación y
mantenimiento de áreas verdes y recreacional de la capital de la República; la
nro. 097, que regula el régimen de patrimonio inmobiliario de la Municipalidad
de Lima Metropolitana y las Municipalidades distritales que la integran; la
nro. 750, que preceptúa el régimen de desarrollo y promoción del corredor
ribereño de la Costa Verde en la provincia de Lima. En segundo lugar, acerca de
la Municipalidad Provincial del Callao debe señalarse la Ordenanza nro. 005 de
1997, que aprueba el Régimen del patrimonio inmobiliario municipal, la nro.
000015 de 2001, que regula la ejecución de obras en áreas de dominio público;
la nro. 000020 de 2002, que establece el régimen de ins-cripción y
administración municipal de bienes de uso público ubicados dentro de la
jurisdicción territorial del Callao.
3.
El
orden competencial aplicable los bienes municipales. El núcleo de
los dos círculos
concéntricos
Si se hace un rápido recuento de las
potestades con las que actualmente se manejan nuestras municipalidades de cara
a la gestión de sus bienes públicos, encontraremos algunas importantes que no pueden ser dejadas de mencionar, incluso algunas
otras bastante olvidadas y necesitadas de ser ejercitadas (como las potestades
de tutela registral). Sin embargo, es bastante palpable que la tendencia del
legislador peruano, materializada en el texto de la lom
e incluso en la inicial lbd, es a permitir la aparición de
varios fenómenos perfectamente predicables al ejercicio de este orden
competencial que pretenderé explicar, a saber: (i) Un galopante caos competencial,
(ii) una
marcada deflación en la entrega de
poder frente a los objetivos de interés público impuestos a la entidad
municipal ejecutora, (iii) una permanente duplicidad
de potestades o funciones entre muchas entidades intervinientes; finalmente,
(iv) una indiscriminada aparición de muchas materias y competencias compartidas entre
22
organizaciones administrativas igualmente competentes
(varias de las cuales no se sustentan en una cobertura técnica o jurídica
medianamente seria).27
Ahora bien, un rápido análisis de
estas normas de cobertura de este orden
competencial plantean muchas más
cuestiones, las que fueron bien resumidas por el desaparecido profesor peruano A. Céspedes, partiendo del
planteamiento de que todo este paquete de normas de organización y división
territorial del poder, aparecido al hilo de un renovado proceso de
descentralización administrativa de la década pasada, se originó con muchas
confusiones que llevaron por ejemplo a compartir
potestades que ya estaban transferidas a favor de un titular, o simplemente no
se observó en el contenido legislativo otras materias y funciones surgidas
durante la liberalización de los años noventas relacionadas principalmente con
la regulación de mercados.28 Por eso, no debe dejar de asumirse
estas cuestiones, más si el orden
competencial es el objeto estelar de este núcleo esencial o bases mínimas
de los bienes municipales, sobre el que –incluso– se asienta la construcción de
los órdenes municipales propios.
En específico, sobre los bienes
municipales nos encontramos de entrada con potes-tades o funciones que los
asumirían desde un plano general; sin embargo, muchas de estas son solo
respuestas o medios parciales para el urgente proceso de explotación económica
y social al que necesariamente deben ser sometidos estas cosas públicas en
tiempos actuales.29 En ese sentido, estas potestades genéricas sobre bienes municipales serían las siguientes:
a) Las potestades
normativas de naturaleza legislativa y reglamentaria. Las que aparecen repartidas entre los dos
órganos de más alta jerarquía (el Concejo Municipal, el alcalde) y en posibles
órganos ejecutivos de menor rango (ciertas Gerencias habilitadas expresamente
por sus respectivas normas de organización y funcionamiento). Ahora bien, estas
potestades se concretizan a través de las Ordenanzas (verdaderas leyes con un
carácter territorial acotado), los Decretos de Alcaldía (siendo estos los
reglamentos ejecutivos de más alto rango) y las correspondientes Directivas
aprobadas por Gerencias Municipa-les (órganos inferiores supeditados al
alcalde). Todas estas anteriores normas municipales
27
Las entidades administrativas territoriales o generales son
mal denominadas por los operadores y ciertas normas (como la lbd) como “niveles
de gobierno”, en directa alusión a nociones surgidas alrededor de la gestión
pública de corte anglosajón. En realidad, estas entidades administrativas que
serían la Administración del Estado (incardinada en el Poder Ejecutivo), los
Gobiernos Re-gionales y las Municipalidades se refieren a lo que se conoce como
Administraciones Generales pues “tienen asignadas sobre el territorio en el que se asientan todas las funciones necesarias
para cumplir o atender el bien común o el interés general de la correspondiente
colectividad territo-rial. Son territoriales o pertenecen a un ente
territorial. El ejercicio de sus funciones alcanza a to-das aquellas personas
que, con independencia de sus posibles condiciones especiales, se asientan
sobre el territorio”. Vid. Abruña Puyol, Antonio (2010). Delimitación jurídica de la Administración Pública. Lima: Palestra, p. 158.
28
Cfr.
Céspedes Zavaleta, 2005: 199.
29
Cfr. Pimiento Echeverri, Julián Andrés. Derecho administrativo de bienes. Los bienes públicos: historia, clasificación y régimen jurídico, pro
manuscrito, p. 26.
23
Las bases generales de los bienes municipales
en el Derecho Administrativo Peruano
crearían
los ordenamientos locales específicos sobre bienes municipales y se
convertirían en los círculos externos graficadas en el anterior apartado.
Además, estos dispositivos se encuentran destinados a reglar asuntos diversos desde
una versión estricta del patrimonio de la entidad municipal (como la
creación de un régimen de la auto-organización y funcio-namiento municipal
habilitada por varios fragmentos de la lom). Dentro de este ámbito, se pueden
aprobar normas dispersas o únicas que permitan ordenar los siguientes rubros:
(i) Las
condiciones y clasificación de demanialidad
de ciertos bienes (las de-finiciones del uso público recaído sobre bienes o
infraestructura ya predeterminados o afectados directamente al aprovechamiento
o utilización general por el legislador nacional, tales como las propias las “vías
y áreas públicas, con subsuelo y aires”, las playas, ríos, manantiales,
corrientes de agua, lagos y otros que pudieran ser asumidos casuísticamente en
la condición de bienes de dominio público municipal por especiales razones
justificantes).
(ii) Los posibles bienes de dominio
privado de esta organización administrativa.
(iii) El
régimen local de intervención de privados sobre estos bienes para per-mitir su
enajenación, disfrute, aprovechamiento, uso gratuito, entre otras modalidades
de utilización o disposición definitiva mediante el otorgamiento de diferentes
títulos habilitantes o contratos como las concesiones, cesión en uso, donación,
venta median-te subasta pública, etc. Estas normas municipales también
incluirán como objeto el relacionamiento aún limitado y poco desarrollado con
otras entidades administrativas u “organismos del sector público” para “donar,
o permutar, bienes de su propiedad”.
(iv) Dependiendo
de sus competencias territoriales, las normas de planifica-ción contenidas en
varios instrumentos tipificados en la lom (ver, entre
otras, varios numerales del artículo 9 de la lom), tales
como el fundamental Plan de Acondiciona-miento Territorial de nivel Provincial,
el Plan de Desarrollo Urbano, el Esquema de
Zonificación
de áreas urbanas y el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos, siendo estos
tres últimos los que más impactan sobre bienes públicos municipales. En este
punto considero, siguiendo a los profesores peruanos Abruña y Baca, que un
mecanismo de planificación es producto de una potestad normativa y en sí mismo
es una norma que innova el
ordenamiento positivo, fijando en muchos casos el margen de discrecionalidad de
la organización municipal y permitiendo “llevar a cabo de forma óptima los
fines administrativos, a través de las técnicas administrativas ordinarias”.30
(v) La
aprobación del régimen jurídico de administración de bienes a cargo del Concejo
Municipal, el cual engarzaría con las materias previstas en los numerales i, ii
y iii de este orden competencial (ver numeral 19 del artículo 9 de la lom).
30
Abruña Puyol, Antonio y Baca Oneto, Víctor. Notas al curso de derecho administrativo,
pro manus-crito, p. 234.
24
(vi) Finalmente,
pueden encontrarse un conjunto de disposiciones munici-pales que pueden estar
pensadas para regular el régimen concreto de algunas de las potestades
ejecutivas que trataremos a continuación.
b)
Las
potestades ejecutivas. Estas potestades públicas se
reparten entre el alcalde y ciertas
Gerencias de la llamada “administración municipal” prevista en los artículos 8
y 26 de la lom (principalmente la Gerencia
Municipal, la de Administración y el órgano encargado de la promoción de la
inversión privada). Al respecto, estas competencias y potestades constituyen un
variopinto grupo de funciones ligadas a los siguientes rubros puntuales de los
bienes municipales:
(i) Las
potestades de administración y gestión general de bienes municipales que pueden
ser ejercitadas por cada Municipalidad “en forma autónoma, con las garantías y
responsabilidades de ley”, a partir de las bases comunes señaladas y su propio
régimen normativo (ver artículo 55 de la lom). Al
respecto, debe entenderse que estas funciones tienen un carácter extenso
incluyendo la capacidad jurídica de una organización municipal –en cuanto
titular y sin distinción alguna– para adquirir, poseer, aprovechar, conservar,
defender y rentabilizar sus bienes municipales a favor de los intereses
públicos locales.31
En ese sentido, puntualmente la adquisición de bienes municipales ha
sido pre-vista como una de las pocas funciones típicas de esta macro
competencia, incluyéndose de manera expresa en el inciso 8 del artículo 56 de
la lom;
además de la potestad de lograr el incremento
gratuito y correcta gestión patrimonial mediante “la petición de
adjudicación de tierras estatales” (esto es el acrecentamiento sin costes de
suelo ur-bano destinado a la expansión de las ciudades preceptuada por los
artículos 60 y 61 de la lom). Una última potestad típica de
este rubro competencial es el control y la posible práctica de la reversión, a
partir de la revisión del destino de los posibles bienes inmuebles que la
Municipalidad done, ceda o concesione hacia una finalidad pública
predeterminada (tales como el cumplimiento de diversos objetivos no lucrativos
o “la realización de obras o servicios de interés o necesidad social”, según lo
que aparece preceptuado en los artículos 65 y 68 de la lom).
(ii)
Las potestades de tutela registral recaídas sobre los “bienes
inmuebles mu-nicipales”, que pueden ser ejercitada de manera discrecional si es que el alcalde lo
pide y luego lo aprueba de manera expresa el respectivo Concejo Municipal (ver
artículo 58 de la lom). Al respecto, debe entenderse que esta función también
incluiría la preparación, consolidación y reajuste efectivo de los datos
contenidos en el denominado “margesí de bienes municipales” (ver artículo 57 de
la lom), verdadero
registro administrativo que es
considerado por el legislador como una obligación material básica de toda
Municipalidad,
31
Cfr. Corral García, Esteban et. ál. (2006). Reglamento de bienes de las entidades
locales. Madrid: La Ley, Madrid, p. 66.
25
Las bases generales de los bienes municipales
en el Derecho Administrativo Peruano
llegando
incluso a presentar –en caso de afectaciones no tipificadas– la aparición de
una di-fusa y poco clara “responsabilidad solidaria del alcalde, el gerente
municipal y el funcionario que la municipalidad designe en forma expresa”.
Ahora bien, el margesí permitiría a una organización municipal “inventariar
cuantos bienes y derechos integran su patrimonio”.32
(iii) Un
grupo de potestades de disposición, adjudicación para el aprovecha-miento y de
otorgamiento de diferentes relaciones recaídas sobre terceros privados u
organizaciones del sector público ajenos al propietario municipal, que
incluirían la organización, culminación y ejecución de los contratos públicos otorgados mediante las diferentes modalidades de
procedimientos de transferencia, cesión en uso, concesión, arrendamiento, la
modificación del estado de posesión o propiedad, previo Acuerdo de Concejo
Municipal o incluso la realización antelada de una consulta popular que lo
autorice o apruebe (ver artículos 59, 65, 66 y 67 de la lom).
Los anteriores procedimientos incluirían la realización de subastas públicas bajo normas
municipales (esencialmente enajenaciones), la utilización de los proce-dimientos
y contratos propios instaurados por la casi extinta lmpid, la extraña y poco regulada adjudicación de contratos
sometidos al derecho privado que son
autorizados previamente por actos administrativos (aparecidos principalmente en
varios organismos públicos adscritos a las municipalidades como las Sociedades
de Beneficencia Pública o sus empresas de forma jurídica-publica) y el
otorgamiento de contratos de donación o permuta de sus bienes con otras organizaciones administrativas o Poderes
Públicos.
4.
Lo
que se debe mejorar del orden competencial aplicable a los bienes municipales
De todo lo presentado en líneas
anteriores, resulta claro que al menos la gestión
de los bienes municipales podría tener reales posibilidades de ser
desplegada, siempre que los órganos
administrativos competentes cuenten con un régimen propio previamente
establecido por el correspondiente Concejo Municipal y alcalde, el que deberá
desarrollar y adaptar el orden
competencial habilitado por el legislador nacional a la correspondiente
realidad local. Sin embargo, las potestades tipificadas en la lom
por sí mismas no bastan en el vigente contexto, pues existen razones de fondo
que han escapado o no se conocen por parte del legislador nacional.
Así, un primer punto, como bien lo
indica Pimiento, es la aparición de un trinomio de procesos que son necesarios
en tiempos actuales, pues viene ocurriendo “una evolución del derecho de los
bienes públicos que de una manera esquemática, puede ser dividida en tres
etapas sucesivas: Conservación/Gestión/Valorización. Cada etapa engloba a la
anterior”.33 Frente a esto, es evidente que la lom
ha sido
32
López-Ramón,
2012: 77.
33
Pimiento
Echeverri, op. cit. p. 26.
26
diseñada para que las municipalidades puedan administrar y
hasta incluso acrecentar los bienes municipales existentes implicando algunos
visos de resguardo registral (solo para inmuebles), pero sin asumir
verdaderamente la necesidad de tener reconocido un previo sistema de conservación que les permita afrontar
las agresiones o distorsiones producidas por privados u otros Poderes Públicos.
Por tanto, hace falta construir, sin
perjuicio de un largo listado de potestades,34 un completo
régimen nacional de protección y defensa de bienes públicos que le dé forma a
la ineludible obligación de tutela del patrimonio municipal (la cual aparece implícita tras la titularidad y las
labores de administración); sobre todo y con mucho énfasis, cuando el objeto de resguardo sea un bien de dominio
público.
Particularmente, para el caso de los bienes demaniales y de uso común35 se hace necesario construir un
régimen exacto referido a la “protección de la legalidad urbanística”,36 capaz de
acometer las disfuncionalidades de los derechos de propie-dad urbana o de
posibles poseedores precarios, además de permitir la determinación física y el
permanente destino de aprovechamiento general de los bienes demaniales
(mediante ejercicios privados con arreglo siempre a su naturaleza jurídica).37 En otras
palabras, este sistema de ordenación debe ser un medio que permita materializar
las características de inembargable, inalienable e imprescriptible de estas
cosas públicas mediante su introducción en los planes municipales
correspondientes, permitiendo a continuación que estas normas vinculen a todo
proceso constructivo, económico o de aprovechamiento singular privado, o
incluso lleguen a limitar válidamente los derechos pertinentes de los
administrados. En ese sentido, considero que este probable sistema normativo
debería tener un doble origen, en primer término, mediante una modificación por
ampliación de la lom y, en segundo lugar, a través del desarrollo de ordenanzas
propias por parte de cada organización municipal (esto no sería otra cosa que
una cláusula general de resguardo patrimonial emitida por el legislador
nacional
34
Sobre el particular, la lom adolece, además de potestades propias
de la conservación, de una cláusu-la exacta
que determine la salvaguarda obligatoria y permanente de sus bienes y derechos
mediante funciones administrativas
predeterminadas. Esta misma norma debería también cumplir el papel de enlace
frente a las probables responsabilidades disciplinarias y penales de los
funcionarios o empleados públicos competentes que la omitan o agredan
abiertamente. Por citar un ejemplo, en el ordenamiento español, el numeral 2
del artículo 9 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio o también llamado “Reglamento
de Bienes de las Entidades Locales”, preceptúa expresamente que las “entidades
locales tiene la obligación de ejercer las acciones necesarias para la defensa
de sus bienes y derechos”. Vid. Corral García, 2006: 66-67.
35
El uso público de la vía urbana que propugna el artículo 56
de la lom puede ser
entendido como la utilización por parte de cualquier particular que “corresponde
por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos no
impida el de los demás […] el uso general del demanio se considera un derecho
de uso cívico de carácter gratuito derivado del estatuto general del
administrado”. Vid. López-Ramón, 2012: 152.
36
Cfr. Desdentado Daroca, Eva (2011). “Las vías urbanas”. En Tratado de derecho municipal. Tomo iii. Madrid:
Iustel, p. 3202.
37
Cfr.
López-Ramón, 2012: 152.
27
Las bases generales de los bienes municipales
en el Derecho Administrativo Peruano
y las concretizaciones específicas por cada bien municipal,
según los territorios metro-politano, provinciales o distritales a cargo de
cada legislador local).
En concordancia con este ordenamiento
de salvaguarda de los bienes munici-pales, hace falta dotar a las
municipalidades con potestades exactas que permitan el despliegue y eventual
eficacia de este sistema ante supuestos concretos. Estas funciones de
naturaleza reactiva deberán
complementar las normas planificadoras y de ordena-ción urbanística y deberán
referirse principalmente a la protección de la titularidad, la posesión y el
destino principalmente de estos bienes demaniales locales, asumiendo incluso la
necesidad de contar con un sistema sancionador cuya única finalidad sea la de
garantizar la preservación y correcta utilización de estos bienes viarios.38
Ahora, algún avance importante se ha dado recientemente con
la instauración de la recuperación extrajudicial de predios o defensa posesoria inmediata, el cual
per-mitiría a las municipalidades “repeler todo tipo de invasiones u
ocupaciones ilegales que se realicen en los predios bajo su competencia,
administración o de su propiedad, inscritos o no en el Registro de Predios o en
el Sistema de Información Nacional de Bienes Estatales - Sinabip; y recuperar
extrajudicialmente el predio, cuando tengan conocimiento de dichas invasiones u
ocupaciones” (ver primera parte del artículo 65 de la Ley 30230). Esta potestad
novedosa viene a llenar el vacío competencial presen-tado en la lom, siendo el
punto de inicio para que las entidades municipales puedan construir sus
regímenes locales referidos a la recuperación posesoria y al desahucio
administrativo que permitan preservar la integridad material de los bienes
municipales.39
Por otro lado, sobre la potestad
sancionadora debe indicarse que ha sido expre-samente entregada a las
municipalidades mediante la competencia amplia referida a la imposición de
sanciones por el incumplimiento de las “normas municipales” (ver la primera
parte del artículo 46 de la lom); sin embargo, no ha existido un avance positivo mediante
ordenanzas, que recojan de manera antelada los tipos infractores por el
incumplimiento de especiales prohibiciones, deberes o limitaciones contenidas
en los regímenes munici-pales (en los círculos concéntricos), el
correspondiente procedimiento para procesar al imputado y un catálogo de sanciones40 aplicables
a las agresiones practicadas en contra los bienes municipales. Por eso, sería
claro afirmar que nuestro régimen municipal adolece del señalamiento de
conductas antijurídicas que atenten contra el contenido físico o corpus,
38
Cfr.
Desdentado Daroca, 2011: 3202.
39
Cfr. Ruiz López, Miguel Ángel (2012). La potestad de desahucio administrativo. Madrid: inap, p. 227.
40
El
legislador peruano tipifica las siguientes formas exactas de imposición de
sanciones municipales:
“multa,
suspensión de autorizaciones o licencias, clausura, decomiso, retención de
productos y mobiliario, retiro de elementos antirreglamentarios, paralización
de obras, demolición, interna-miento de vehículos, inmovilización de productos”.
Sin embargo, permite que las municipalidades, mediante sus Concejos
Provinciales o Distritales, puedan crear otras formas de punición adaptadas a
sus necesidades institucionales o al sostenimiento de los intereses públicos
locales (ver tercer párrafo del artículo 46 de la lom).
28
posesión
efectiva, alcance, propósito, incluso el deber de colaboración privado en
defensa de los bienes municipales (principalmente los demaniales). Para mayor
profundización, nos hace falta –exactamente– ordenamientos punitivos locales destinados
a mantener los fines públicos de “ordenación, vigilancia y disciplina” de los
bienes municipales.41
Por otro lado, para ir cerrando este trabajo, debo indicar
que un rápido listado de concretas potestades, que serían indispensables para
ensamblar respuestas adecua-das ante la conservación
del conjunto de los bienes municipales, podría resumirse en la siguiente lista
de faltantes que podríamos indicar como las potestades
diferenciadas y de naturaleza
preventiva, pero todavía inexistentes en nuestro derecho. En primer término, nuestro legislador nacional
debería reconocer a favor de las municipales un arsenal de poderes, sin
necesidad de agregar las competencias sancionadora y de tutela registral que ya
se encuentran establecidas en la lom, que sea capaz de conformar un
régimen exorbitante de protección de
estos bienes públicos, a partir de materializar en el caso concreto el
privilegio administrativo de la autotutela. Así, hace falta plantear:
(i) El
ejercicio obligatorio de la catalogación
e inventario pormenorizado de los bienes municipales.42
(ii) A
continuación, es necesario habilitar a estas organizaciones administrativas con
las funciones de investigación cuyo
objeto sea “averiguar la situación de aquellos bienes cuya titularidad no
consta pero existen indicios de que pudieran corresponder a la entidad local,
lo que supone la inexistencia de datos o documentos que justifi-quen la
propiedad o posesión y la existencia de indicios de que la propiedad pudiera
corresponder a la Corporación”.43
(iii) Por
último, hace falta incorporar la muy útil potestad
de deslinde, que permitiría a las municipalidades fijar unilateralmente las
fronteras o límites de un bien propio a fin de demarcarlo e incluso de declarar
provisionalmente su posesión o cualquier otro estado posesorio.44
5.
Conclusiones
a) Los
bienes municipales peruanos son un conjunto heterogéneo de cosas públicas que
tiene una clarísima autonomía conceptual (frente al resto de bienes
41
Corral
García, 2006: 164-168.
42
Algún desarrollo de esta potestad ha aparecido a razón de
las vías metropolitanas de Lima, tal como se puede notar tras las
catalogaciones y categorías generales de esta infraestructura urbana incluidas
en el Plan del Sistema Vial Metropolitano contenido en la Ordenanza 341 de Lima
Metropolitana.
43
Corral
García, 2006: 171.
44
Cfr. Olivan del Cacho, Javier (2010). “Montes”. En Tratado de Derecho Público Aragonés.
Navarra: Cívitas-Thomson Reuters, p. 1469.
29
Las bases generales de los bienes municipales
en el Derecho Administrativo Peruano
públicos, principalmente los bienes del Estado y otros
regulados en legislación sectorial), demostrada esta última condición en un
sistema propio de fuentes jurídicas. El presente trabajo demostró que es
posible construir y ordenar uno que sea aplicable –de manera paritaria– de cara
a todas las entidades locales involucradas.
b)
La especificidad jurídica de los bienes municipales
peruanos, que se presenta tras rastros históricos y datos de la propia
autonomía constitucional de sus titulares
(las Municipalidades Distritales Provinciales, Metropolitana
o ubicadas en una zona rural), se demuestra principalmente mediante un sistema
de fuentes de formado por dos círculos
concéntricos (uno de carácter esencial o central y otro periférico o
mutable).
c)
El círculo central
del sistema de fuentes de los bienes municipales peruano se encuentra
conformado por datos legislativos y sentencias del Tribunal Constitucional, que
constituyen un conjunto de reglas y principios comunes aplicables por todas las
municipa-lidades propietarias y competentes. Por tanto, este círculo central,
respetando la autonomía de las entidades municipales, plantea un verdadero eje
nacional de reglas jurisprudenciales y normativas aplicable en cada territorio
provincial y distrital existente en el país.
d) En
cambio, el círculo periférico y más
extenso del sistema presenta un conjunto de datos legales y reglamentarios que
provienen de las diferentes ordenan-zas, acuerdos municipales, entre otros; que
generan verdaderos órdenes municipales de bienes por cada territorio provincial
o distrital existente. En cualquier caso, allí donde se plantee la posibilidad
de tener un régimen local por parte de una determi-nada municipalidad, deberá
ser armónico y sujetarse obligatoriamente a las reglas y principios comunes y
nacionales, contenidos dentro del llamado círculo central del sistema de
fuentes de los bienes municipales.
6.
Abreviaturas
lmpid: Ley Marco para la Promoción de la Inversión
Descentralizada, Ley 28509.
lbd: Ley de
Bases de la Descentralización, Ley 27783.
lom: Ley
Orgánica de Municipalidades, Ley 27972.
lgsnbe: Ley
General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, Ley No. 29151.
rlgsnbe:
Reglamento de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Es-tatales, Decreto
Supremo 007-2008-Vivienda.
cc: Código Civil
Sinabip:
Sistema de Información Nacional de Bienes Estatales.
30
7.
Bibliografía
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