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Susana Ynes Castañeda
Otsu* |
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Interamericana de Derechos |
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El caso peruano |
Resumen
Perú ha sido objeto de 28 sentencias condenatorias por parte
de la Corte Interame-ricana de Derechos Humanos, lo que ha determinado que sea
el Estado Parte que registra el mayor número de condenas. A la fecha, ha
cumplido las reparaciones en forma total en dos de ellas. La autora analiza el
tipo de reparaciones ordenadas en las sentencias y las causas del alto índice
de incumplimiento. Finalmente, efectúa propuestas de modificación a la
normativa específica sobre la materia, unificación de la jurisprudencia por
parte de las Salas Penales de la Corte Suprema, entre otras, para resolver en
parte la problemática detectada, toda vez que el Estado peruano tiene el deber
de cumplir con las decisiones de la Corte al haber aceptado su com-petencia
contenciosa.
Palabras clave: Corte
Interamericana de Derechos Humanos, sentencias y resoluciones de supervisión de cumplimiento,
reparaciones, problemática en la ejecución.
Abstract
Peru has been the object of 28 judgments of conviction by
the Inter-American Court of Human Rights, what makes it the member country with
the largest number of these sentences. To date, it has complied with complete
reparations in only two cases. The author analyses the type of reparations
ordered in the sentences, and the causes of the high level of non-compliance.
Finally, she makes offers of modification to the specific regulation on the
matter, unification of the jurisprudence on the part of the Penal Rooms of the
Supreme Court, between others, to solve partly detected problematic, although
the Peruvian State has the obligation to comply with the Court judgments on
having had accepted his contentious jurisdiction.
Keywords: American
Convention on Human Rights Inter-American Court of Human Rights, judgments and resolutions of supervision of judgment
compliance, reparations, difficulties in judgment enforcement.
*
Presidenta de la Sala Penal de Apelaciones de Lima. Magíster
en Derecho. Mención en Ciencias Penales y Especialista en Derechos Humanos.
Profesora de la Academia de la Magistratura y de la Maestría en Derecho,
Universidades San Martín de Porres, Pontificia Universidad Católica y Nacional
Mayor de San Marcos.
REVISTA
DE DERECHO
Volumen 15
2014
Problemática en la ejecución de sentencias de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El caso peruano
Sumario
1. Introducción. 2. La Corte Interamericana
y la obligación de los Estados de dar cumplimiento a sus sentencias.
3. El control de convencionalidad y
cumplimiento de las
sentencias
de la Corte Interamericana.
4. Reparaciones ordenadas por la Corte
Interame-
ricana contra el Estado
peruano.
4.1 Indemnización. 4.2 Condonación
de la deuda establecida como reparación civil a favor del Estado. 4.3 Reposición en
el centro de trabajo. 4.4 Prestaciones de salud. 4.5 Nuevo juicio respetando el
debido proceso. 4.6 Deber de investigar los hechos. 4.7 Adecuación de la
normativa interna conforme a la Convención Americana. 4.8. Localización y
entrega de restos mortales e identificación de cadáveres. 4.9 Acto público de
reconocimiento de responsabilidad. 5. Problemática
en la ejecución de sentencias de la
Corte
Interamericana.
5.1 Problemas en la regulación
legal. 5.2 Excesivo retardo en la ejecución de las sentencias de la Corte
Interamericana. 5.3 Problemas en la investigación, enjuiciamiento y sanción
ordenada por la Corte. 5.4 Interferencia del Poder Ejecutivo que obstaculiza la
obligación de investigar los hechos.
6. Conclusiones. 7. Bibliografía. 8. Sentencias de
la Corte Interamericana. 9. Resolu-ciones de
supervisión de cumplimiento de sentencia.
1.
Introducción
Perú es Estado Parte en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, Convención Americana)
y ha aceptado la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (en adelante, Corte) órgano jurisdiccional del Sistema Interamericano
de protección de los derechos humanos. En el ejercicio de su función
contenciosa ha emitido 28 sentencias condenatorias contra Perú.1
Desde 1995, en que emitió la primera condena2 hasta la
fecha solo en los casos Lori Berenson
y Abrill Alosilla, ha cerrado el
procedimiento de supervisión de cumplimiento de sentencia.3
Por tanto, mantiene abierto el procedimiento en 26 sentencias. Estando a este
dato objetivo, en el presente ensayo se señalan las causas que estimamos
originan el alto índice del incumplimiento en la ejecución de las sentencias,
tomando como dato central la naturaleza de las reparaciones, habiéndose
seleccionado una muestra de ellas para el análisis. Finalmente, se efectúan
propuestas de solución a los problemas identificados.
1
La
Corte se ha pronunciado en relación con 29 casos, de los cuales solo en el Caso
Cayara declaró
que
la demanda de fecha 14 de febrero de 1992 fue interpuesta por la Comisión
Interamericana fuera del plazo establecido en el artículo 51.1 de la
Convención. Caso Cayara Vs. Perú.
Excepciones Preliminares. Sentencia de 3 de febrero de 1993.
2
Caso Neira
Alegría y otros Vs. Perú. Fondo. Sentencia de 19 de enero de 1995.
3
Caso Lori
Berenson Vs. Perú. Supervisión de cumplimiento de Sentencia. Resolución de 20
de junio de 2012. Caso Abrill Alosilla Vs. Perú.
Supervisión de cumplimiento de Sentencia. Resolución de 22 de mayo de 2013.
12
2.
La Corte Interamericana
y la obligación de los estados de dar cumplimiento a sus sentencias
La Corte fue creada por la
Convención Americana en su artículo 34.4 Al igual
que la Comisión Interamericana, es competente para conocer de los asuntos
relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados
parte en la citada Convención. Se encuentra integrada por siete jueces
nacionales de los estados miembros de la Organización de Estados Americanos (oea)
elegidos a título personal entre juristas de la más alta autoridad moral, de
reconocida competencia en materia de derechos humanos, y que reúnan las
condiciones requeridas para el ejercicio de las más elevadas funciones
judiciales conforme a la ley del país del cual sean nacionales.5
Son elegidos para un periodo de seis años y podrán ser reelectos por una vez
(artículo 54.1).
Ejerce una función contenciosa y una
consultiva. Por la primera, es com-petente para conocer de cualquier caso
relativo a la interpretación y aplicación de las disposiciones de la Convención
Americana que le sea sometido por la Comisión Interamericana o por los Estados
parte que expresamente le hayan conferido esta atribución, luego de que se ha
seguido el procedimiento previsto en sus artículos 61.1 y 62.3. Por la función
consultiva, interpreta las disposiciones de la Conven-ción Americana o de otros
tratados concernientes a la protección de los derechos humanos en los Estados
Americanos, incluyendo las opiniones que emite a solicitud de un estado miembro
de la oea
acerca de la compatibilidad entre cualquiera de sus leyes internas y los
mencionados instrumentos internacionales (artículo 64.1).
En su función contenciosa, desde el 29 de julio de 1988 en
que dictó la primera sentencia6 hasta la fecha ha dictado 176. Todas tienen fuerza
vinculante conforme al mandato previsto en el artículo 68.1 de la Convención
Americana. Vinculatoriedad que ha adquirido mayor expansión a través de la
doctrina jurisprudencial del control de convencionalidad, según la cual y como
veremos, tratándose de una sentencia internacional dictada con carácter de cosa
juzgada respecto de un Estado que ha sido parte en el caso sometido a la
jurisdicción de la Corte —que es el caso de Perú— hay una obligación de cumplir
y aplicar la sentencia en sus propios términos.
Los Estados parte de la Convención Americana al suscribirla
y ratificarla, adquieren la obligación internacional de respetar los derechos y
libertades reconocidos en ella, sin ningún tipo de discriminación, a la vez que
se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a
las disposiciones de este tratado, las
4
Sobre
su estructura, funcionamiento y jurisprudencia, ver: Remotti Carbonell, José
Carlos (2004).
La Corte Interamericana de Derechos Humanos. Lima:
Idemsa.
5
El 22 de mayo de 1979 fueron electos los primeros siete
jueces de la Corte. Su sede es la ciudad de San José de Costa Rica, donde se
instaló el 3 de septiembre de 1979.
6
Caso
Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Fondo, Sentencia de 29 de julio de
1988.
13
Problemática en la ejecución de sentencias de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El caso peruano
medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias
para que tales derechos y libertades sean efectivos, conforme a los artículos
1.2 y 2 de la citada convención.7
La Corte, en constantes fallos, ha
determinado que la obligación de cumplir con sus mandatos corresponde a un
principio básico del derecho internacional, que encuentra sustento en el
principio pacta sunt servanda8
y en el artículo 27 de la Con-vención de Viena, referido al derecho interno y
la observancia de los tratados, regla según la cual una parte no podrá invocar
las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento
de un tratado. Por tanto, las sentencias de la Corte deben ser cumplidas, pues
como ella misma sostiene, las obligaciones convencionales de los Estados parte
vinculan a todos los poderes y órganos del Estado y tienen el deber de cumplir
de buena fe con el derecho internacional.9
La Convención Americana tiene una disposición que
explícitamente alude al deber de los Estados parte para el cumplimiento de las
sentencias de la Corte. En efecto, conforme al artículo 68 estos se comprometen
a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes, además a que
la parte del fallo que disponga indem-nización compensatoria se podrá ejecutar
en el respectivo país por el procedimiento interno vigente para la ejecución de
sentencias contra el Estado. Si bien se ha previsto el referido procedimiento,
la naturaleza de las reparaciones determina que los problemas que se presentan
en su ejecución adquieran otros matices, en especial, la reparación de investigar
y juzgar a los autores y partícipes de las violaciones a los derechos humanos.
Otra disposición que tiene conexión con el deber de cumplir
con las sen-tencias de la Corte lo constituye el mandato, según el cual
corresponde a la Corte disponer se garantice al lesionado en el goce de su
derecho o libertad conculcados, la que dispondrá si fuera procedente, que se
reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la
vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte
lesionada (artículo 63.1 de la Convención Americana). Al respecto, la Corte en
jurisprudencia constante ha señalado que, al producirse un hecho ilícito
imputable a un Estado, surge su responsabilidad internacional por la violación
de una norma internacional, con el consecuente deber de reparación,10 ya que toda
7
Al
respecto, ver: Ferrer Mac-Gregor Poisot, Eduardo y
Pelayo Möller,
Carlos María
(2013).
La obligación de “respetar” y “garantizar” los derechos
humanos a la luz de la jurisprudencia de la Corte Interamericana. Madrid:
Marcial Pons, pp. 923-955.
8
Artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de
los Tratados: “Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido
por ellas de buena fe”. Disposición que guarda concordancia
con su artículo 31, sobre la buena
fe como regla general de interpretación.
9
Caso
Castillo Petruzzi y otros Vs. Perú. Supervisión de Cumplimiento de
Sentencia. Resolución de 17 de
noviembre de 1999. Caso Barrios Altos Vs.
Perú. Supervisión de cumplimiento de Sentencia.
Resolución de 7 de septiembre de
2012.
10
Caso Neira
Alegría y otros Vs. Perú. Reparaciones. Sentencia
de 19 de septiembre de 1996, párr.
36.
Caso Loayza
Tamayo Vs. Perú. Reparaciones. Sentencia de 27 de noviembre de 1998, párr.
84.
Caso
Castillo Páez Vs. Perú. Reparaciones. Sentencia de 27 de noviembre de 1998, párr.
50.
14
violación de una obligación internacional que haya producido
daño comporta el de-ber de repararlo adecuadamente.11
Se basa en que este dispositivo recoge una norma consuetudinaria que constituye
uno de los principios fundamentales del derecho internacional contemporáneo
sobre responsabilidad de un Estado.
Para la Corte, la reparación del daño ocasionado requiere la
plena restitución (restitutio in integrum)
que consiste en el restablecimiento de la situación anterior y la reparación de
las consecuencias que la infracción produjo, así como el pago de una
indemnización como compensación por los daños ocasionados.12 Sin
embargo, al igual que en los procesos de amparo en el orden interno, ocurre que
en algunos casos, por la naturaleza de la afectación de algunos derechos esto
no es posible. En estos casos, la Corte ha establecido que determinará las
medidas para garantizar los derechos conculcados y reparar las consecuencias
que dichas infracciones han producido.
Y es que el concepto de reparaciones
de la Corte es amplio, no se limita a la indemnización del daño material y daño
moral sufrido por la víctima, sino que comprende otros conceptos. En esa línea interpretativa,
ha dejado sentado que “las reparaciones, como el término lo indica, consisten
en las medidas que tienden a hacer desaparecer o mitigar los efectos de las
violaciones cometidas. Su naturaleza y su monto dependen del daño ocasionado en
los planos tanto material como inmaterial”.13
Estamos de acuerdo con Faúndez Ledesma quien, en relación
con los concep-tos de reparación e indemnización, considera que se trata de dos
consecuencias de la infracción, que guardan la relación género-especie, siendo
la indemnización solo una de las formas que puede asumir la reparación.
Correctamente, sostiene que las medidas reparadoras persiguen fines muy
amplios, pudiendo ser de interés general, mientras que la indemnización
satisface únicamente el interés particular del reclamante.14
Y es que, en efecto, las reparaciones de la Corte son de
diversas modalidades, de allí que se hayan esbozado varias clasificaciones,
como la de Theo Van Boven,15 que comprende: (i) restitución, (ii) indemnización, (iii)
rehabilitación de las víctimas; y,
(iv) satisfacción,
y garantías de no repetición. El juez Manuel Ventura Robles sostiene que las
reparaciones se clasifican en medidas de satisfacción e indemnización, y que
11
Caso Suárez Rosero Vs. Ecuador. Reparaciones y Costas. Sentencia de
20 de enero de 1999, párr. 40.
12
Caso del
Tribunal Constitucional Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 31 de enero de 2001,
párr. 119.
13
Caso de los
Hermanos Gómez Paquiyauri Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 8 de julio de 2004,
párr. 190.
14
Faundez Ledesma, Héctor (1996). El
Sistema Interamericano de Derechos Humanos. San José: Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, pp. 390-391.
15
Relator
Especial para los Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas en
1993.
15
Problemática en la ejecución de sentencias de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El caso peruano
la Corte ha tenido en cuenta tres factores para determinar
las primeras: justicia, no repetición de los hechos y reconocimiento público de
responsabilidad.16
Si bien la Corte no cuenta con una
tipología de reparaciones, es una materia que ha tenido un gran desarrollo
jurisprudencial. A su criterio, es el término gené-rico que comprende las
diferentes formas como un Estado puede hacer frente a la responsabilidad
internacional en que ha incurrido, formas que incluyen a la restitutio in integrum, indemnización, satisfacción, medidas de
rehabilitación, garantías de no repetición,
entre otras.17 Su complejidad determina que todos
los poderes del Estado, incluido sus órganos constitucionales autónomos, se
vean implicados en el proceso de implementación y cumplimiento de las
reparaciones, siendo necesario una política de Estado para lograr su ejecución
en forma oportuna.
Advertimos que el gran desarrollo
jurisprudencial de la Corte, en materia de reparaciones, contrasta con el
mecanismo de informes establecido en el ar-tículo 65 de la Convención
Americana, el cual estipula que la Corte someterá a la consideración de la
Asamblea General de la oea, en cada periodo ordinario de
sesiones, un informe sobre su labor en el año anterior y de manera especial y
con las recomendaciones pertinentes, señalará los casos en que un Estado no
haya dado cumplimiento a sus fallos.
Lo que implica que no existe en el
Sistema Interamericano un órgano que se encargue de monitorear la ejecución de
las sentencias, a diferencia del Sistema Europeo que cuenta con un órgano
político, como es el Comité de Ministros. Por ello, la Corte
jurisprudencialmente a partir del año 2002 inició un sistema de supervisión de
cumplimiento de sus sentencias, emitiendo las resoluciones corres-pondientes a
partir del Caso Baena Ricardo y otros vs.
Panamá,18 para posteriormente positivizar
dicha práctica a través del mecanismo de informes estatales19
pero a nivel reglamentario. En efecto, el artículo 69.1 del Reglamento de la
Corte prescribe: “La supervisión de las sentencias y demás decisiones de la
Corte se realizará mediante la presentación de informes estatales y de las
correspondientes observaciones a
16
Ventura
Robles, Manuel E. “La Ejecución de las Sentencias de la Corte Interamericana de
Derechos
Humanos por parte de los Tribunales Nacionales”. Recuperado el 22 de noviembre
de 2014 en <http://sitios.poderjudicial.go.cr/salaconstitucional/articulos%20y%20conferencias/
Seminario_20aniversario/006.pdf>.
17
Caso Suárez
Rosero Vs. Ecuador. Cit. 11, párr. 41.
18
Ayala Corao, Carlos
M. (2007). “La ejecución de sentencias de la Corte Interamericana de
Derechos
Humanos”. En Revista de Estudios Constitucionales
1. Año 5. Talca, pp. 127-201.
19
Renata Bregaglio efectúa importantes reflexiones, entre
ellas, que la Corte en algunos casos a través de sus resoluciones de
supervisión de sentencia ha introducido modificaciones a lo señalado, o que sus
resoluciones no son emitidas de manera periódica para todos los casos. Cfr. Bregaglio Lazarte, Renata
(2014). “El cumplimiento de las sentencias de la Corte Interamericana de
Derechos
Humanos emitidas contra el Estado peruano”. En Priori Posada, Giovanni (coordinador).
Efectividad y ejecución de las
resoluciones judiciales. Lima: Palestra, pp. 281-308.
16
dichos informes por parte de las víctimas o sus
representantes. La Comisión deberá presentar observaciones al informe del Estado
y a las observaciones de las víctimas o sus representantes”.
El deber de informar de los Estados
parte constituye un factor relevante para evaluar el modo y el estado del
cumplimiento de la Sentencia, información que debe ser suficiente,20
esto es, completo y actualizado sobre las medidas adoptadas para darle
cumplimiento, pero además debe ser oportuna. El caso se da por concluido una
vez que el Estado ejecuta totalmente la sentencia en sus propios términos.
A efectos de que los Estados parte
cumplan con las sentencias de la Corte, este órgano ha establecido que
constituye una facultad inherente a sus funciones jurisdiccionales supervisar
el cumplimiento íntegro de sus decisiones. En este pun-to, no debe perderse de
vista que las sentencias y las resoluciones que pongan fin al proceso son de su
competencia exclusiva. Por tal motivo, si en la sentencia de fondo no se
hubiere decidido específicamente sobre reparaciones y costas, a la Corte le
corresponde fijar la oportunidad para su posterior decisión y determinación del
procedimiento.21
Como hemos anotado, el término “reparaciones”
en la jurisprudencia de la Corte es amplio, enfocado en el concepto de
reparación integral. A nuestro criterio no solo tiende a reparar el daño
causado a la víctima –dimensión individual– sino que también tiende a una
dimensión de tipo colectiva, social. Como veremos al analizar la problemática
de la ejecución de las sentencias de la Corte contra Perú, las que se
relacionan con la satisfacción y garantías de no repetición son las que tienen
mayor incidencia en el incumplimiento total de las sentencias.
3.
El
control de convencionalidad y cumplimiento de las sentencias de la Corte Interamericana
Producto de la constitucionalización
del Derecho Internacional de los De-rechos Humanos, a partir del Caso Almonacid Arellano vs. Chile,22
la Corte viene desarrollando la doctrina jurisprudencial del control de
convencionalidad. Fue la primera vez que el Pleno de la Corte utilizó la
terminología “control de convencio-nalidad”,23 que a la
fecha se viene consolidando. Según Ferrer Mac-Gregor Poisot,
20
Caso Cinco
Pensionistas Vs. Perú. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de 17
de noviembre de 2004.
21
Ver
artículos 31.1 y 66 del Reglamento de la Corte.
22
Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de
2006.
23
El Juez de la Corte, Sergio García Ramírez, lo utilizó por
primera vez en el voto concurrente razonado en el Caso Myrna Mack Chang Vs. Guatemala, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 25 de noviembre de 2003.
17
Problemática en la ejecución de sentencias de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El caso peruano
este control constituye la razón de ser de la Corte, la que
realiza un control de com-patibilidad entre el acto de violación (en sentido
lato) y la Convención Americana (y sus protocolos adiciones).24
En la referida sentencia, la Corte
establece que el artículo 2 de la Convención Americana tiene también la
finalidad de facilitar la función del Poder Judicial, de tal forma que el
aplicador de la ley tenga una opción clara de cómo resolver un caso parti-cular.
Pero si el Legislativo falla en su tarea de suprimir y/o no adoptar leyes
contrarias a la Convención, el Judicial permanece vinculado al deber de
garantía establecido en el artículo 1.1 de esta y, por lo tanto, debe
abstenerse de aplicar cualquier normativa contraria a ella (fundamento 123).
Agrega en el fundamento 124, que
cuando un Estado ha ratificado la Con-vención Americana, sus jueces, como parte
del aparato del Estado, también están sometidos a ella y a la interpretación
que de esta ha hecho la Corte, lo que les obliga a velar porque los efectos de
sus disposiciones no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a
su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídi-cos. Control
de convencionalidad que ha ido evolucionando, por ejemplo, a partir del Caso de los Trabajadores Cesados del
Congreso (Aguado Alfaro y otros)25 agrega que
los jueces no solo deben ejercer un control de constitucionalidad, sino también
“un control de convencionalidad” ex
officio entre las normas internas y la Convención Americana, y en el marco
de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales
correspondientes.
Deber de control de convencionalidad
que se ha extendido a todos los órganos del Estado,26
lo que ha determinado que el bloque de convencionalidad de los jueces, órganos
vinculados a la impartición de justicia y de los demás órganos del Estado se
haya ampliado a los otros tratados del Sistema Interamericano y las sentencias
emitidas por la Corte.27
Los pronunciamientos de la Corte
sobre el control de convencionalidad han incluido las resoluciones de
supervisión de cumplimiento de sentencias. Así lo hizo en el Caso Barrios Altos Vs. Perú,28
entre otras resoluciones. Una de especial
importancia para el presente ensayo
es la del Caso Gelman Vs. Uruguay, en la cual se establece que
24
Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (2010). “El control difuso de convencionalidad en
el Estado Constitucional”. En Valadés, Diego y Fix-Zamudio, Héctor. Formación y perspectiva del Estado Mexicano. México D. F.: El Colegio
Nacional-unam, pp. 151-188.
25
Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de
2006, párr. 128.
26
Caso
Fernández Ortega y otro Vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de
30 de agosto de 2010.
27
Caso
Masacres de Río Negro Vs. Guatemala. Excepción Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas.
Sentencia de 4 de septiembre de
2012, párr. 262.
28
Cita.
9, párrs. 24 y 35.
18
es posible observar dos manifestaciones distintas de la
obligación de los estados de ejercer el control de convencionalidad,
dependiendo si la sentencia ha sido dictada en un caso en el cual el Estado ha
sido parte o no.
Si el Estado fue parte material en el proceso internacional,
existe una sentencia internacional dictada con carácter de cosa juzgada
internacional. Por lo tanto, está obligado a cumplir y aplicar la sentencia. El
control de convencionalidad, se emplea para dar cumplimiento en su integridad y
de buena fe a lo ordenado, en el caso con-creto, ya que sería incongruente
utilizar esa herramienta como justificación para dejar de cumplirla. En
relación con el cumplimiento o implementación de la sentencia que tiene esta
calidad, el órgano judicial debe hacer prevalecer la Convención Americana y los
fallos de la Corte sobre la normatividad interna, interpretaciones y prácticas
que obstruyan el cumplimiento de lo dispuesto en un determinado caso.
Si el Estado no fue parte material
en el proceso internacional en que fue establecida determinada jurisprudencia,
por el solo hecho de ser parte en la Conven-ción Americana, todas sus
autoridades públicas y todos sus órganos, jueces y demás órganos vinculados a
la administración de justicia en todos los niveles, están obligados a ejercer
un control de convencionalidad, tanto en la emisión y aplicación de normas,
como en la determinación, juzgamiento y resolución de situaciones particulares
y casos concretos, teniendo en cuenta el tratado y, según corresponda, los
precedentes o lineamientos jurisprudenciales de la Corte.29
Esta evolución de la doctrina
jurisprudencial del control de convencionalidad nos parece correcta, ya que
constituiría una afectación al derecho a la protección judi-cial consagrado en
el artículo 25 de la Convención Americana que una sentencia de la Corte que
tiene la calidad de cosa juzgada internacional no se cumpla en sus propios
términos; y, por el contrario, pueda ser objeto de reinterpretación o
incumplimiento parcial o total del Estado Parte que voluntariamente se sometió
a su jurisdicción y se dedicó a respetar sus decisiones.
En el caso de Perú, el control de convencionalidad se
complementa con la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución
que consagra el principio de interpretación conforme a los tratados de derechos
humanos30 y el artículo v del Título Preliminar del Código
Procesal Constitucional,31 que además incluye a las sen-tencias de la Corte. Y con la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el rango
29
Caso Gelman
Vs. Uruguay. Supervisión de cumplimiento de sentencia. Resolución de 20
de marzo de 2013.
30
Castañeda Otsu, Susana Ynes. “La interpretación conforme a
los tratados de Derechos Humanos en la Constitución Peruana de 1993”. En Revista Peruana de Derecho Público 2.
Lima, pp. 53-72.
31
Se trata de un criterio hermenéutico especialmente
importante en la definición del contenido de los derechos constitucionales.
Cfr. Castillo Córdova, Luis
(2006). Comentarios al Código Procesal
Constitucional. Tomo i. Lima: Palestra, pp. 75-80.
19
Problemática en la ejecución de sentencias de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El caso peruano
constitucional de los tratados de derechos humanos, la
eficacia directa de los derechos consagrados en la Convención Americana, la
vinculatoriedad de las sentencias de la Corte,32 entre otras
decisiones.
4.
Reparaciones
ordenadas por la
Corte
Interamericana contra el Estado peruano
Perú suscribió la Convención Americana el 27 de julio de
1977 y la ratificó el 12 de julio de 1978 y es Estado Parte de esta desde el 28
de julio de 1978.33 Efectuó el reconocimiento de la competencia contenciosa de
la Corte para recibir y examinar pe-ticiones individuales de acuerdo con los
artículos 45 y 62 de la Convención Americana.
La Corte ha emitido 28 sentencias
contra Perú, de las cuales en 22 se ha pro-nunciado sobre violaciones a
distintos derechos de la Convención Americana: vida, integridad, libertad y
seguridad personal, garantías judiciales y protección judicial. Violaciones
producidas con motivo de la grave crisis de violencia que vivió nuestro país
durante los años 1980 a 2000, por la aparición y actuación de dos grupos sub-versivos,
Sendero Luminoso y Movimiento Revolucionario Túpac Amaru. En estas sentencias,
la Corte ha ordenado reparaciones para personas que en el orden interno fueron
condenadas o estaban siendo procesadas por delito de terrorismo. Este dato
repercute negativamente en el cumplimiento de las sentencias, ya que su
implemen-tación no solo es compleja, sino que depende de la voluntad política
del Estado para dar respuesta oportuna y cabal a lo ordenado por la Corte. Y es
que, en alguno de estos casos, inclusive parte de la sociedad civil no se ha encontrado
conforme con las reparaciones dispuestas.
Otro grupo de sentencias se han referido a la afectación de
derechos previsio-nales y laborales, casos en los cuales si bien la
controversia se relacionaba con derechos económicos y sociales establecidos en
el Protocolo de San Salvador, lo cierto es que la Corte los ha amparado,
tomando como sustento los derechos a la propiedad, la protección judicial y el
debido proceso. Su pronunciamiento ha sido similar al emitido respecto a otros
Estados parte, en los que no hay un pronunciamiento expreso sobre la
exigibilidad directa de los derechos económicos y sociales. Es el caso de Melba
Suárez Peralta, quien fue intervenida quirúrgicamente por apendicitis en una
clínica privada, lo que le provocó padecimientos severos y permanentes y, a
consecuencia de la mala praxis médica, fue afectada en su derecho a la salud.
La Corte, entre otros
32
La capacidad interpretativa y aplicativa de la Convención
Americana que tiene la Corte Interamericana, reconocida en el artículo 62.3 de
dicho tratado, aunada al mandato de la Cuarta Disposición Final y Transitoria
de la Constitución, hace que la interpretación de las disposiciones de la
Convención que se realiza en todo proceso, sea vinculante para todos los
poderes. Expediente 2730-2006-PA/TC.
33
Fue
aprobada mediante Decreto Ley 22231, de 11 de julio de 1978.
20
derechos, declaró que el Estado es responsable por la
violación del deber de garantía del derecho a la integridad personal.34
Advertimos también un tercer grupo significativamente menor
de sentencias que han declarado la violación del debido proceso y la protección
judicial; sin embargo, tienen un contexto distinto, ya que no se vinculan con
el terrorismo. Nos referimos al Caso del
Tribunal Constitucional,35 en el cual se determinó que fue el Congreso de la República el agresor de los derechos de tres de
sus magistrados; y el Caso Ivcher
Bronstein,36 en el cual se afectó los derechos a la nacionalidad y
libertad de expresión.
En cuanto a las reparaciones
ordenadas en las 28 sentencias, se advierte que la tipología es diversa
conforme aparece del breve detalle que se expone, la que reitero no cubre el
universo de las modalidades determinadas por la Corte.
4.1 Indemnización
La Corte ha establecido diversos
criterios que es necesario tener en conside-ración, ya que corresponde al
Estado cumplir no solo con el importe que se fija por el daño patrimonial y
moral, sino con el modo en que debe cumplirse. En relación con la indemnización
a la parte lesionada, ha fijado que debe ser justa y tiene como finalidad
remediar los daños materiales -lucro cesante y daño emergente- y los
inmateriales, que incluye al daño moral, determinado por los sufrimientos tanto
del directamente afectado como de sus familiares.
Ha dispuesto, además, que todo pago
ordenado en la sentencia esté exento de cualquier impuesto, tasa o gravamen
existente o que llegue a existir en el futuro. Exención que inclusive se ha
ampliado a las costas y gastos, fijándose como criterio jurisprudencial que si
el Estado incurriese en mora, deberá pagar un interés sobre la cantidad
adeudada que corresponderá al interés bancario moratorio en Perú.
Si se trata de personas que han fallecido, la indemnización
corresponde a sus familiares, señalándose el plazo en que debe efectuarse el
pago. En los casos en que el Estado se allana, las partes han presentado un
acuerdo en el que se fijan las modalidades y plazos de cumplimiento de las
reparaciones, acuerdo que debe ser homologado por la Corte, ya sea de modo
total o parcial. Por ejemplo, en el Caso
Huilca Tecse,37 dispuso depositar la indemnización en una inversión bancaria
en dólares
34
Caso Suárez Peralta Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas.
Sentencia
de 21 de mayo de 2013. El voto concurrente del Juez Ferrer Mac-Gregor Poisot
plantea la conveniencia de haber abordado las implicaciones del derecho a la
salud de manera autónoma.
35
Caso del
Tribunal Constitucional Vs. Perú. Passim.
36
Reparaciones
y Costas. Sentencia de 6 febrero 2001.
37
Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de marzo de 2005.
21
Problemática en la ejecución de sentencias de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El caso peruano
estadounidenses o en moneda nacional en las condiciones
financieras más favorables a favor de los menores de edad.
En los casos en que determina un
daño inmaterial, como carece de valor económico, la Corte ha considerado
diversos factores en atención al caso en concreto, recurriendo al pago de una
compensación, en aplicación razonable del arbitrio judicial y en términos de
equidad,38
lo que ocurre tratándose del pago de las costas y gastos. En el daño inmaterial
determina medidas de satisfacción y garantía de no repetición, que buscan el
reconocimiento de la dignidad de las víctimas o transmitir un mensaje de
reprobación oficial de las violaciones de los derechos humanos y evitar que se
repitan: Caso De La Cruz Flores, y Caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri.39
Si la suma impuesta por las medidas
de reparación y el reembolso de los gastos ordenados a favor de los
beneficiarios no fueron cobrados en el plazo indicado en la sentencia, debe ser
depositado en una cuenta o certificado de depósito en una institución bancaria
peruana solvente, y en las condiciones financieras más favorables. Pero si
estos conceptos que integran la indemnización, no son reclamados en el lapso de
10 años, lo depositado será devuelto al Estado, con los intereses devengados.40
4.2 Condonación de la deuda establecida
como reparación civil a favor del Estado
Como se indicó, varios casos que
llegaron a la Corte estuvieron vinculados a afectaciones de derechos de
personas que fueron vinculados a los dos grupos terro-ristas ya mencionados. En
algunos casos, en el orden interno fueron condenados y se estableció el pago de
una reparación civil por concepto del daño causado al Estado de Perú. Por
ejemplo, en el Caso Lori Berenson, la
Corte tuvo en cuenta que a nivel interno la Sala Nacional de Terrorismo
mediante sentencia del 20 de junio de 2001 la condenó a pagar S/ .100,000.00
por concepto de reparación civil a favor del Estado; por lo que determinó que
en virtud del daño material e inmaterial infringido, el Estado debía condonar
esta deuda como una forma de reparación.41
38
Caso De La Cruz Flores Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 18 de noviembre de 2004.
La Corte consideró que fue sometida a tratos crueles, inhumanos y degradantes
durante su detención, que perdió su libertad personal por un largo periodo, que
no pudo ejercer su profesión de médico, entre otros factores, fijó en equidad
la suma de US$ 80,000.00; párrs. 160 a 162.
39
Caso de los
Hermanos Gómez Paquiyauri Vs. Perú. Passim.
40
Caso Lori
Berenson Mejía Vs. Perú. Sentencia de 25 de noviembre de 2004. Fondo, Reparaciones y Costas.
41
Cita. 40 párrs.
239 y 245. Obligación que el Estado cumplió mediante Resolución Suprema 001-2006-JUS,
de 16 de enero de 2006.
22
4.3 Reposición en el centro de trabajo
Esta reparación ha sido dispuesta
si, como consecuencia de la afectación del derecho, la víctima dejó de laborar.
Es el caso de María Teresa De la Cruz Flores, en que se ordenó su
reincorporación a las actividades que como médico profesional venía
desarrollando en instituciones públicas al momento de su detención.42
En otro caso, que implicó a un buen número de servidores, se dispuso que se
garantice a los lesionados en el goce de sus derechos a través de la efectiva
ejecución de las senten-cias de amparo cuyo incumplimiento declaró. Se dispuso
la reposición en sus cargos o similares, y, de no ser posible, brindarles
alternativas de empleo que respeten las condiciones y remuneraciones que tenían
al momento de ser despedidos o el pago de una indemnización por el término de
las relaciones laborales injustificadas.43
4.4 Prestaciones de salud
La Corte ha establecido el deber del
Estado de brindar atención médica adecuada y especializada o tratamiento médico
y psicológico a los familiares de las víctimas. También ha señalado que no
puede confundirse la prestación de los servicios sociales que el Estado brinda
a los individuos con las reparaciones a las que tienen derecho las víctimas de
violaciones de derechos humanos, en razón del daño específico generado por la
violación, quienes deben recibir un tratamiento especial para ser atendidos en
los hospitales públicos.44 Esta medida de reparación no ha
estado exento de problemas, ante el retardo o el incumplimiento parcial,
considerando que en el ámbito interno la efectividad del derecho a la salud es
un grave problema que aqueja a la población asegurada y en mayor proporción a
aquellas que no han tenido la oportunidad de acceder al derecho “programático”
a la seguridad social, según lo consagra el artículo 2.10 de la Constitución.
4.5 Nuevo juicio respetando el debido
proceso
En los casos en que la Corte
determinó que el proceso penal es inválido como consecuencia de la aplicación
de leyes incompatibles con la Convención Americana, ha ordenado que a los
procesados se les garantice un nuevo juicio, en el cual se observen las
garantías del debido proceso. En el orden interno el Poder Judicial ha llevado
a cabo nuevos juicios orales en un gran número de casos en
42
Cita
38, párrs. 169-171.
43
Caso Acevedo
Jaramillo y otros Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 7 de febrero de 2006.
44
Caso Gómez
Palomino Vs. Perú. Supervisión de cumplimiento de Sentencia. Resolución de 5 de julio de 2011.
23
Problemática en la ejecución de sentencias de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El caso peruano
que se aplicó la legislación antiterrorista considerada
contraria a los postulados de la Convención Americana, ya que los civiles
fueron juzgados por tribunales militares o por jueces sin rostro del fuero
ordinario: Caso Castillo Petruzzi y otros,45
entre otras sentencias.
4.6 Deber de investigar los hechos
Constituye una garantía de no
repetición, por la cual en el orden interno debe llevarse a cabo una
investigación seria y oportuna, que permita identificar y sancionar a los responsables
de los hechos acreditados por la Corte o acepta-dos por el Perú en las demandas
en que se allanó y reconoció su responsabilidad internacional.
4.7 Adecuación de la normativa interna
conforme a la Convención Americana
Si la afectación de los derechos fue
consecuencia de la aplicación de leyes contrarias a la Convención Americana, la
Corte ha dispuesto que Perú adopte las medidas necesarias para que la nueva
normativa sea conforme a la citada convención y tratados de derechos humanos
del Sistema Interamericano.
Hemos referido que la Corte, en
diversas sentencias, dispuso se realice un nuevo juicio oral, al haberse
aplicado la legislación antiterrorista considerada inconvencional. Quedó claro
que los nuevos juicios orales debían llevarse a cabo con una nueva legislación,
ya que ese era el único modo de cumplir con sus mandatos. Esta legislación se
emitió, pero luego los jueces empezaron a declarar fundados los hábeas corpus
interpuestos por los familiares de los procesados, hasta que el Tribunal Constitucional
declaró la inconstitucionalidad parcial de dicha legislación.46
Es decir, que el Congreso no cumplió
con el control de convencionalidad, pues no obstante tratarse de sentencias que
habían adquirido la calidad de cosa juzgada internacional, debió derogar o
modificar la normativa antiterrorista incon-vencional. Poder del Estado, que
luego de la sentencia del Tribunal Constitucional tampoco cumplió con su deber
de legislar en una materia que había ocasionado tantos problemas a Perú en el
orden internacional; por el contrario, delegó funciones en el Poder Ejecutivo,
que emitió los Decretos Legislativos 921 a 927, mediante los cuales modificó la
citada normativa.
45
Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de mayo de 1999.
46
Expediente
010-2002-AI/TC, Sentencia de 3 de enero de 2003. Legislación conformada por los
Decretos Leyes 25475, 25659, 25708 y
25744.
24
La Corte, en tres resoluciones de
supervisión de cumplimiento,47 ha con-siderado que en el orden
interno se han adoptado medidas tendientes a dejar sin efecto algunas normas
internas contrarias a la Convención Americana, mediante su anulación, reforma o
nueva interpretación, las que tuvieron en cuenta los criterios
jurisprudenciales emitidos en sus sentencias.
En este tipo de reparación, también
ha efectuado cuestionamientos a la legislación penal, a efectos de
compatibilizarla con los estándares internacionales en materia de desaparición
forzada de personas. Este mandato lo dio en las sentencias de los Casos Gómez Palomino, Anzualdo Castro y Osorio Rivera, de fechas 22 de noviembre
de 2005, 22 de septiembre de 2009 y 26 de noviembre de 2013, y pese a que han
transcurrido 9 años desde la primera sentencia hasta la fecha el mandato no ha
sido cumplido. También cuestionó las leyes de amnistía 26479 y 26492, las que
carecen de efectos jurídicos. En este caso, el Poder Legislativo tampoco
cumplió con su deber de derogarlas, pero los jueces y el Tribunal
Constitucional se han encargado de inaplicarlas por contravenir a la
Constitución y a la Convención Americana.
En conexión con las tres
reparaciones anotadas, la Corte ha dispuesto el deber de conservación de la
información. En tal sentido, Perú debe efectuar los me-dios necesarios para
asegurar que la información y documentación relacionada con investigaciones
policiales relativa a hechos muy graves se conserve de forma tal que sea
posible llevar a cabo las correspondientes investigaciones.48
Este deber no solo se relaciona con la tarea de facilitar la ubicación de
restos humanos, sino también para aportar los medios de prueba tendientes a
acreditar una detención en un centro policial o en una base militar, con
posterior desaparición del detenido. La quema de información determina que no
se cuente con los registros de quienes estuvieron a cargo de los calabozos o de
turno el día en que se produjo una detención, ni saber qué personas fueron
detenidas, etc.
4.8. Localización y entrega de restos
mortales e identificación de cadáveres
Este mandato se ha dado en los casos
en que se ha condenado a Perú por afectación del derecho a la vida, como
consecuencia de la desaparición forzada o ejecución extrajudicial de la
víctima, disponiendo la actuación diligente para cumplir con lo ordenado. Así,
en los sucesos del penal del Frontón, se ordenó establecer el lugar e
identificar los cadáveres de dos víctimas para entregarlos a sus familiares.49
Esto también ocurrió en el Caso del Penal
Miguel Castro Castro, antes referido.
47
Caso
Castillo Petruzzi y otros Vs. Perú y Caso Loayza Tamayo Vs. Perú. Supervisión
de Cumplimiento de Sentencia, ambas
resoluciones de 1 de julio de 2011. Caso
Lori Berenson Vs. Perú. Passim.
48
Caso del
Penal Castro Castro Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2006.
49
Caso Durand
y Ugarte Vs. Perú. Fondo, Sentencia de 16 de agosto de 2000.
25
Problemática en la ejecución de sentencias de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El caso peruano
4.9 Acto público de reconocimiento de
responsabilidad
Es una modalidad de reparación —garantía
de no repetición— ordenada en diversas sentencias. Por ejemplo, la Corte ha
dispuesto que el Estado dé oficialmente el nombre de las víctimas a un centro
educativo en el lugar donde se produjo la agresión del derecho, con ceremonia
pública y en presencia de sus familiares.50 Similar
reparación se dio en el Caso La Cantuta,
en el cual para preservar la memoria de las 10 víctimas y en desagravio de sus
familiares, se ordenó un acto público de reconocimiento de responsabilidad del
Estado por la desaparición forzada o ejecución extrajudicial de las víctimas.51
El Estado efectuó un reconocimiento parcial de los hechos, manifestando que ya
existía en Lima un monumento en homenaje a todas las víctimas de la violencia,
denominado “El ojo que llora”, disponiendo la Corte que las víctimas se
encuentren representadas en dicho monumento.
El mismo tipo de reparación ordenó
en el Caso del Penal Miguel Castro Castro;52
sin embargo, ocurrieron problemas. Así en la sentencia de interpretación, el
Estado adjuntó una carta de la autora del monumento, quien manifestó que
esperaba que el hecho de grabar los nombres de las víctimas del Caso La Cantuta en este “no sea tomado
como un precedente para que lo mismo [sic] pudiese pasar con las víctimas del
Penal Castro Castro. Para ser más preciso no con aquellas personas que tienen
un registro criminal comprobado de lesa humanidad […]”.53
La Corte ha aceptado que el Estado establezca un parque o erija un monumento en
lugar de la primigenia reparación, la que hasta la fecha tampoco cumple.
Otras reparaciones se han ordenado,
relievando que la Corte ha establecido que la propia sentencia en la que se
condena internacionalmente al Estado constituye per se una forma de reparación para las víctimas. Así se ha
pronunciado en casi la totalidad de
sentencias. También ha establecido la obligación del Estado de publicar
extractos de la sentencia como los “Hechos Probados” y la parte resolutiva en
el Diario Oficial o en otros medios de comunicación.54
50
Caso De Los Hermanos Gómez
Paquiyauri Vs. Perú.
51
Caso La
Cantuta Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de noviembre
de 2006, párr. 235.
52
Cita 48, párrs.
454 y 463.
53
Sentencia
de 2 de agosto de 2008, párrs. 12 y 57. El Premio Nobel de Literatura, Mario
Vargas
Llosa,
en el artículo “El ojo que llora” consigna que el fallo de la Corte ha
provocado una tempestad de protestas. Señala dos errores del fallo, uno de
ellos, es que los nombres de aquellos senderistas asesinados en Castro Castro
ya figuran en aquellas piedras, pues sus parientes los habían hecho inscribir,
revelación que ha provocado nuevas protestas de familiares de víctimas del
terrorismo, que, comprensiblemente, no quieren semejante coexistencia de sus
deudos con sus victimarios. Recuperado el 22 de noviembre de 2014 en <http://elpais.com/diario/2007/01/14/
opinion/1168729205_850215.html>.
54
Caso Lori
Berenson Mejía Vs. Perú. Resolución de Cumplimiento de Sentencia de 22 de septiembre de 2006. El Estado cumplió y además
publicó las mismas secciones en el portal electrónico del
Ministerio de Justicia.
26
Tratándose de programas de educación
en derechos humanos, la Corte, en atención al caso en particular, ha dispuesto
el tipo de programa de estudios. Así en el Caso
La Cantuta, a los miembros de los servicios de inteligencia, las Fuerzas
Armadas y la Policía Nacional, en
cuanto a la legalidad y las restricciones del uso de la fuerza en general y en
situaciones de conflicto armado y terrorismo y conceptos de obediencia debida.
En el Caso Pedro Huilca, ordenó se establezca la “Cátedra Pedro Huilca” sobre
derechos humanos y derecho laboral.
5.
Problemática
en la ejecución de sentencias de la Corte
Estando a la naturaleza de las
reparaciones que se han tomado como muestra de análisis, es evidente que su
implementación y ejecución determina un proceso complejo55
que precisa de la coordinación entre los tres poderes del Estado e inclusi-ve
de órganos autónomos, como el Tribunal Constitucional, para dar cumplimiento
integral a las sentencias de la Corte. Hemos identificado los siguientes
problemas en la ejecución de las sentencias:
5.1 Problemas en la regulación legal
El artículo 205 de la Constitución
prescribe que agotada la jurisdicción in-terna, quien se considere lesionado en
sus derechos constitucionales puede recurrir a los tribunales u organismos
internacionales constituidos según tratados de los que Perú es parte.56
Esta disposición refuerza el sistema de garantías de los derechos que la
Constitución consagra; y por tanto, obliga al Estado a establecer mecanismos
que hagan viable que las decisiones de los órganos internacionales se cumplan
en el orden interno. Y es que no tendría sentido incorporar en el Texto
Fundamental una disposición que nos permita acudir a la jurisdicción
internacional, para que sus decisiones no se ejecuten en sus propios términos.
Ello sin duda constituiría un doble incumplimiento a lo normado con rango
constitucional y convencional.
La Ley 27775, Ley de Ejecución de
Sentencias emitidas por Tribunales Supra-nacionales, del 7 de julio de 2002,
constituyó un intento para resolver los problemas suscitados en el orden
interno con la finalidad de dar cumplimiento a las resoluciones de la Corte. La
ley dispone que las sentencias que contengan la condena de pago
55
Ver: Benavides, Luis (2013). “La ‘despolitización’ del proceso de
ejecución de sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”. En Corzo Sosa, Edgar et. ál. Impacto de las Sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
México D. F.: Tirant lo Blanch, pp. 83-98.
56
Ver: Valle-Riestra, Javier (2000). La
jurisdicción supranacional. Segunda edición. Lima: Arte
Gráfica; Castañeda Otsu, Susana Ynes
(2004). “Jurisdicción supranacional”. En Castañeda Otsu,
Susana Ynes.
Derecho procesal constitucional.
Segunda edición. Tomo ii. Lima: Jurista Editores, pp. 1023-1066.
27
Problemática en la ejecución de sentencias de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El caso peruano
de suma de dinero en concepto de indemnización por daños y
perjuicios a cargo del Estado o sean meramente declarativas serán derivadas a
la Sala en que se agotó la jurisdicción interna, la que remitirá los actuados
para su ejecución al juez especializado o mixto que conoció el proceso. Si no
existe proceso interno previo, dispondrá que el juez competente conozca de su
ejecución.
La ley establece tres supuestos: (i)
tratándose de pago de suma de dinero, el juez dispone que se notifique al
Ministerio de Justicia para que cumpla con el pago ordenado en el término de diez
días; (ii) tratándose del pago de suma de dinero por determinar, el juez
correrá traslado de la solicitud del ejecutante con los medios probatorios que
ofrezca, al Ministerio de Justicia por el término de diez días, cuyo
representante puede formular contradicción sobre el monto pretendido. Se
establece un proceso sumario para que se cumpla con el pago; (iii) si la
sentencia contiene de-claración de que la parte ha sufrido daños y perjuicios
distintos al derecho conculcado o ha dejado a salvo su derecho para hacerlo
valer conforme a la jurisdicción interna, la parte interpondrá la demanda que
seguirá el trámite del proceso abreviado regulado por el Código Procesal Civil.
Para estos 3 supuestos, el artículo
7 establece una previsión presupuestaria en el pliego presupuestal del
Ministerio de Justicia,57 y se permite recurrir al arbitraje
en los dos últimos supuestos, en cuyo caso el Procurador del Estado debe estar
au-torizado por el Ministerio de Justicia (artículo 8). Las pretensiones de la
parte sobre reparaciones distintas, se sujetan a la competencia y a la vía
procedimental señaladas en el Código Procesal Civil.
Tratándose de medidas no
indemnizatorias, el juez, dentro del plazo de diez días de recibidos los
actuados, ordenará a los órganos e instituciones involucradas en la afectación
del derecho, para que cese la afectación de la situación que dio origen a la
sentencia. Si se trata del cuestionamiento a una resolución judicial, se
dispone que el juez competente adopte las disposiciones pertinentes para la
restitución de las cosas al estado en el que se encontraban antes de que se
produzca la violación declarada en la sentencia.
La Ley 27775 fue complementada con
las disposiciones del Código Procesal Constitucional, en vigencia desde el 1 de
diciembre de 2004, que contiene tres artí-culos dedicados a la “jurisdicción
internacional”. El artículo 114 desarrolla en parte el artículo 205 de la
Constitución consignando al Comité de Derechos Humanos y la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, como los organismos internaciona-les a los
que puede recurrir agotada la jurisdicción interna. El artículo 115 establece
57
Se establece que si la partida fuere insuficiente, se
aplicará lo dispuesto en el Decreto de Urgencia 055-2001, que establece el
procedimiento para el pago de sumas de dinero ordenadas por mandato judicial en
procesos seguidos contra el Estado.
28
que las resoluciones de los organismos jurisdiccionales
internacionales no requieren, para su validez y eficacia, de reconocimiento,
revisión, ni examen previo alguno. Se remiten al tribunal donde se agotó la
jurisdicción interna, quien dispone su ejecución por el juez competente.
Por otro lado, el artículo 116
estipula la obligación de la Corte Suprema y del Tribunal Constitucional de
remitir, a los dos órganos internacionales mencionados, los documentos y
antecedentes que originaron la petición y todo otro elemento necesario para
resolver mejor el asunto sometido a su competencia. Deber de colaboración que
incluye a los tres poderes del Estado y demás instituciones de rango
constitucional, incluidos los Gobiernos locales y regionales y toda entidad
pública.
Considero que fue correcta la
intención del legislador de emitir una ley específica sobre la materia,58
complementada por las tres disposiciones referidas; sin embargo, existe
superposición y exceso de normas sobre la materia. Y es que en efecto, el año
2008, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto Legislativo 1068 que creó el Sistema
de Defensa Jurídica del Estado a cargo de los Procuradores Públicos, siendo uno
de ellos, el Procurador Público Supranacional. Conforme a este decreto y su
reglamento,59 ejerce la defensa jurídica del
Estado en instancias supranacionales sean o no jurisdiccionales, depende
funcionalmente del Consejo de Defensa Jurídica del Estado, y
administrativamente, del Ministerio de Justicia. Consejo que debe remitir copia
de la denuncia o demanda a la entidad que haya generado el precedente, con el
respectivo informe, a fin que tome conocimiento de los hechos y, de ser el
caso, adopte las medidas presupuestarias pertinentes ante la eventualidad de
una medida de reparación.60
Comparto la opinión de
Renata Bregaglio, quien sostiene que la función de la Procuraduría Pública Supranacional no culmina con la defensa del
Estado, sino que, luego de emitida la sentencia, es esta entidad quien
gestiona, a través de diversos mecanismos, la ejecución de las decisiones sea
que se trate de reparaciones pecunia-rias como de la realización de otros actos
reparadores.61 Tratándose de
reparaciones a cargo del Poder Judicial solo a este órgano corresponde su
cumplimiento, en virtud del principio de separación de poderes.
Posteriormente, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial
emitió la Resolución Administrativa 089-2010-CE-PJ, mediante la cual dispuso
que el Cuadragésimo Juzgado
58
Ver Fix Zamudio, Héctor (2013). “La necesidad de expedir leyes nacionales
en el ámbito latinoamericano para regular la ejecución de las resoluciones de
organismos internacionales”. En Corzo, op. cit., pp. 223-280.
59
Decreto
Supremo 017-2008-JUS, de 05 de diciembre de 2008.
60
Por
ello, se establece que la adopción de medidas será de acuerdo con el artículo
70.3 de la Ley
28411, Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto.
61
Bregaglio,
2014: 292-293.
29
Problemática en la ejecución de sentencias de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El caso peruano
Especializado en lo Civil de Lima se convierta en Juzgado
Especializado en Ejecución de Sentencias Supranacionales con competencia supra provincial.
En la parte consi-derativa se consigna que su competencia se relaciona con los
procesos de ejecución de sentencias emitidas por tribunales supranacionales
cuyo fallo obligue al Estado al pago de suma de dinero por concepto de
indemnización de daños y perjuicios o sean meramente declarativas.
Su creación ha originado problemas
de competencia entre el juez constitucional y el juez especializado en
ejecución de sentencias supranacionales, pues, conforme la Ley 27775 y artículo
115 del CPConst., la ejecución de la sentencia corresponde al juez competente,
que en la mayoría de casos resulta ser el juez constitucional que conoció del
proceso de amparo.62 Tratándose de casos muy antiguos,
la competencia del juez especializado se reduce a muy pocas cosas, como: los
distintos criterios de las Salas Civiles Superiores a las cuales se elevan las
decisiones que emite en ape-lación; en algunos casos no se ubican los
domicilios de las víctimas, falta de apoyo interinstitucional, específicamente
por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores para la notificación o la
ubicación de los domicilios de beneficiarios que residen en el extranjero;
entre otros problemas.
Asimismo, se advierten problemas en
relación con la forma y plazos que se establecen para el pago de las
indemnizaciones que, como he indicado, lo eje-cuta mayoritariamente el
Procurador Supranacional, quien debe tener en cuenta el artículo 70 de la Ley
28411.63
Sin embargo, se ha promulgado la Ley 30137 y su reglamento64
que establecen el orden y criterios de priorización para la atención del pago
de las sentencias judiciales en calidad de cosa juzgada, determinándose cinco
grupos, encontrándose las víctimas por violaciones de derechos humanos en el
Grupo
3. De
acuerdo con los criterios de priorización, los pagos no solo tienen en cuenta
los grupos, sino otros factores, como: fecha de notificación de la sentencia,
edad de los acreedores y montos de la obligación, que se fijan en subgrupos de
acuerdo con unidades impositivas tributarias.65
Es
evidente que la nueva regulación introduce criterios que dificultarán el pago
de las obligaciones internacionales, ya que la Corte fija el plazo para el
cumplimiento
62
En
todos los casos distintos a los de la afectación de derechos de contenido
penal, la controversia en el orden interno ha concluido con la denegatoria de
las demandas de amparo interpuestas.
63
Ley
General del Sistema Nacional del Presupuesto, que regula el pago de sentencias
judiciales.
64
En la Ley 29812, Ley de Presupuesto del Sector Público para
el Año Fiscal 2012, se dispuso constituir una comisión evaluadora de las deudas
del Estado generadas por sentencias judiciales, con la finalidad de proponer un
proyecto de ley que permita reducir los pagos al Estado pendientes por pliego
de acuerdo con una priorización social y sectorial, además de buscar soluciones
amistosas y/o conciliaciones de las deudas pendientes de sentencia.
65
Ley 30137, del 26 de diciembre de 2013. Su Reglamento fue
aprobado por Decreto Supremo 001-2014-JUS, de 14 de febrero de 2014.
30
de pago de la reparación de indemnización; sin embargo, en
el orden interno al esta-blecerse prioridades y criterios para dichos pagos no
se podrá cumplir oportunamente con lo ordenado por la Corte.
5.2 Excesivo retardo en la ejecución de
las sentencias de la Corte Interamericana
Del análisis de las 26 sentencias
condenatorias y las resoluciones de supervisión de cumplimiento emitidas por la
Corte, se advierte un excesivo retardo en su ejecución, lo que determina la afectación
del derecho al plazo razonable. Como muestra, tomamos el Caso Barrios Altos, en el cual la Corte emitió Sentencia de Fondo
el 14 de marzo de 2001 y Sentencia de Reparacio-nes y Costas el 30 de noviembre
del mismo año; sin embargo, hasta la fecha el proceso de ejecución sigue
abierto, y ha sido necesario que la Corte emita 6 resoluciones de supervisión
de cumplimiento durante los años 2002, 2003, 2004, 2005, 2009 y 2012.
La afectación a este derecho de
orden convencional y constitucional deter-mina a su vez la afectación de los
derechos a la protección judicial y de la víctima al pago de una justa
indemnización en los términos de los artículos 25 y 63.1 de la Convención
Americana.
El problema del retardo se presenta
en las diversas modalidades de repara-ciones, inclusive en el pago de
indemnizaciones. Por ejemplo, en el Caso Anzualdo Castro se adujo falta de
recursos para cubrir el pago por concepto de los daños materiales e
inmateriales y reintegro de costas y gastos, informando el Procurador Supranacional
que anteriormente se contaba con un fondo de aproximadamente 5 millones de
dólares para cubrir el pago de las reparaciones, pero por cuestiones de
política interna ya no contaba con dichos recursos.66
En relación con la intervención del
juez especializado, la Corte, al advertir que la “judicialización” del
cumplimiento de estas medidas de reparación provocó que las víctimas o sus
familiares tengan que atravesar un proceso judicial que ha demorado más de 6
años desde el vencimiento del plazo de 18 meses concedido al Estado, or-denó
que Perú proceda de inmediato y de forma directa con el cumplimiento de las
indemnizaciones que no requieran una determinación por parte de las autoridades
internas y, en el caso de aquellas que requiere la intervención del órgano
jurisdiccio-nal, se implementen las medidas necesarias para su cumplimiento y
sin superar un período de seis meses.
66
Caso
Anzualdo Castro Vs. Perú. Supervisión de cumplimiento de sentencia. Resolución de 21
de agosto de 2013. párr.47.
31
Problemática en la ejecución de sentencias de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El caso peruano
5.3 Problemas en la investigación,
enjuiciamiento y sanción ordenada por la Corte
En relación con los procesos penales
declarados nulos por la Corte, son competentes para el nuevo procesamiento los
Juzgados Supraprovinciales y/o la Sala Penal Nacional. En estos procesos
también se advierte demora en su tramitación, que afecta el plazo razonable
tanto de las investigaciones fiscales y de los procesos penales, debido a
problemas como: recomposición de los órganos jurisdiccionales;67
problemas para la obtención de evidencias dado el tiempo transcurrido, toda vez
que se trata de volver a procesar casos en que han transcurrido más de 20 años
(inclusive en un caso se incineró documentación, lo que evidentemente
obstaculiza la investigación).68 El Caso Osorio Rivera es un ejemplo de lo que se afirma, pues la Corte
en la sentencia distinguió tres
etapas diferenciadas en torno a las investigaciones relativas a su
desa-parición forzada, las cuales culminaron con la absolución del teniente
Tello Delgado, único procesado. Concluye que en la tercera, que comprendió la
nueva investigación ante la jurisdicción especializada –años 2004 y 2013– se
faltó al deber de debida diligencia y exhaustividad.69
En el cumplimiento de esta modalidad
de reparación, se advierte otro problema, consistente en la falta de adecuación
de los tipos penales considerados incompatibles con la Convención Americana o
algún tratado específico del Sistema Interamericano. Rol que compete al Poder
Legislativo o al Poder Judicial ante la omisión de legislar del primero. Es el
caso del delito de desaparición forzada de personas, respecto del cual la Corte
ha establecido que no es compatible con la Convención Americana y la Convención
específica, toda vez que el artículo 320 del Código Penal no incluye todas las
formas de participación delictiva y hay una ambigua exigencia de lo que
significa “debida comprobación” de la desaparición forzada. La Corte no está
conforme con la interpretación fijada por las Salas Penales de la Corte Suprema
en el Acuerdo Plenario 9-2009/cj-116, porque no satisface la
obligación de reformar la legislación penal interna.70
También constituye otro problema la
interpretación judicial distinta sobre lo resuelto por la Corte, por parte de
las dos Salas Penales de la Corte Suprema. Para la Sala Penal Permanente, las
ejecuciones extrajudiciales en el caso Barrios Altos no constituyen delitos de
lesa humanidad (rn 4104-2010) y para la Sala Penal
Especial,
67
En el Caso Anzualdo
Castro, el inicio de juicio oral se señaló para el 3 de abril de 2012 y
debido al reemplazo de una de las integrantes de la Segunda Sala Penal
Liquidadora de Lima, se dio inicio a un nuevo juicio el 22 de enero de 2013. Caso Anzualdo Castro Vs. Perú, op. cit.,
párrs. 9-12. Se precisa que conoce esta Sala por reglas de competencia, al
encontrarse procesado Vladimiro
Montesinos Torres.
68
Caso Castro Castro Vs Perú. Supervisión de cumplimiento de
sentencia, 31 de marzo de 2014, párrs. 26- 30.
69
Caso Osorio
Rivera y familiares Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de
26 de noviembre de 2013, párrs. 77-100. Finalmente, en los dos juicios orales
que afrontó fue absuelto.
70
Caso Osorio
Rivera y familiares Vs. Perú. Passim.
32
constituyen delitos contra la Humanidad (Expediente av19-2001),
lo que ha deter-minado que la Corte haya considerado que hay una ausencia de
una verdad judicial unificada. Interpretación distinta que dificulta la tarea
de los jueces de las instancias inferiores al momento de volver a procesar a
los imputados para dar cumplimiento a lo ordenado por la Corte.
Al respecto, se debe tener en cuenta
que, según el principio de derecho internacional de la identidad o continuidad
del Estado, la responsabilidad subsiste para todos sus poderes y órganos, con
independencia de los cambios de gobierno en el transcurso del tiempo y,
concretamente, entre el momento en que se comete el hecho ilícito que genera la
responsabilidad y aquel en que ella es declarada.71 En tal
sentido, dada la autoridad de cosa juzgada de la sentencia del Caso Barrios Altos, en que el Estado se
allanó, no puede ser reinterpretada o pretender dejarla sin efectos en el orden
interno.
5.4 Interferencia
del Poder Ejecutivo que obstaculiza la obligación de investigar los hechos
La Corte —en su línea
jurisprudencial— ha determinado que ninguna ley ni disposición de derecho
interno pueden impedir a un Estado cumplir con su obliga-ción tratándose de
graves violaciones a los derechos humanos. En el caso de Perú es paradigmática
la sentencia de fondo del Caso Barrios
Altos, en la cual declaró que las leyes de amnistía 26479 y 26492 son
manifiestamente incompatibles con la Conven-ción Americana, por lo que carecen
de efectos jurídicos. Luego, decidió que, dada la naturaleza de la violación
constituida por estas leyes, lo resuelto en la sentencia de fondo tiene efectos
generales.72
En mérito al mandato de la Corte, la
jurisprudencia de Poder Judicial y del Tribunal Constitucional ha sido
constante al respecto; sin embargo, cuando la Primera Sala Penal Especial de
Lima venía juzgando los procesos acumulados de los casos “Barrios Altos”, “El
Santa” y “Pedro Yauri” (Expediente 28-2001) en cumplimiento al mandato de la
Corte, el Poder Ejecutivo el año 2010 dictó el Decreto Legislativo 1097, que
adelantó la vigencia de algunos artículos del Có-digo Procesal Penal de 2004
para casos relacionados al personal militar y policial procesados o condenados
con los Códigos Penales de 1924 y 1991 —el primero, por delito de homicidio; y
el segundo, por delitos contra la humanidad— en el estado procesal en que se
encuentren, tanto ante el Ministerio Público, como ante cualquier órgano
jurisdiccional.
71
Cita
6, párr. 184.
72
Caso Barrios
Altos Vs. Perú. Interpretación de la sentencia de fondo. Sentencia de 3 de septiembre de 2001.
33
Problemática en la ejecución de sentencias de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El caso peruano
Esta norma fue seriamente criticada,
en especial por el adelantamiento del sobreseimiento, que en el fondo
significaba un archivo definitivo de los procesos por el solo transcurso del
tiempo, siendo considerado una amnistía encubierta, opuesta a los mandatos de la
Corte. Como era de esperar, las juezas de la citada Sala aplicaron control
difuso y luego el Tribunal Constitucional declaró su in-constitucionalidad
parcial.73
La intervención del Poder Ejecutivo
fue evidente, pues, a través de una norma interna, se pretendió dejar sin
efecto una sentencia de la Corte respecto de hechos que el propio Estado
reconoció, lo que afecta el control de convencionalidad que debió ejercer este
Poder del Estado.
6.
Conclusiones
Partiendo del compromiso
internacional del Estado peruano de cumplir con las sentencias de la Corte en
sus propios términos y en tiempo oportuno, concluyo en lo siguiente:
1. Habiéndose
establecido los cuestionamientos al artículo 320 del Código Penal, que tipifica
el delito de desaparición de personas, considero que es indispen-sable que el
Poder Legislativo lo modifique siguiendo los criterios jurisprudenciales de la
Corte. Solo si se persistiere en su omisión, corresponde a los jueces del Poder
Judicial ejercer el control de convencionalidad. Con tal
finalidad, las Salas Penales de la Corte Suprema deben emitir un nuevo Acuerdo
Plenario que sustituya al 9-2009/ cj-116, siguiendo los lineamientos de la
Corte.
2. Existiendo
criterios contradictorios expedidos por las Salas Penales de la
Corte
Suprema, en relación con los conceptos “graves violaciones a los Derechos
Humanos” y “delitos de lesa humanidad”, consideramos necesario unificar los
criterios jurisprudenciales que constituyan pautas claras de interpretación
para los Jueces Supra
Provinciales
y Sala Penal Nacional; y jueces en general.
3. Ante
la evidente falla del Poder Legislativo en el control de convencionalidad de
las normas declaradas inconvencionales, corresponde a los jueces aplicar
control difuso de constitucionalidad y de convencionalidad de dichas normas.
4. Advirtiéndose
problemas de competencia entre el Juez Especializado en Ejecución de Sentencias
Supranacionales y los Jueces Constitucionales del Poder Judicial, debe
modificarse la Ley 27775 y artículo 115 del Código Procesal
73
Sentencia
del Expediente 024-2010-PI/TC.
34
Constitucional
para otorgar competencia al primero, para conocer de todos los procesos en los
que se agotó la jurisdicción interna en materia de pago de suma de dinero por
concepto de indemnización de daños y perjuicios o sentencias me-ramente
declarativas.
5. Existiendo
interpretaciones distintas en relación con el pago de indemni-zaciones que se
hayan judicializado y a fin de evitar contradicciones, debe crearse o
convertirse una Sala Especializada en lo Civil del Distrito Judicial de Lima en
Sala Especializada en Ejecución de Sentencias Supranacionales, que conozca las
apelaciones del juez especializado.
6. Teniendo
en cuenta que los representantes de las víctimas y la Corte cuestionan la
demora en el pago de las reparaciones indemnizatorias que se han judicializado,
el Poder Judicial debe establecer procedimientos sencillos, sumarios y exentos
de formalidades, que tengan como objetivo central la ejecución oportuna de lo
decidido por la Corte.
El Juzgado Especializado y la Sala que se cree con tal fin
deben establecer mecanismos de coordinación entre los Poderes del Estado y las
entidades públicas concernidas, para el oportuno y total cumplimiento de esta
modalidad de repara-ciones, precisando que es fundamental la voluntad política
del Estado para que el Poder Judicial ejecute sus mandatos, pues se trata de
ejecuciones presupuestarias.
7. En
la línea de cumplir con el pago de las reparaciones en plazos ra-zonables, a
los dos órganos jurisdiccionales mencionados y los de la Sala Penal Nacional,
se les debe dotar de la logística necesaria y la especialización de sus jueces,
para que los procesos se resuelvan en plazos razonables, siguiendo los
estándares establecidos por la Corte.
8. Si
bien es importante que se haya emitido normativa específica para el pago de las
indemnizaciones y disposiciones administrativas para el cumplimiento de otro
tipo de reparaciones, es necesario que los Poderes del Estado asuman el
compromiso de cumplir con estas. Advirtiéndose retrocesos en el cumplimiento de
los pagos de las indemnizaciones, el Poder Legislativo debe modificar el
artículo 2 de la Ley 30137 y su reglamento, para considerar en el primer lugar
y criterio de priorización el cumplimiento de las sentencias de la Corte, que
tienen la calidad de cosa juzgada internacional.
9. Existiendo
problemas en el procesamiento de los casos penales por la incineración de la
información, el Poder Ejecutivo debe dictar la normativa respectiva para que
las fuerzas Armadas y Policía Nacional del Perú conserven la información
relacionada con detenciones y hechos graves, la que es relevante para las
investigaciones sobre desapariciones forzadas, ejecuciones extrajudiciales y
otras violaciones a los derechos humanos.
35
Problemática en la ejecución de sentencias de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El caso peruano
7.
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