La azarosa integración europea en
Por:
la
última década y el significado del
Antonio-Carlos
Pereira Menaut*
Tratado
de Lisboa1
Resumen
Es
posible que el Tratado de Lisboa sea un típico producto de la factoría
legislativa europea. Si bien es cierto que contiene novedades, es improbable
que rompa con la tradición del constitucionalismo europeo continental. Desde el
punto de vista de los tipos de integración también sigue la cuestión abierta;
el Tratado de Lisboa no la ha cerrado pues existen diversas maneras de
integrarse para formar una unión mayor, y ése es un tema de mayor importancia
para el futuro de Europa.
Palabras Clave:
Constitucionalismo, integración, Tratado de Lisboa, Unión Europea,
Derecho Comunitario.
Abstract
It is possible that the Lisbon Treaty is a typical
product from the European legislative factory. Whether it is true that it
contains novelties, it is not probable that it will break with the traditional
Continental European constitutionalism. From the point of view of the types of
integration the matter remains open; the Lisbon Treaty has not closed it since
there are diverse ways of integration to form a greater union, and that is a
topic of higher importance to the future of Europe.
Keywords: Constitucionalism, integration, Lisbon
Treaty, European Union, Community
Law.
Sumario
I. Introducción. II. Modelos
constitucionales y modelos de tratados europeos. III. Etapas e hitos históricos.
IV. La UE, ¿un OPNI o un caso de integración supraestatal? V. Distintos modelos
de integración. VI. El Tratado de Lisboa en la práctica y las reacciones ante
él. VII. Conclusión.
*
1
Profesor Titular de Derecho Constitucional, Catedrático Jean
Monnet de Derecho Constitucional
de la Unión Europea, Universidad de Santiago de Compostela,
Galicia; Profesor Honorario de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Piura.
Traducción del gallego: Arias-Ponce.
REVISTA
DE DERECHO
Volumen 11
2010
La azarosa integración europea en la última década y el
significado del Tratado de Lisboa
I.
Introducción
En nuestra opinión la Unión Europea no es un “OPNI” (Objeto
Político No Identificado) sino una muy exitosa integración supraestatal que ya
va teniendo una cara o dimensión política cada vez más clara2. Este
trabajo se propone dar respuesta a la cuestión de en qué modelo constitucional
encajaría el Tratado de Lisboa (aunque no sea exactamente una constitución en
sentido formal), y en qué modelo de integración encaja la que la Unión Europea
está llevando a cabo, según se puede deducir de la ex-periencia y, lo que nos
importa ahora, del Tratado de Lisboa, el cual está formado por el Tratado de la
Unión Europea (en adelante, TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea (en adelante, TFUE). El Tratado de Lisboa es hijo de su tiempo, concretamente,
de la confusa década que estamos dejando atrás, y por eso dedicaremos también
un poco de nuestra atención a la historia de la integración europea.
Terminare-mos con unas pocas páginas necesariamente provisionales dedicadas a
explorar algunas de las reacciones que ha suscitado el Tratado de Lisboa.
El camino que ha ido desde el Tratado de Niza (o desde los
acuerdos de Laeken, si lo preferimos) hasta la reciente ratificación del
Tratado de Lisboa por todos los estados miembros ha sido una carretera llena de
agujeros, baches y bultos; una carrera de obstá-culos; tal vez haya sido la
década más atribulada de las seis que componen la historia de la integración
europea. De todo ello, no toda la culpa tiene que atribuirse a ciertas dark forces ni a una conspiración
británico-irlandesa-checo-polaca (¿por qué no añadir, entonces, los electorados
franceses y holandeses, o el Tribunal Constitucional alemán?).
La historia es conocida: se hizo coincidir
constitucionalización con ampliación. Se escogieron técnicas y modelos
constitucionales que no eran los únicos posibles, ni los más aceptables para
todos, ni tal vez los mejores. No parece exagerado concluir que los que
capitaneaban el proyecto no lo habían hecho muy bien; en particular, cuando el
pilotaje corrió a cargo del ex-presidente francés Giscard. Un defecto de la
técnica de constitution making (o de treaty drafting, según se prefiera) empleada aquí fue que, tanto
la Consti-tución giscardiana como, en menor medida, el TFUE y la Carta Europea
de Derechos Fundamentales, mostraron un cierto efecto divisivo que al final no
benefició al proyecto europeo. Esto se comprende mejor si lo comparamos con la
Constitución española: está bastante lejos de ser perfecta, y probablemente a
día de hoy necesitaría de un buen puñado de reformas; pero nadie negará que,
aunque no fue la constitución ideal para nadie en 1978, no significó la
imposición descomedida de ningún grupo o partido político sobre otro; que no
tuvo efecto particularmente provocador o desafiante alguno; que no hubo ningún
grupo político, social o territorial que se sintiera particularmente
perseguido, molestado o preterido. El proceso de constitucionalización español
de 1978 aumentó el consenso entre los españoles; el proceso de
constitucionalización europeo en su fase entre 2003 y 2005 hizo lo contrario
entre los ciudadanos y estados europeos. Al hacer la Carta, como después el
Tratado Constitucional, no se buscó el mínimo común denominador (¿acaso por no
admitir que tras la ampliación al Este no iba a ser grande?), no se trató de
plasmar sólo aquello en lo que estábamos todos de acuerdo. Y ya se conoce el
efecto de
2
La
expresión “OPNI” es de Jacques Delors, ex presidente de la Comisión
Europea.
Antonio-Carlos Pereira Menaut
esa
técnica: los estados miembros que no están de acuerdo en algo que se ha
aprobado sin ser completamente de su gusto se acogen a protocolos,
declaraciones u optings out para
desmarcarse del artículo o aspecto en el que no se quieren sentir
comprometidos.
El Tratado Constitucional molestó a los británicos, incomodó
a los irlandeses, disgustó a los franceses, alarmó al Tribunal Constitucional
alemán, y así sucesivamente. Como consecuencia, los Tratados siguen teniendo
muchos protocolos y declaraciones sobre diversos temas particulares —uno de los
defectos que se debe evitar en toda tarea de constitution making—. Son treinta y siete protocolos y sesenta y
cinco declaraciones que ocupan unas ciento cincuenta páginas en las versiones
al uso. Si hubiésemos bus-cado el acuerdo fundamental, dejando el resto para
mejor ocasión, tal vez no hubiera sido posible evitar todos esos protocolos,
pero al menos sí algunos.
La
entrada en vigor del Tratado de Lisboa, y, con él, del TUE, el TFUE y la Carta
de Derechos, puede abrir un nuevo período en la vida de la Unión, de los
estados miembros, de sus parlamentos, y, hasta cierto punto, incluso de las
entidades políticas sub-estatales y de los ciudadanos europeos. Estamos
cerrando —esperemos que sea así— ese largo y desafortunado período de desencantos,
inseguridades, divisiones innecesarias y euroescepticismos que dio comienzo,
como pronto, en 2001 (cuando la Declaración de Laeken ordenara hacer un nuevo
Tratado/Constitución, aunque sin utilizar esa palabra), o como tarde en 2005
(cuando el pretencioso Tratado Constitucio-nal giscardiano fue rechazado
precisamente por los electorados francés y holandés, dos de los estados
fundadores de la Unión). Esto no quiere decir que esas heridas queden ya
automáticamente cicatrizadas por el hecho de entrar en vigor el Tratado de
Lisboa. Tampoco quiere decir que el discurso pesimista, carente de imaginación
y entusiasmo y sobrante de nacionalismo estatista vaya a desaparecer como por
ensalmo. Sí quiere decir que los nuevos Tratados, aunque abundantes en defectos
y carencias (especialmente el farragoso, repetitivo y mal redactado TFUE),
aunque hayan quedado muy lejos de lo ideal, suministran una base, primero para
recuperar la normalidad —pongamos la normalidad de 2001, época de los mandatos
de Laeken— y después para ir más allá de aquella fase y remediar los problemas
(por lo menos una cierta parte) de funcionamiento que acosan a una Unión que
pronto puede llegar a la treintena de miembros pero tenía que gobernarse como
cuando constaba sólo de seis.
Procede
ahora reafirmar, una vez más, que la Unión Europea fue y sigue siendo un éxito
como pocos. Nos hace recordar al Imperio Romano, del que nadie quería salir,
todos deseaban entrar. Que sea un éxito no quiere decir que no tenga problemas,
que no deba ser criticada por ciudadanos, profesores e investigadores, que los
Tratados sean claros y democráticos, que no tenga retrocesos, o que en su
evolución no haya, a veces, picos y valles, y muy marcados. Consideremos la
andadura histórica del estado. Como forma política surge alrededor de 1500 (los
más antiguos), pero varios estados, incluido el español, no se completaron
hasta el siglo XX. Cuando en el siglo XVII se concluyeron los Tratados de
Westfalia, que significaron el triunfo del estado sobre el Imperio (y, por lo
tanto, dicho sea de paso, también sobre la idea europea), muchos de los
actuales Estados no existían ni de forma embrionaria, y a los que existían les
faltaba mucho hasta
La azarosa integración europea en la última década y el
significado del Tratado de Lisboa
llegar
a ser Estados acabados; sin excluir a Francia, paradigma del estatismo. Ergo,
sería un milagro que la integración europea consistiera en un proceso de éxito
lineal, de crecimiento y progreso ininterrumpido, y además, breve. Por ahora,
podemos decir sin vacilar que está creciendo y consolidándose mucho más rápido
de lo que ningún estado en su tiempo lo hizo. (Admitimos que aquellos tiempos
no son estos y que la velocidad de la Historia ha variado mucho, pero esa es
otra cuestión científica).
¿Puede morir la Unión Europea? Ciertamente, como toda
institución humana; pero no parece que vaya a ser ahora ni que la crisis
económica la lleve por ese camino. Más fácil parece que la estatalidad de sus
estados miembros siga amortiguándose, o que, conservando nombre, fachada e
instituciones formales, se conviertan en una especie de grandes estados
federados que manejarán grandes presupuestos pero con unas capacidades de
decisión muy mermadas, y que serán (ya son) incapaces de garantizar la defensa
de su territorio durante una sola semana. Sería ingenuo negar que los avatares
y problemas de la última década no hayan herido el proyecto europeo; pero es
que a los únicos a quien no se puede herir es a los que aún no existen o a los
que ya no existen. Quien está vivo y libra batallas, cosecha heridas; ahora
bien, mientras no sean de muerte, aún ganará batallas y guerras. El estado
español pudo desaparecer en 1808, y pudo escindirse en 1936; el polaco
desapareció por un tiempo; el lituano ni existía. Diversos Estados, incluyendo
el francés, se refundaron en el siglo XIX, reescribiendo su proyecto a fondo.
Incluso si la Unión Europea se quedase como está,
congelándola, ya sería exitosa. Y, la verdad, es muy difícil que se quede
congelada, tal como está, aunque solamente fuera por la dinámica propia de sus
instituciones y por la inercia de sus políticas. La integración podrá
ralentizarse muchas veces más en el futuro, pero de momento no se detiene; como
no se había detenido en los años en los cuales De Gaulle se oponía a la primera
ampliación y agitaba el estandarte de la Europe
des Patries. La crisis financiera —piensan algunos— parece echarnos de
nuevo en las manos del Estado nacional, únicas, ciertas, seguras y visibles.
Podría ser así hasta cierto punto, pero los problemas por los que atraviesa
Grecia no los va a solucionar el Estado nacional griego, ni va a aumentar o
recuperar su soberanía con este motivo. Por el contrario, esa crisis (como
otras semejantes que podrán surgir en otros Estados del área euro con problemas)
presumiblemente reforzará la dimensión federal de la integración europea y
disminuirá la soberanía estatal griega, ya no muy boyante hoy. Muchos, de un
bando y del otro, sostienen que la solución de la crisis probablemente implique
un embrión de gobierno económico europeo —aunque en realidad ya existe—.
II.
Modelos
constitucionales y modelos de tratados europeos
Con el Tratado de Lisboa, ¿pasamos por fin a estar
gobernados por un solo do-cumento, claro, relativamente corto, inteligible,
democrático y próximo al ciudadano, como se había ordenado en Laeken? ¿Se acabó
la opacidad, la excesiva pormenorización, la innecesaria ininteligibilidad, el
fárrago, la verbosidad, el desorden, las repeticiones
Antonio-Carlos Pereira Menaut
superfluas
y todos aquellos defectos que plagaban los tratados europeos desde varias
décadas atrás?
Todavía no. Pero hay que distinguir: el TUE y la Carta
Europea de los Derechos Fundamentales son relativamente breves y se prestan a
ser estudiados sin grandes difi-cultades, pero el TFUE sigue en la vieja línea
(con algunos modestos progresos). Con-siderando en este campo a la Constitución
norteamericana como el modelo, seguimos casi tan lejos como estábamos. Tal vez
en el futuro un día lleguen el TUE y la Carta a ser, incluso formalmente, la
Constitución, quedando las materias del TFUE para su regulación en el nivel de
grandes leyes como podrían ser las orgánicas españolas o las constitucionales
italianas.
De modo que no pasamos a estar gobernados por un solo
Tratado sino por dos, TUE y TFUE (además de los protocolos y declaraciones que
los acompañan). Pero acercando la lupa también hay que añadir la Carta, las
explicaciones de la misma y el CEDH, lo que suma cinco grandes documentos que
tienen naturaleza constitucional en todo o en una parte sustancial. Y si
incrementamos el aumento de la lente del mi-croscopio veremos que también
estamos regidos por:
1) principios
y valores (como declaradamente se recoge en los Tratados),
2) por
las tradiciones comunes (dígase lo mismo), y, en alguna medida,
3) por
las constituciones de los estados miembros3 (cuando
menos, por algunos artículos de la alemana),
4) por
el acervo comunitario y
5) por
las jurisprudencias; no sólo la de Luxemburgo, sino también las de algunos de
los estados miembros: véase, por mencionar sólo una, la reciente sentencia
constitucional alemana a la que nos referiremos más adelante.
Puede, entonces, que alguien se pregunte: ¿tanto esfuerzo
codificador, sinteti-zador y clarificador para seguir bajo un
constitucionalismo no escrito, o por lo menos no codificado? En verdad, el
esfuerzo codificador y clarificador no fue tanto (o de lo contrario no estaría
el TFUE tan mal redactado como está), pero aunque hubiésemos conseguido un
instrumento constitucional único que fuese al mismo tiempo el más corto y claro
del mundo, como la Constitución norteamericana4, al pasar
de los años volveríamos a estar gobernados por más de un documento.
3
4
El Proyecto constitucional Herman
contaba con las constituciones nacionales en su artículo 4.1. Debe notarse que
la Constitución americana es clara, escrita y rígida pero nunca fue ni intentó
ser codificada o completa. Hay muchas cosas que no trata (por ejemplo, los
derechos y libertades). Por esa razón, ese modelo constitucional suministra food for thought a todos los que
reflexionamos sobre el mejor modelo constitucional para una gran unión compleja
y compuesta, como nuestra Unión Europea. Los que quieran explorar las
posibilidades de los Estados Unidos como posible modelo, deben ver el librito
de Verhofstadt, Guy. Los Estados Unidos de Europa, USC,
Santiago, 2006. Como se sabe, la expresión “Estados Unidos de Europa” fue usada
por primera vez por Víctor Hugo en 1849.
La azarosa integración europea en la última década y el
significado del Tratado de Lisboa
¿Estamos, por tanto, en una suerte de “descodificación de lo
codificado”? Yo diría que sí, a no ser porque esa codificación nunca fue
completa, ni se intentó efecti-vamente que lo fuera. Por otro lado, tal “descodificación
de lo codificado” no nos debe escandalizar. En diciembre de 1978 se aprobó la
Constitución española pero ya en 1979 la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional5 admitió la existencia de un bloque
de la constitucionalidad. Desde el punto de vista de los modelos constitucionales,
hasta ahora teníamos algo así como un modelo de tipo inglés historicista,
incrementalista, piecemeal y funcionalista. ¿Ha sido todo eso superado por el
modelo racional, holístico, formal, completo, autocontenido, plasmado en un
único documento formal codificado? Como se ve, no. El Tratado de Lisboa sigue
en la técnica, ya vieja en la Unión Europea, de pintar sobre lo ya pintado,
adquirir una chaqueta nueva y ponérnosla sobre la vieja, entrar en detalles
excesivos e impropios de instrumentos jurídico-constitucionales de ámbito
continental.
Al final, el resultado es que tenemos ante nosotros el TUE y
el TFUE (más la Carta, que cobra vigor jurídico), que son, en gran parte como
la nueva Constitución formal de la Unión Europea. Ciertamente, son Tratados
internacionales, pero aparte de que no sería la primera vez que un tratado o
acuerdo internacional generase constitu-cionalidad (formal o material, es otra
cuestión), hoy en día no creo exagerado afirmar que tienen una buena dosis de
Constitución, incluso formalmente.
Lamentablemente, es imposible de cuantificar, ni siquiera de
forma mínima, cuánto contenido constitucional hay en los Tratados después de
aprobarse el de Lisboa, pero no es poco, por las siguientes razones.
Primera, porque como es sabido, una parte sustancial del
naufragado Tratado Constitucional está salvada en estos Tratados. En el Tratado
Constitucional, que era un ejemplo de bad
constitution drafting aun más claro que el Tratado de Lisboa, no todo era
constitucional, ni mucho menos; lo que queremos decir es que buena parte de lo
que era constitucional en él, está ahora aquí. No parece que haya que insistir
mucho en este aspecto, admitido tanto por detractores como por defensores de
Lisboa.
Segunda, por la dosis de constitucionalidad que representan
la Carta de Dere-chos y el CEDH. (Nadie duda que los derechos y libertades
forman parte del corazón de toda constitución).
Y tercera, porque ya antes del Tratado Constitucional,
inclusive antes de los acuerdos de Laeken, podía hablarse con cierta seguridad
de la existencia de una Cons-titución (material) europea reconocida por el
Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea6. Además de
la “Carta Constitucional” admitida por el Tribunal, algunos entendemos7
que esa Constitución europea abarcaba parte de los Tratados, parte de la
5
Art.
28.1.
6
Sentencia Partido Ecologista “Les Verts”, 23-IV-1986, C-294/83, en la que el Tribunal de
Luxemburgo habla del Tratado como carta constitucional.
7
Me remito a Pereira Menaut, Antonio Carlos, Bronfman Vargas, Alan, Cancela Outeda, Celso y Hakansson Nieto, Carlos. La Constitución Europea. Tratados
Constitutivos y Jurisprudencia, Servizo de
Antonio-Carlos Pereira Menaut
jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo, parte del acervo
comunitario, los princi-pios y valores, los derechos del CEDH, los reconocidos
en los Tratados (unos pocos) y en la jurisprudencia de Luxemburgo (muchos más),
las tradiciones constitucionales comunes, alguna parte de alguna de las
constituciones de los estados miembros y alguna jurisprudencia de algún estado
miembro (sobre todo, pero no sólo, alemana).
Esta constitución material (no
formalizada como tal constitución), dispersa, fragmentaria, asistemática y con
partes mezcladas y encabalgadas unas sobre otras pertenece justamente a la
clase de constitucionalismo adecuado para una comunidad política postmoderna
que no es sólo política, sino también internacional y compuesta a su vez de
comunidades políticas, como es el caso de la Unión Europea: compound, plural, asimétrica, fragmentaria
y postmoderna. Debe notarse aún otra consecuencia del hecho de que la
Constitución sea de esa manera: los estados son, como pretenden, “los dueños de
los Tratados”, die Herren der Verträge,
pero con matices. No es realista sostener que todos los estados son los dueños
de todos los Tratados, o por lo menos, no son los dueños absolutos ni tienen
idéntico grado de dominio. Legalmente, y centrán-donos sólo en los Tratados,
considerándolos con criterios de Derecho Internacional de los tratados, del Treaty-Making Power y el Ius contrahendi, será cierto;
políticamente, no lo es. Aún menos son ellos los dueños absolutos de todas las
partes de esa Constitución material europea que además, señalábamos, en cierta
medida no está solo en el TUE y en el TFUE y por lo tanto, en esa misma medida,
su control no pasa, por lo menos directamente, por las manos de los estados
miembros.
Por otra parte, haciendo memoria de nuestra corta historia,
nunca hay que olvidar que ya en 1984 hubo un proyecto de constitución europea
denominado Spinelli (por el nombre de Altiero Spinelli, su principal promotor)
y en 1994 otro proyecto (o más bien informe), el Herman Report. Los dos habían
sido aprobados en su momento por el Parlamento pero, lamentablemente no pasaron
de ahí, aunque eran bastante más cortos, claros y realistas que el Tratado
Constitucional giscardiano y el TFUE.
Pero
esto aporta una dimensión histórica al objeto de nuestro trabajo.
III.
Etapas
e hitos históricos
No podemos esbozar aquí una historia, ni siquiera somera, de
la integración europea, pero no estará de más ahora recordar algunas etapas
históricas y fechas, pues la integración europea no cayó del cielo como la
lluvia, ni surgió de un día para otro como las setas en otoño. No podemos
incurrir en la superficialidad de juzgar las cosas únicamente por lo más
aparente o lo más reciente. Ortega y Gasset advirtió repetida-mente contra la
superficialidad y el cortoplacismo al hacer juicios históricos y políticos.
Tirando hacia atrás del hilo del ovillo de la historia de la breve y exitosa
integración europea hallamos en 1994 el ya mencionado proyecto constitucional,
que llegó a tomar
Publicacións
e Intercambio Científico, Santiago de Compostela, Cátedra Jean Monnet de la
USC, 2000.
La azarosa integración europea en la última década y el
significado del Tratado de Lisboa
estado
parlamentario8. Pero antes que ése, ya había
conseguido estado parlamentario el de 19849. Cuando hoy
nos percatamos de que en el 2010 no somos capaces de aprobar una Constitución formal
para la Unión, nunca deja de sorprendernos que hace ya un cuarto de siglo el
Parlamento europeo llegase a aprobar el proyecto constitucional de Altiero
Spinelli, y no podemos dejar de preguntarnos cómo se llegó a tanto avance,
cuando a nosotros hoy nos cuesta tanto aprobar el Tratado de Lisboa (¿tendrían
también algo que ver el número de estados miembros y la calidad del producto?).
Al mismo tiempo hay que subrayar que si en 1984 se llegó a tal hito, fue porque
en 1979 se habían celebrado las primeras elecciones parlamentarias por sufragio
universal, lo que supuso un cambio radical, cualitativo, en el órgano
asambleario europeo, ahora ya un parlamento que asumió con entusiasmo su nuevo
papel de motor y corazón de la integración segregando de su seno un activo
grupo de eurodiputados que en seguida comenzarían a trabajar en el que luego
vendría a ser el Proyecto Spinelli. Y si esas elecciones directas tuvieron
lugar en 1979 fue porque en 1974 los estados miembros (entonces, nueve) lo
habían acordado así.
Ya hemos retrocedido hasta 1974 y aún podríamos seguir
tirando hacia atrás del hilo del ovillo constitucional europeo, pero no es
necesario ahora. Esta corta retrospección sugiere que las cosas no son tan
simples como puede parecer, y que la Unión está embarcada en una integración,
sin excluir sus aspectos cons-titucionales, desde hace mucho tiempo, aspectos o
dimensiones constitucionales que no paran de crecer a costa de los otros
aspectos, más bien internacionales, intergubernamentales10
o transnacionales, que también hay en la Unión y que tal vez nunca desaparezcan
del todo, ni quizá tengan por qué desaparecer11. Es como si
Europa en estos cincuenta años hubiera estado haciendo un viaje por la
historia, desde una organización internacional, como hubo y hay tantas (y que
tal vez había estado destinada a cosechar un fracaso como tantos), hasta una
comunidad polí-tica, aunque sui generis.
La Unión ya hace tiempo —bastante antes de 1984— que
8
Herman Report, así nombrado debido al eurodiputado belga y
relator del Comité parlamentario de Asuntos Institucionales Fernand Herman, que
el 9 de febrero de 1994 sometió un borrador de Constitución al Parlamento
Europeo, el cual, por resolución del siguiente día 10 lo aprobó pero se remitió
al siguiente Parlamento, que iba a ser elegido pocos meses después. Debe
notarse que ya el 11 de Julio de 1990 el Parlamento Europeo había aprobado unas
líneas maestras básicas para la redacción de una Constitución para la Unión,
que debían mucho al fallido Proyecto Spinelli de 1984. No podemos detenernos
aquí a subrayar cómo esto muestra que la constitucionalización, incluso formal,
de la UE, venía desde hace tiempo siendo una necesidad de la integración
europea.
9
Superó cómodamente la aprobación parlamentaria en Febrero de
1984 con 237 votos a favor, 31 en contra y 43 abstenciones. ¿Habría sido
aprobado por los pueblos europeos del momento, en el caso de ser sometido a
referéndum? No lo sabemos, pero de su lectura se deduce fácilmente que
levantaría menos recelos y suspicacias que el de Giscard.
10
Procede ahora recordar, más una vez, que “intergubernamental”
no equivale necesariamente a “internacional”, “interestatal” o “transnacional”,
aunque a menudo se suela utilizar sólo con ese sentido (lo que implicaría que
si hay intergubernamentalismo, se produce un retraso en la integración
europea). Por ejemplo, la Constitución actual de la República Sudafricana trata
de las relaciones intergubernamentales, i. e., entre los gobiernos nacional,
provinciales y municipales.
11
Jan Klabbers et al. entienden
que se está produciendo una constitucionalización del Derecho Internacional, y
no sólo en la Unión Europea. Véase Klabbers, Jan, Peters, Anne, Ulfstein, Geir. The Constitutionalization of International
Law, Oxford, 2009; esp. capítulos 1, 3 y 5.
Antonio-Carlos Pereira Menaut
es
una verdadera comunidad política con alguna dimensión constitucional; pero no
es (tal vez nunca llegue a ser) un Estado. Partiendo de aquellas organizaciones
internacionales de los años cincuenta, la Unión devino federal y de forma
simul-tánea, confederal e internacional (he aquí una muestra más de su
omnipresente asimetría, que es tan importante tener en cuenta si aspiramos a
entender la UE). Acostumbrados como estamos a estudiar estados nacionales, que
son el tipo de co-munidad política más racional, más perfecto (en el sentido de
acabado, completo, sin fisuras, que se obtiene del significado original del
latín perficio), no nos cuesta
comprender (no hablamos ahora de aceptar) que a lo largo de la historia un
estado se integre en otro, o que se haga miembro de una organización
internacional como la ONU, o incluso que se divida en varios menores. Pero nos
cuesta aceptar que una organización internacional que consta de estados
tradicionales se convierta en una extraña criatura ausente de los animalarios
conocidos por los biólogos, que tiene al mismo tiempo una dimensión o aspecto
internacional, otro confederal y otro federal, y que pueda seguir teniéndolos
por mucho tiempo.
IV. La UE, ¿un OPNI o un caso de
integración supraestatal?
Pero
esa extraña criatura, ¿carece realmente, como dicen, de precedentes en los
catálogos de especies zoológicas? ¿Es realmente un Objeto Político No
Identificado? Discrepo en este punto de muy autorizados profesores,
investigadores y líderes políti-cos que insisten en considerar la Unión Europea
como un OPNI; una cosa rarísima, totalmente inédita y carente de todo punto de
comparación y de todo precedente (de donde se derivaría, entre otras cosas, la
imposibilidad de buscar referentes y puntos en los que inspirarnos). Lo que
está haciendo Europa desde los años 50 es más bien un proceso de integración:
formar una comunidad política nueva mayor a partir de otras comunidades
políticas menores preexistentes. Y esto lo lleva haciendo la Humanidad desde
hace mucho tiempo, al menos desde el Imperio Romano. Los imperios Sacro
Romano-Germánico, Británico y Otomano fueron resultados de procesos de
inte-gración (bien diferentes entre ellos, eso sí) en los que se acomodaron sin
uniformarse un buen puñado de culturas y comunidades sociales y políticas,
incluso muy alejadas geográficamente unas de otras. El Reino Unido, la
Confederación Norteamericana y la ulterior Federación, la Confederación
Germánica, la República Federal Alemana y tantos más, son resultados de
diversos procesos de integración. Ahora bien, caben bien distintos modelos de
integración, con distintos resultados. También España, e incluso Francia, “inventora”
del estado unitario y paradigma del centralismo, son resultado de sendas
integraciones, lo que nos demuestra que pueden ser distintas; incluso opuestas
en sus resultados: bastará confrontar Francia con Canadá o España con los
Estados Unidos de América. Todos los españoles, franceses o portugueses que
estudiamos la integración europea nos hemos sorprendido más de una vez de la easy going way con la que americanos o
alemanes captan lo que para nosotros es el misterio de la UE, y de la soltura
con que la estudian, como si fuese para ellos un tema familiar. Efectiva-mente,
lo es: poderes implícitos, cláusulas de primacía, uniones aduaneras, ausencia
de trabas a la libre circulación, “rebeliones” de altos tribunales de estados
miembros,
La azarosa integración europea en la última década y el
significado del Tratado de Lisboa
representación
de territorios, representación de personas, identidades duales y tantas cosas
más; todo eso es parte de la memoria histórica o de la experiencia reciente de
alemanes, canadienses o norteamericanos. Por el contrario, no forma parte de su
tra-dición ni de su conventional wisdom
—tal como se puede ver en el universitario medio, por ejemplo— un estado como
los unitarios borbónicos, uniformes, homogéneos, con un centro del que irradia
todo.
Admitimos, sin embargo, que con sostener que estamos ante
una integración no está todo resuelto pues, como decimos, la variedad de
integraciones y técnicas, fases y objetivos para lograrla puede ser muy grande.
Dentro de la evolución visible en la propia integración europea no es muy
difícil distinguir, por lo menos, una fase de unión aduanera, una segunda de
mercado común, otra de mercado único, una cuarta de unión económica y monetaria
y, por último, una última fase de unión política. Para complicar las cosas, hay
que subrayar que esa secuencia de fases, aunque más o menos discernible con
relativa claridad, dista de ser automática ni clear cut.
V.
Distintos
modelos de integración
Así que resulta claro que no se puede meter en el mismo
apartado conceptual la integración francesa, que trajo el estado más
centralizado del mundo y modelo de los restantes estados unitarios, la
británica y la norteamericana, para no poner más ejemplos que también serían
pertinentes al caso. ¿De qué estamos tratando, por tanto, en cada una de las
formas o modelos de integración? Caben varias alternativas.
1)
Primera alternativa: ¿integración thin o integración thick?
¿Se trata de integrar instituciones políticas formales, monedas y ordenamientos
jurídicos, o de integrar valores, detalles y estilos de vida, incluyendo
diseños de jarras de cerveza, modelos antropológi-cos y maneras de sacrificar
los animales domésticos destinados al consumo? La primera integración es más thin; afecta menos a las personas, a las
culturas y al tejido social, quedándose más en lo formal e institucional; la
segunda es muy “densa” o thick12. No es sólo
que nuestra comunidad política ingrese en otra mayor, sino que —para poner un
ejemplo gráfico— está un estudioso investigando la Unión Europea en su casa,
levanta un día la vista en su alrededor y se da cuenta que la silla de oficina
en la que está es-cribiendo estas líneas, y el ordenador que utiliza y en el
que busca con Google (para no recordar ahora el préstamo hipotecario que paga
por esa casa) posiblemente hayan sido objeto de alguna regulación por la Unión
Europea, uno de los mayores reguladores del mundo. Inversamente, cuando la
integración haya sido sólo política, formal y jurídica,
12
Juliane Kokott, Abogada General en el Tribunal de Justicia de la UE en
Luxemburgo, dice que la densidad de la integración europea tiene que ver con la
enérgica, acaso desmesurada reacción del Tribunal Constitucional alemán en su
sentencia de Lisboa (Lissabon Entscheidung, 30-VI-2009, 2BvE 2/08; accesible en
alemán e inglés en el sitio web del Bundesverfassungsgericht).
Véase Kokott, Juliane. “The Basic Law at 60”, en German
Law Journal, vol. 11, núm. 01, 2010, pp. 99-114. Por
comparación, las integraciones norteamericana y canadiense comenzaron por lo
formal, político e institucional y fueron muy poco densas durante siglos. La
contraposición thin-thick en el constitu-cionalismo la tomamos de Mark Tushnet. Taking the
Constitutions Away from the Courts, Princeton,
Princeton University Press, 2000.
Antonio-Carlos Pereira Menaut
las
descentralizaciones o secesiones —caso de producirse— serían separaciones de
instituciones políticas y administrativas, no necesariamente de sociedades o
personas, y no serían trágicas13. Es típico de España ver tanto la
integración como la separación como totales, lo que les da un dramatismo del
que se ven libres otras culturas políticas como, ahora mismo, la británica.
2) Segunda
alternativa: ¿Integrar comenzando oficialmente por una Constitu-ción formal y
solemne, por las instituciones y por la política, al modo norteamericano, o más
bien integrar comenzando por la economía, al modo funcionalista, buscando ante
todo crear una comunidad de intereses concretos? Algunos especularon con que el
Tratado Constitucional o, en su defecto el de Lisboa, representarían el
abandono del segundo método y el paso al primero. Ahora que tenemos el Tratado
de Lisboa ya en vigor podemos decir que en él se dan efectivamente algunos
pasos en ese sentido14, pero en conjunto no es arriesgado
sostener que seguimos en una lógica predominante-mente funcionalista,
incrementalista y piecemeal. Como
esta afirmación puede necesitar demostración, me remito al tenor literal del
propio TFUE, a la subsistencia separada de la Carta, a las Explicaciones de
ésta, las remisiones al CEDH y otros indicios imposibles de estudiar en
detalle.
3)
Tercer modelo: pirámide versus paraguas. Se trata de que la
comunidad política resultante de la integración sea como construir una pirámide
(en la que todo se derivará from top to
bottom de una única cumbre, a riesgo de ofender al Teorema de Gödel) o de que, por el contrario, sea
como abrir un gran paraguas, asociarse varias comunidades políticas en un nuevo y más alto espacio común bajo un
techo común que hará de límite superior (un techo alto, que dejará amplio
autogobierno, pero in-violable). Por ejemplo, las sentencias del Tribunal
Supremo norteamericano como la famosa Brown
versus Board of Education of Topeka15, igual que otras similares
asunciones de competencias por diversos poderes centrales, cuando tienen lugar
dentro de este esquema son como bajadas sucesivas de ese techo que reducen el
margen de autogo-bierno de los estados miembros, pero aun con eso, las
competencias que el estado de Kansas tenga seguirá teniéndolas como propias, no
como derivadas, delegadas ni como asignadas por el poder central al cumplimento
de un determinado fin impuesto desde la cumbre de la pirámide. No es casual que
seleccionemos un ejemplo norteamericano porque los Estados Unidos son —y, aun
más, fueron— un caso de integración-paraguas o integración-techo. Aunque sin
nada en común entre ellos, también habían sido así,
13
14
15
El art. 50
del TUE parece concebirla así, como también el proceso escocés de
autodeterminación actualmente en marcha y del que no podemos profetizar el
resultado final. Alex Salmond, First Minister de Escocia, insiste en no
levantar muros entre personas o sociedades por el hecho de llegar a ser políticamente independientes.
Así, la
eliminación de los pilares, la clarificación de los actos jurídicos, la
clarificación de las com-petencias, la Carta de Derechos, el TUE y, sobre todo,
el nuevo status jurídico, ahora formalizado, de la propia Unión Europea.
Sentencia
importantísima contra la segregación racial en la educación (347 U.S. 483;
1954), pero que tuvo colateralmente el resultado de disminuir la autonomía del
estado miembro (en este caso Kansas) y de los entes locales, pues la escuela
que practicaba la segregación era municipal. La edu-cación segregada por el
color de la piel se basaba en una ley estatal de Kansas del siglo XIX, que la
permitía aunque no la imponía.
La
azarosa integración europea en la última década y el significado del Tratado de
Lisboa
y no piramidales, por tanto, el
Imperio Romano, el Germánico, el Austro-Húngaro, el Británico y el mismo
Otomano.
4) La
cuarta alternativa, que divide e incluso enfrenta a ciertos estados miembros de
la Unión Europea, es integrar articulando, acomodando, aceptando el pluralismo,
versus integrar homogeneizando. Desde hace tiempo, en este terreno la Unión
profesa una cosa pero hace otra; profesa el pluralismo, el respeto e incluso el
fomento de las culturas e identidades estatales y sub-estatales16, pero en la
práctica ya ha mostrado a menudo una cierta potencia homogeneizadora que, en el
fondo, tampoco parece demasiado mal a ciertos sectores de Bruselas y de algunos
estados miembros. La Unión proclama el principio de subsidiariedad, pero hasta
ahora no lo ha respetado mucho en la práctica. El Tratado de Lisboa, como se
sabe, toma medidas concretas para garantizarlo, pero está por ver cuán eficaces
van a ser en aquellos estados miembros que no tienen gran tradición
parlamentaria, que son la mayoría.
5)
La quinta alternativa sería: integrar como añadir un nuevo y
más alto escalón, nivel, layer o tier de
gobierno-legislación-administración, sin alterar en lo sustancial los
anteriores, o, por el contrario, concebir la integración como borrar los tiers anteriores e inferiores o
subsumirlos en el nuevo y superior, que así penetrará como capilarmente
perforando todos los otros niveles. En el terreno del reparto competencial,
este plantea-miento da lugar a un totum
revolutum en el que siempre sale ganando el poder central, de manera que
los poderes inferiores acabarían por no tener competencia alguna real-mente
exclusiva sobre ninguna materia de importancia (así ocurre, tendencialmente,
con las competencias europeas por lo menos hasta la entrada en vigor del TFUE17; más
claramente, dentro de España, las del poder central18). En esta
integración, las competencias centrales actúan como un sabueso que rastrea de arriba
abajo todos los niveles de gobierno (europeo, estatal, subestatal, local) en
busca de la materia que sea hasta hacerla propia, por ejemplo, la recogida de
berberechos en la pequeña y retirada Ría
de Noia. La competencia central (europea, en este caso) efectúa un tipo de
penetración que podríamos caracterizar como capilar y que gobierna hasta lo más
pequeño, no importando qué nivel de gobierno sea el competente en esas materias
menudas. Así también ocurre cuando se proclaman objetivos o valores que han de
ser conseguidos de una u otra manera, sea de quien sea la competencia que se va
a invadir, sean los que fueran los niveles de gobierno que se hayan de perforar
hasta llegar a esos pequeños moluscos noyeses. El gobernar por objetivos y
valores —como hacían y siguen
16
17
18
Son muchos
los lugares en los que el TUE, el TFUE y la Carta de Derechos hacen solemne
profesión de comprometerse con el pluralismo y el respeto por la diversidad e
identidades, y ya venía hacién-dose así desde los tiempos del Tratado de
Maastricht. Pero los hechos, y las intenciones reales de algunos van más bien
en otra dirección. De momento, no parece arriesgado sostener que la UE está
siendo, en un juicio de conjunto (como necesariamente tienen que ser los de
esta clase), más bien uniformadora. Cuando en un estado miembro la UE no
produce uniformidad, o no demasiada, la explicación invariablemente reside en
el ordenamiento constitucional interior y en la cultura política propia del
estado miembro del que se trate (Dinamarca, Suecia, Baviera, Flandes, Escocia).
Art. 2; sin olvidar la Carta y otros
loci que no podemos pormenorizar
ahora. Cuando decimos “hasta la entrada en vigor del TFUE” no hacemos un
pronunciamiento sobre el futuro. Baste citar el art. 149 de la Constitución
española.
Antonio-Carlos Pereira Menaut
haciendo
los Tratados europeos aunque proclamen gobernar sólo por competencias, y sólo
explícitas— tiende a producir ese efecto, desvirtuando el principio de
atribución que enfáticamente afirma que la Unión Europea no tendrá más
competencias que las expresamente atribuidas a ella por los estados miembros, y
siempre respetando su integridad constitucional.
En el pasado, la técnica de integrar a base de colocar un tier o layer sobre otros era tanto como renunciar a que la integración
diese lugar a un estado unitario. Cuando Portugal se liberó de la monarquía
española en 1640, desprendiéndose así del nivel más alto, la fábrica
institucional y social lusa (o sea, los tiers
inferiores) estaba intacta, incluyendo su maquinaria colonial en Brasil. Cuando
el Canadá y otras antiguas colonias y dominios británicos consiguieron su
completa independencia, el desprendimiento del layer más alto fue aun menos traumático para los inferiores, que ya
venían funcio-nando con sus instituciones y dinámicas propias (en el Imperio
Británico era norma preparar a los distintos territorios para un grado
sustancial de autogobierno, sin excluir la independencia).
6) La
sexta y última alternativa distingue entre integración de tipo inter-gubernamental
versus integración de tipo federal (volveremos sobre esto en el comentario
final). A causa de la desmejorada posición en que queda la Comisión, algunos
han visto en el Tratado de Lisboa un triunfo del intergubernamentalismo sobre
el federalismo; algo así como si en Alemania crecieran los respectivos papeles
del Bundesrat y el Bundestag pero no el del gobierno
federal. Pero lo cierto es que el Tratado de Lisboa también progresa en el
sentido federal, como se deduce del mejorado papel del Parlamento Europeo, de
la conversión de la codecisión en el procedimiento ordinario, el aumento de la
mayoría frente a la unanimidad, la nueva figura del Presidente y su mandato de
dos años y medio (renovable una vez), los derechos fundamentales europeos y así
sucesivamente; aspectos todos de significado inequívocamente federal. Hay que
tener en cuenta que en una integración como la europea, el
intergubernamentalismo, más allá de ciertas dosis razonables podría terminar
significando “alto a la integración”. ¿Cuáles son esas “dosis razonables” de
intergubernamentalismo que se puede admitir en una integración como la europea?
Es imposible dar una respuesta precisa; baste aquí con recordar que no todo
intergubernamentalismo impide toda integración; de hecho, las teorías de las
relaciones intergubernamentales tuvieron su origen en los Estados Unidos de
Nor-teamérica con la finalidad de explicar las relaciones entre los gobiernos
de los tres niveles que allí existen (gobiernos locales, gobiernos estatales,
gobierno federal), porque ninguno de ellos era simplemente un subordinado
jerárquico del otro; no tenían entre ellos una relación puramente vertical.
Dicho esto, que demuestra que intergubernamentalismo y federalismo no
necesariamente se excluyen, tampoco podemos ignorar que muchas veces —según el
contexto, según quién hable— el intergubernamentalismo en la Europa de hoy es
alegado como un arma dialéctica con un significado próximo al de “internacional”
o “interestatal”, ambos malamente reconciliables con cualquier mediana
integración.
La
azarosa integración europea en la última década y el significado del Tratado de
Lisboa
VI. El Tratado de Lisboa en la práctica
y las reacciones ante él
Habrá
que dejar pasar años antes de hacer un juicio sobre el Tratado de Lisboa en la
práctica y sobre las reacciones ante él.
1) Por
ahora bastará señalar que posiblemente la mayoría de los europeos, incluyendo a
más de un euroescéptico, incluyendo The
Economist, está contenta si no del Tratado de Lisboa, sí al menos de cerrar
un período tan problemático que, de pro-longarse, sería malo para todos. Pero
es notable que con motivo de la crisis financiera griega la canciller Merkel ya
haya hablado de reformar, una vez más, los Tratados19
con el fin de impedir que en el futuro vuelvan a darse situaciones como la
presente tormenta financiera helénica. Pero desencadenar ahora un nuevo proceso
de reforma sería inoportuno y muy costoso políticamente. Además, ningún tratado
ni constitución puede prever toda posible situación en el futuro —de hecho las
mejores constituciones no son las más detalladas—. Al mismo tiempo, hay que
subrayar que el Tratado de Lisboa debe su existencia al denominado “impulso
alemán”, que la presidencia alemana del primer semestre de 2007 aplicó,
consiguiendo así desencallar el barco del Tratado Constitucional de manera que
en el segundo semestre del mismo año, bajo presidencia portuguesa, se lograra
concluir el Tratado que por eso se llamó “de Lisboa”. Nadie impidió a Alemania
introducir entonces en el TFUE uno o varios preceptos con ese sentido, que
seguramente no habrían topado con mucha resistencia ni siquiera por parte de
ciertos estados miembros que no pertenecen a la zona del euro como Gran
Bretaña, Dinamarca o Suecia.
2) Dentro
de lo prematuro que es juzgar el funcionamiento de los nuevos Trata-dos puede
subrayarse que, por ahora, no parecen ser del gusto de los norteamericanos. Un
ex-embajador de los Estados Unidos ante la Unión, C. Boyden Grant, hizo unas
polémicas declaraciones20:
19
20
“Con
toda sinceridad, no veo por qué la UE necesita un Presidente permanente para su
Consejo Europeo. El trabajo de Van Rompuy podría ser útil si la UE hubiese
tenido también el coraje de suprimir la presidencia rotatoria. [... Tras]
muchos años de reformas seguimos teniendo cada seis meses un nuevo respon-sable
de la dirección práctica de la UE, cuando realmente los estados miembros
menores no tienen ni el conocimiento ni el personal para esa tarea. Y después
también está el presidente de la Comisión [...]. Tres presidentes, eso es
dema-siada locura. Reiteradamente pregunté a los líderes comunitarios qué
pensaban hacer con las presidencias rotatorias y nadie fue capaz de darme una
respuesta clara; me habían dicho que “podría ser suprimida”; pero, entre tanto,
ya tenéis a Van Rompuy. Pero el presidente Zapatero se presentó en Washington
como “presidente temporal de la UE”, con lo que el entorno de Barack [Obama] se
vuelve muy escéptico”.
Prensa de la segunda quincena de
marzo de 2010.
“Three Presidents, that is just too
crazy for words!” (entrevista
en De Standard, Bruselas, 15-II-2010).
Antonio-Carlos Pereira Menaut
También en el mes de febrero de 2010, cuando el presidente
Obama acordó no asistir a la acostumbrada cumbre UE-USA, que se celebraría esta
vez en Madrid en mayo, los americanos echaron la culpa a la arquitectura
europea tal como quedó configurada por el Tratado de Lisboa. El Departamento de
Estado, por boca de su portavoz Philip J. Crowley, dijo que la decisión de
Obama de no acudir a Madrid en Mayo de 2010 se debía en parte a que el Tratado
no deja claro con quién ni cuándo debe reunirse el Presidente americano21. Cuánto
haya ahí de verdad o de excusa diplomática, es otra cuestión.
3)
Tenemos también que aludir a la sentencia del Tribunal Constitucional
ale-mán sobre el Tratado de Lisboa del pasado año 2009 porque merece capítulo
aparte. De la misma manera que el Tratado de Maastricht de 1992 fue recibido
por el Tribunal Constitucional alemán con una enérgica y prolija sentencia que
hizo época (pero después no alteró en lo sustancial la marcha de los
acontecimientos), la famosa “sentencia de Maastricht” de 12 de octubre de 1993,
así también el Tratado de Lisboa fue recibido por el alto Tribunal germano seis
años más tarde con una dura sentencia, dictada casi por unanimidad de los
jueces constitucionales el 30 de junio de 2009 que ya es llama-da la “sentencia
de Lisboa”, la Lissabon Urteil22, aun más
larga que la de Maastricht (aproximadamente 150 folios) y en la misma línea que
ella en lo que respecta al fondo: la Unión Europea sigue siendo una unión de
estados democráticos que son soberanos; una Herrschaftsverband
(asociación de gobierno) basada en el Derecho Internacional; no hay un pueblo
europeo, la Unión no tiene competencias sino atribuidas, el poder constituyente
está en los pueblos de los estados miembros, que son los titulares de la
soberanía originaria; el Tribunal Federal alemán está legitimado para comprobar
la conformidad del Derecho y las políticas europeas con la Constitución alemana
cuando proceda (revisando si se ha incurrido en ultra vires, por ejemplo). Por otro lado, el Bun-desverfassungsgericht recuerda también a los alemanes que la
participación germana en la Unión
Europea no es para ellos opcional, sino obligatoria, como establece su propia
Constitución, pero sería anticonstitucional que Alemania hubiese transferido a
la Unión Europea la Kompetenz-Kompetenz
(con lo que colisiona con la ya vieja y consagrada doc-trina europea de los
poderes implícitos23). Como los soberanos son los Estados miembros, la
integración no puede ir tan lejos que los Estados no retengan una sustancial
dosis de genuino poder político propio. Por mucho que la integración europea
avance, los jueces constitucionales germanos entienden que Alemania no puede
perder su estatalidad, su soberanía24 ni su carácter democrático y
federal. Por lo tanto, toda transferencia de soberanía en ciertas áreas-clave
tiene que ser interpretada restrictivamente y sensu
21
Rettman, Andrew. “US blames Lisbon Treaty for EU summit
fiasco”, EU Observer, 3-II-2010.
22
20.-2 BvE 2/08, 2 BvE 5/08, 2 BvR 1010/08, 2 BvR 1022/08, 2
BvR 1259/08 y 2 BvR 182/09; acce-sible en el original y en versión inglesa en
el sitio web del Tribunal de Karlsruhe: <www.bverg.de/
entschedungen/es20090630 >.
23
Sentencia AETR del Tribunal de Justicia de la Unión Europea,
así como diversos artículos dispersos en los Tratados.
24
Se
entiende que se trata de la soberanía originaria. Sobre la distinción soberanía
originaria-soberanía actual, me baso en Pereira
Menaut, Antonio-Carlos. Polis, Santiago de
Chile, 2010. Algunos entienden que la soberanía originaria pertenece más el
terreno de la legitimidad que al de la potestas
legibus absoluta; de ser así, un estado miembro de la Unión ya no sería
propiamente soberano, pero tampoco la Unión llegaría nunca —en principio— a
serlo por completo.
La
azarosa integración europea en la última década y el significado del Tratado de
Lisboa
stricto.
Esas áreas son: Derecho Penal, monopolio del uso de la fuerza, decisiones
fiscales fundamentales sobre ingresos
y gastos, la configuración de las circunstancias de la vida personal,
decisiones importantes en asuntos culturales como escuela, sistema educativo,
régimen de los medios, y relación con las comunidades religiosas.
Podemos afirmar que esta sentencia no cae como una bomba a
pesar de su enérgica literalidad... porque ya había caído así la de Maastricht
y, con todo, no frenó el ritmo de la integración ni el compromiso alemán con la
Unión. Tal vez en este caso ocurra algo semejante: los jueces constitucionales
sientan los principios y producen una sentencia magnífica considerada como
material de trabajo para investigadores y doctorandos, pero que no altera el
curso de los acontecimientos. Cuando trata de temas conflictivos, el alto
Tribunal alemán tiene una cierta experiencia en producir las llamadas “sentencias
aber”, que defienden la Constitución con cuanta energía sea necesario pero que
finalmente no impiden el curso de acción o la política que los go-biernos
pretenden seguir.
VII. Conclusión
Es posible que el Tratado de Lisboa sea como un parteaguas y
que haya un antes y un después de él, pero sigue siendo un producto típico de
la factoría legislati-va europea. Además, unos parteaguas son más altos y
marcados que otros. Tiene un puñado de novedades, pero es improbable que rompa
por completo con el estilo del constitucionalismo europeo incrementalista,
parcial, histórico y fragmentario que hemos tenido hasta ahora. No va a ser un
arranque ex novo como el Código Civil
francés en su momento, ni como la Constitución española de 1978.
Desde el punto de vista de los tipos de integración también
sigue la cuestión abierta; el Tratado de Lisboa no la ha cerrado. Hay diversas
maneras de integrarse para formar una unión mayor, y ése es un tema de la mayor
importancia para el futuro de Europa.