Cuestiones sobre la prueba en el proceso
Por: contencioso
administrativo español
Faustino
Cordón Moreno*
administrativo español
Resumen
El artículo es un trabajo especializado que aborda la
problemática de la prueba en la tramitación de un proceso contencioso administrativo
en España. La necesidad de este estudio surge por las distintas funciones que,
en materia probatoria, las diferen-tes leyes españolas le han ido
proporcionando al Juez de lo contencioso administra-tivo. Para ello se analizan
cada una de las actividades probatorias que se desarrollan
a lo largo de un proceso contencioso administrativo y se
estudian los principales problemas que se originan en dichas actividades como
son las normas de remisión, la aplicación de la carga de la prueba en relación
con la aplicación de la presunción de legalidad de los actos administrativos,
los criterios de valoración de la prueba, etc.
Palabras claves: Prueba,
contencioso administrativo, carga de la prueba, presunción de legalidad, presunción de veracidad.
Abstract
The article is a specialized work
with targets the problem of evidence in the proces-sing of an administrative
litigation process in Spain. The need for this study arises from the diverse
functions which, in evidential material, the different Spanish laws have been
granting to the administrative litigation Judge. For it each of the eviden-tial
activities which are conducted throughout an administrative litigation process
are analyzed and the main problems originated in those activities such as
remission norms, the application of burden of proof in terms of the application
of the presump-
tion of legality in administrative
acts, the criteria for rating of evidence, etc. are studied.
Key words: Evidence,
administrative litigation, burden of proof, presumption of legality, presumption of veracity.
Sumario
I.
Introducción: prueba y
jurisdicción revisora. II. Los
poderes del juez y de las partes en materia
probatoria.
1. Apertura de la fase probatoria. 2. Práctica de la prueba.
III. La remisión a la LEC
en
*
Catedrático de Derecho Procesal. Universidad Alcalá de
Henares y Universidad de Navarra. Profesor Honorario de la Facultad de Derecho
de la Universidad de Piura.
REVISTA DE DERECHO
Volumen 11
2010
Cuestiones sobre la prueba en el proceso contencioso administrativo
español
materia probatoria. 1. Los
problemas que plantea la remisión general. 2. La carga de la prueba en el proceso
contencioso-administrativo: A. La norma general. B. Los supuestos de aparente
inversión de la carga de la prueba: las “presunciones de veracidad” de hechos
de las actas de inspección. C. Otros supuestos de modulación de la carga de la
prueba. 3. La valoración de la prueba. IV. Conclusiones.
I.
Introducción:
prueba y jurisdicción revisora1
Ha dicho la STS de 19 febrero 1993 (RJ 1993/1080) que
cualquier reflexión que se haga sobre la prueba en el ámbito del Derecho
Procesal Administrativo requiere tener en cuenta el carácter revisor de la
jurisdicción contencioso-administrativa, “porque, como regla general, en la vía
administrativa ya se habrán cuestionado y debatido los hechos y se habrá
practicado prueba, y que todo lo actuado en aquella vía se incorpora al proceso”.
Como vamos a ver, esta afirmación sigue siendo válida con carácter general,
aunque con la entrada en vigor de la LJCA de 1998 ha perdido buena parte de su
virtualidad.
Tradicionalmente el carácter revisor de la jurisdicción
administrativa se ha alzado como un obstáculo a la admisibilidad de la prueba
en este proceso. En el sistema anterior a la LJCA de 1956, al concebirse el
contencioso-administrativo como recurso frente al acto y configurarse al modo
de una segunda instancia jurisdiccional, la actividad probatoria quedaba
reducida al control de las pruebas practicadas en la vía administrativa previa
y, en su caso, a la admisión de los medios de prueba que habían sido
indebidamente denegados o no habían podido practicarse en ella, o se referían a
hechos acaecidos con posterioridad a su finalización; es decir, la prueba en la
primera instancia de este proceso tenía un ámbito semejante al que se le
reconoce en el recurso de apelación civil2.
Por el contrario, a partir de la LJCA de 1956, el proceso se
concibe como una verdadera primera instancia jurisdiccional, por lo que, como
dijo la STS de 17 septiembre 1988 (RJ 1988/7058), la aportación de nuevas
pruebas y documentos no incorpora-dos en la vía administrativa previa, que
modifiquen el sentido y naturaleza del acto impugnado, no violenta la
naturaleza revisora que caracteriza el orden jurisdiccional. Reducido el
alcance revisor de la jurisdicción a sus estrictos límites por la
jurisprudencia que interpretó dicha Ley3, e incluso desaparecido el mismo
como principio informador
1
2
3
Abreviaturas: ATC: auto del Tribunal Constitucional; ATS:
auto del Tribunal Supremo; CC:
Código Civil español; CE: Constitución española; FOGASA:
Fondo de Garantía Salarial; LEC:
Ley de Enjuiciamiento Civil; LJCA: Ley reguladora de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa;
LPL: Ley de Procedimiento Laboral; LRJ-PAC: Ley de Régimen Jurídico
de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; RJ:
repertorio de jurisprudencia Aranzadi;
STC: sentencia del Tribunal Constitucional; STS: sentencia
del Tribunal Supremo; TC: Tribunal
Constitucional; TS: Tribunal Supremo.
Cfr. el artículo 460.2 LEC.
Así, dice la
STS de 17 septiembre 1988 (RJ 1988/7058), antes citada: “Subyace en el
planteamiento que antecede la cuestión relativa a la naturaleza esencialmente
«revisora» del Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo, naturaleza que,
vigente a través de los tiempos, se ha ido acompasando a la realidad
sociojurídica de cada momento, y así, frente a la concepción rigorista emanada
de los viejos Tribunales Provinciales Contencioso-Administrativos, la vigente
Ley reguladora de 27 de diciembre de 1956 declara en su Exposición de Motivos
(apartado II, punto 2, párrafo cuarto) que «La Jurisdicción
Contencioso-Administrativa es, por tanto, revisora en cuanto requiere la
existencia
Faustino Cordón Moreno
absoluto
del proceso contencioso-administrativo en la nueva LJCA de 19984,
carece de base considerar impertinente la prueba; por el contrario, como decía
la Exposición de Motivos de la Ley de 1956, con su admisibilidad “se confieren
a este proceso las garantías necesarias para que constituya un perfecto
instrumento de la administración de justicia que no puede impartirse con la
mediatización de las posibilidades probatorias de las partes ante el órgano
jurisdiccional”.
Ciertamente,
en los casos en que exista expediente administrativo, la finalidad de la prueba
será la de “procurar la convicción sobre los hechos cuestionados y debatidos ya
en el procedimiento administrativo, a los efectos de dictar sentencia” (STS 20
septiembre 1993, RJ 1993/6669), porque es exigencia del carácter revisor de la
jurisdicción (principio que, como hemos visto, sigue operando en numerosos
casos) que las peticiones que se formulen ante los Tribunales de este orden se
hayan solicitado antes de la Administración5.
4
5
previa de un
acto de la Administración, pero sin que ello signifique -dicho sea a título
enunciativo- que sea impertinente la prueba, a pesar de que no exista
conformidad en los hechos de la demanda, ni que sea inadmisible aducir en vía
contenciosa todo fundamento que no haya sido previamente expuesto ante la
Administración». Y, en el momento presente cabe, incluso, una mayor
atemperación de tal naturaleza revisora en virtud de lo dispuesto en el art.
11-3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1.º de julio de 1985, en la
medida que obliga a todos los Juzgados y Tribunales, de conformidad con el
principio de tutela efectiva consagrado en el art. 24 de la Constitución, a
resolver siempre sobre las pretensiones que se formulen, que sólo podrán ser
desestimadas «por motivos formales cuando el defecto fuese insubsanable o no se
subsanare por el procedimiento establecido en las leyes»; lo cual estaba
anticipado en la Sentencia de esta Sala de 4 de mayo de 1977 (RJ 1977/1999), en
cuanto establece que el carácter revisor exige que lo sometido a la
Jurisdicción «lo hubiere sido previamente ante la Administración, existiendo el
correspondiente acto administrativo», ya que la función revisora no se pierde
por el hecho de alegarse ante la misma nuevas pruebas o fundamentos jurídicos,
no sustentados en la vía administrativa, ya que lo que tal carácter implica es
que no se varíen las pretensiones formuladas en vía administrativa”.
Con la
admisión expresa de las pretensiones frente a las vías de hecho (artículos
24.2, 29 y 31.2 LJCA) y frente a la inactividad material de la Administración
(artículos 24.2, 28 y 31.1) el carácter revisor de la jurisdicción, aunque
conserva buena parte de su virtualidad (los actos y disposiciones generales
continuarán siendo las manifestaciones normales de la actividad administrativa)
y los Tribunales deberán estar vigilantes (en la línea marcada por la
jurisprudencia anterior) a la hora de fijar sus límites, ha dejado de ser una
característica esencial de la misma. Con palabras de la Exposición de Motivos
de la LJCA de 1998, se trata “nada menos que de superar la tradicional y
restringida concepción del recurso contencioso-administrativo como una revisión
judicial de actos administrativos previos, es decir, como un recurso al acto, y
de abrir definitivamente las puertas para obtener justicia frente a cualquier
comportamiento ilícito de la Administración”.
En la vía
jurisdiccional no pueden plantearse cuestiones nuevas no suscitadas en la vía
administrativa previa (entendiendo el término “cuestión” como sinónimo de
petición), aunque alguna sentencia ha declarado que “es válido introducir en el
debate procesal temas no tratados en vía administrativa, mientras no padezca el
principio de contradicción firmemente asentado en el art. 43 LJCA” (STS de 2
marzo 1987, RJ 1987/3451; cfr. también la STS 4 de febrero de 1992, RJ
1992/1454). Sí se pueden alegar, en cambio, nuevos motivos de ilegalidad para
fundamentar la no conformidad a derecho del acto o disposición administrativa
impugnados (art. 56, 1 LJCA), porque el acto impugnado debe ser examinado en
todos sus aspectos, “de tal suerte que, después de sometido al control
judicial, no pueda prevalecer un acto ilegal” (STS de 10 abril 1978, RJ
1978/1312). Como con claridad dice, por ej., la STS de 11 diciembre 1984 (RJ
1984/6535): “No cabe confundir el concepto o figura jurídica de la cuestión o
tema litigioso con el motivo o razón jurídica que justifica la pretensión, pues
si la primera, como básica, determina objetivamente el ámbito del proceso, no
susceptible de modificación esencial -desviación procedimental- a posteriori,
los motivos, causas o razones jurídicas que se aleguen como soporte de lo
pretendido no se encuentran constreñidas a las aducidas en vía
Cuestiones sobre la prueba en el proceso contencioso
administrativo español
De aquí la norma del artículo 60.1 LJCA/1998, y su
complemento, el artículo 60.2, a las que luego me refiero. Pero cuando dicho
procedimiento previo no haya exis-tido, el objeto de la prueba serán los hechos
controvertidos en el mismo proceso juris-diccional. En uno y otro caso,
resultará aplicable al proceso contencioso-administrativo la norma procesal
general (cfr. art. 281.3 LEC) que establece la necesidad de prueba cuando
existen hechos controvertidos (en el precedente expediente administrativo o en
el proceso jurisdiccional), y tiene plena vigencia dentro del mismo el derecho
a la utilización de los medios de prueba pertinentes reconocido como derecho
fundamental en el art. 24.2 CE6. Cuestiones distintas son: a) que con frecuencia los hechos
discutidos no existan en este proceso, por versar la controversia sobre una
cuestión estrictamente jurídica, en cuyo caso la prueba será innecesaria y el
actor “podrá pedir por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin necesidad
de recibimiento prueba ni tampoco
administrativa
o en anteriores escritos procesales, pues por su carácter pueden ser
enriquecidas por aportaciones posteriores y como es lógico sin vincular al
Tribunal sentenciador”.
6
Un resumen de la doctrina del TC sobre este derecho puede
encontrarse en la STC 19/2001, de 29 enero: “conviene significar una vez más
las íntimas relaciones del derecho a la prueba con otros derechos garantizados
en el art. 24 CE. Concretamente, en nuestra doctrina constitucional hemos hecho
hincapié en la conexión de este específico derecho constitucional con el
derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), cuyo alcance incluye las
cuestiones relativas a la prueba. Ha sido justamente esta inescindible conexión
la que ha permitido afirmar que el contenido esencial del derecho a utilizar
los medios de prueba pertinentes se integra por el poder jurídico que se
reconoce a quien interviene como litigante en un proceso de provocar la
actividad procesal necesaria para lograr la convicción del órgano judicial
sobre la existencia o inexistencia de los hechos relevantes para la decisión
del conflicto objeto del proceso. Avanzando un paso más en la exposición de la
doctrina constitucional relativa al derecho a la prueba, procede recordar ahora
que su inclusión en el art. 24.2 CE no ha de ser entendida como la
constitucionalización de un derecho absoluto y automático a la prueba en todos
los procesos y en sus diferentes grados. Es decir, este derecho no faculta para
exigir la admisión de todas las pruebas que puedan proponer las partes en el
proceso, sino que atribuye únicamente el derecho a la recepción y práctica de
aquellas que sean pertinentes, correspondiendo a los órganos judiciales el
examen sobre la legalidad y pertinencia de las pruebas solicitadas. Por otro
lado, al tratarse de un derecho fundamental de configuración legal, en la
delimitación de ese contenido constitucionalmente protegido coadyuva
activamente el propio legislador, en particular al establecer las normas
reguladoras de cada concreto orden jurisdiccional, a cuyas determinaciones
habrá de acomodarse el ejercicio de este derecho, de tal modo que para
entenderlo lesionado será preciso que la prueba no admitida o no practicada se
haya solicitado en la forma y momento legalmente establecidos.
Consecuentemente, convendrá no perder de vista la ordenación contenida en la
LJCA, por la que se rigió el proceso judicial de que trae causa el actual
recurso de amparo, y que reproduce en lo sustancial la secuencia de fases
recogida en la LEC (de 1881) cuya aplicación supletoria al procedimiento
contencioso-administrativo se afirma en todo caso por la disposición adicional
sexta LJCA de 1956: recibimiento del proceso a prueba, proposición de los
diferentes medios de prueba y admisión o rechazo por el órgano judicial.
Sentado esto, parece necesario señalar asimismo que este Tribunal sólo es
competente para controlar dichas decisiones judiciales en los supuestos en que
hubieran inadmitido pruebas relevantes para la resolución final sin motivación
alguna o mediante una interpretación y aplicación de la legalidad
manifiestamente arbitraria o irrazonable, o cuando la omisión de la práctica de
las diligencias probatorias previamente admitidas sea imputable al órgano
judicial y produzca indefensión. En todo caso, hemos de hacer hincapié en el
hecho de que para que la cuestión adquiera relevancia constitucional es preciso
que la denegación o ausencia de práctica de la prueba se haya traducido en una
efectiva indefensión material para el recurrente. Dicho de otro modo, que la
prueba resulte decisiva en términos de defensa porque, de haberse practicado la
prueba omitida o si se hubiese practicado correctamente la admitida, la
resolución final del proceso hubiera podido ser distinta, en el sentido de ser
favorable a quien denuncia la infracción del derecho fundamental”.
Faustino Cordón Moreno
de vista o conclusiones” (artículo 57 LJCA/1998); b) que, de
existir tales hechos (con-trovertidos), hayan quedado probados en la vía
administrativa previa e incorporados (como tales hechos probados) al expediente
administrativo que, como ha dicho la STS de 19 febrero 1993 (RJ 1993/1080),
antes citada, se aporta a las actuaciones y tiene una indudable eficacia
probatoria; y c) que, con frecuencia también, dentro ya del proceso
jurisdiccional, sea suficiente para la prueba de tales hechos los documentos o
dictámenes periciales aportados con los escritos de alegaciones y no sean éstos
discutidos, en cuyo caso no será necesario abrir la fase de práctica de la
prueba7.
Por estas razones, entre otras, la LJCA contiene una
regulación escueta de la actividad probatoria: el legislador ha considerado
suficiente introducir las peculiaridades que podían derivar de los principios
inspiradores del proceso, en especial de la derogación del principio de
aportación de parte8, con el correspondiente reconocimiento al órgano
jurisdiccional de amplios poderes para actuar de oficio en este ámbito, y otras
normas específicas que consideró oportunas9, remitiéndose en lo demás, en
bloque, a la LEC.
II.
Los
poderes del juez y de las partes en materia probatoria
1.
Apertura
de la fase probatoria
El art. 60.1, primera norma de las
que dedica a la prueba la LJCA, dice que las partes solamente podrán pedir el
recibimiento del proceso a prueba por medio de otrosí en los escritos de
demanda y contestación o en los de alegaciones complementarias. La Ley parece
dejar en manos de las partes la apertura de la fase probatoria, pero, por un
lado, somete su petición a determinados requisitos (A) y, por otro, otorga
también amplios poderes al juez (B).
7
8
9
Esta
situación también puede plantearse en el proceso civil, previendo el artículo
429.8 LEC para tales casos la innecesaridad del acto del juicio, cuya finalidad,
precisamente, es la práctica de la prueba.
Pueden compararse los artículos 60 LJCA y 282 LEC/2000.
En concreto
las siguientes: a) Si de la contestación a la demanda resultaran nuevos hechos
de trascendencia para la resolución del pleito, el recurrente podrá pedir el
recibimiento del pleito a prueba dentro de los tres días siguientes a aquél en
que se le haya dado traslado de la misma, sin perjuicio de que pueda hacer uso
de su derecho de aportar documentos conforme a lo dispuesto en el art. 56.4. (art.
60.2). b) Las Salas podrán delegar en uno de sus Magistrados o en un Juzgado de
lo Contencioso-Administrativo la práctica de todas o algunas de las diligencias
probatorias, y el representante en autos de la Administración podrá, a su vez,
delegar en un funcionario público de la misma la facultad de intervenir en la
práctica de pruebas (art. 60.5). c) En el acto de la emisión de la prueba
pericial el Juez otorgará, a petición de cualquiera de las partes, un plazo no
superior a tres días para que éstas puedan solicitar aclaraciones al dictamen
emitido (art. 60.6). Igualmente podrá acordar de oficio, previa audiencia de
las partes, o a instancia de las mismas, la extensión de los efectos de las
pruebas periciales a los procedimientos conexos, prorrateándose su coste entre
los obligados en dichos procesos al pago de las costas (art. 61.5). En relación
al coste de estas pruebas se entenderá que son partes todos los intervinientes
en los procesos sobre los cuales se haya acordado la extensión. d) El artículo 56.4
respecto de la aportación de documentos y el artículo 78, apartados 10 a 19,
para los procedimientos abreviados.
Cuestiones
sobre la prueba en el proceso contencioso administrativo español
A) Dispone
la norma que en los escritos en que soliciten el recibimiento del pleito a
prueba las partes deberán expresar de forma ordenada los puntos de hecho sobre
los que haya de versar. La exigencia se justifica por el carácter
contradictorio de la prueba (cfr. STS 14 diciembre 2002, RJ 2003/1323) y deriva
de la estructura misma del proceso contencioso administrativo, en el que existe
un expediente administrativo previo en la generalidad de los casos, pero no una
fase en la que, a semejanza de lo que ocurre en la audiencia previa del juicio
ordinario civil, se fijen los hechos controvertidos con anterioridad a la
proposición de prueba (cfr. art. 428 LEC). Sin excluir, como ha dicho la STS de
13 noviembre 2007 (RJ 2007/9368), que la misma responde también “a la
valoración que el órgano jurisdiccional ha de efectuar sobre la procedencia de
la apertura del trámite de prueba, atendiendo a la existencia de contradicción
en los hechos y su carácter determinante para la resolución del pleito,
valoración difícilmente viable sin tal indicación de hechos por la parte”.
La
jurisprudencia se ha pronunciado sobre la conformidad a la Constitución de este
requisito (cfr. STC 94/1992, de 11 de junio) y ha resaltado su trascendencia
(cfr. STS de 14 diciembre 2002, RJ 2003/1323). “Su omisión -ha dicho esta
última sentencia- es insalvable, pues dentro de la dinámica del procedimiento,
a la luz del principio de contradicción, la parte adversaria necesita conocer
el campo de la prueba que se va a interesar de contrario, a fin de preparar sus
propias aportaciones probatorias”. En consecuencia, el recurrente no cumple con
este requisito si, por ejemplo, se limita “a pedir el recibimiento a prueba
sobre los hechos relatados, pero sin concretar, como es preceptivo, los puntos
de hecho sobre los que la prueba había de versar”, mucho más “si los hechos
relatados en la demanda, son un extracto del expediente administrativo y
resultan del propio expediente” (STS de 15 julio 1994, RJ 1994/5937).
No
obstante, la doctrina constitucional sobre el derecho a la prueba, que antes
veíamos, impone una interpretación flexible del requisito y por esta senda
dis-curren las sentencias más características. Así la STS de 22 de julio de
1986 (RJ 1986/5544): “Aunque esta solicitud (de recibimiento del pleito a
prueba) era manifiestamente inadmisible conforme al art. 74.2 (60.1 actual) de
la Ley de la Jurisdicción (por no expresar los puntos de hecho sobre los cuales
hubiese de versar la prueba y no poderse, por tanto, tampoco discernir si había
o no con-formidad acerca de los hechos que se querían probar), la Sala
territorial abrió el proceso a prueba”. Y en especial, la STS de 27 enero 2003
(RJ 2003/810): “(…) decimos que hubo infracción de la norma procesal
denunciada, pues, a pesar de que la parte recurrente no solicitó con la
claridad precisa que exige el artículo 74 (60.1 actual) de la Ley
Jurisdiccional, para pedir el recibimiento del proceso a prueba, ya que
genéricamente se refirió de forma vaga e imprecisa a «todos los hechos de la
demanda que fueron negados por la contraria», fácilmente se podía colegir, en
base a la interpretación antiformalista, que inspira, según la Exposición de
Motivos, la Ley Jurisdiccional y en atención a la tutela judicial efectiva que
preconiza el artículo 24 de la Constitución, cuáles eran aquellos
Faustino Cordón Moreno
hechos sobre los que debía versar el recibimiento a prueba
del proceso”. O la STS de 13 noviembre 2007 (RJ 2007/9368): “(…) siendo cierto
que en el otrosí de la demanda se solicita el recibimiento del pleito a prueba
sin indicación de los hechos controvertidos sobre los que habría de versar la
misma, no lo es menos que, inmediatamente antes, en el mismo suplico de la
demanda, se indican los motivos por los que se pide la anulación del acuerdo
del Jurado, tales como la no consideración de las circunstancias que harán
variar el justiprecio, la par-cela afectada y no incluida en el procedimiento
expropiatorio, la existencia de edificaciones no contempladas o la calificación
del suelo en el planeamiento, por lo que no exige grandes esfuerzos
interpretativos concretar los hechos que la parte consideraba controvertidos”.
En cualquier caso, se trata de un defecto subsanable. Como
dice la STC 94/1992, de 11 de junio10, “el examen
de las actuaciones pone de manifiesto, con abso-luta claridad, que la solicitud
del recibimiento a prueba efectuada por el hoy demandante de amparo en el
proceso contencioso-administrativo cumplía con el requisito exigido por el art.
74.2 de la LJCA (de 1956; art. 60.1 de la actual de 1998). No puede negarse que
en el primer escrito de solicitud del recibimiento del proceso a prueba, el
recurrente mezcla lo que con la terminología del art. 74.2 de la LJCA (de 1956)
pueden denominarse «puntos de hecho» con «puntos de derecho» o valoraciones que
exceden con mucho de la estricta fijación de hechos que se pretende acreditar.
Como tampoco puede negarse que en la enu-meración que hace el recurrente en el
otrosí de su demanda, existe, al menos, un punto (el 1), referido -sólo y
exclusivamente- a un hecho muy concreto, y otros que, aunque contengan algunas
valoraciones, fijan con absoluta claridad hechos concretos y determinados (3, 4
y 9). Por todo ello, aun en el hipotético caso de que esa falta de claridad y
rigor expositivo pudiera haber sido considerada razonablemente por la Sala como
un incumplimiento del requisito exigido por el art. 74.2 de la LJCA (artículo
60.1 de la Ley actual), dicho incumplimiento resultó completamente subsanado en
el escrito del recurso de súplica, en el que el actor dio una nueva redacción a
los puntos de hecho sobre los que deberían versar las pruebas solicitadas”.
Y
en cualquier caso también, y como declaró la STS de 15 de junio de 1983 (RJ
1983/3529), “la falta de apertura del período procesal de prueba (aunque sea
por causa imputable al actor, por formular su petición con infracción de este precepto)
no es identificable, sin más razonamiento, con la ausencia absoluta de elemento
probatorio alguno”. Sostener lo contrario significa olvidar que “las
actuaciones del expediente administrativo constituyen un material probatorio
10
En el supuesto contemplado por la sentencia, la denegación
del recibimiento a prueba del órgano judicial se basó en el incumplimiento por
parte del recurrente del requisito del art. 74.2 (60.1) de la LJCA, consistente
en la necesidad de expresar los puntos de hecho sobre los que ha de versar la
prueba. “Nos corresponde, pues, dice la sentencia, verificar si es ello cierto
para determinar, así, si la denegación se fundamenta en una motivación
razonable o, por el contrario, la misma resulta irrazonable o arbitraria y, por
ende, lesiva para el derecho garantizado por el art. 24.2 de la Consti-tución”.
Cuestiones sobre la prueba en el proceso contencioso
administrativo español
que queda incorporado al proceso y, como tal, merece la
atención valorativa del Tribunal, y que el principio de relevancia de la prueba
conduce a tener como hechos probados aquéllos que son afirmados por el actor y
aceptados o no ne-gados expresamente por la parte demandada”. En definitiva, la
no apertura de la fase probatoria “no dispensa de la obligación judicial de
valorar todos esos elementos fácticos que el proceso puede contener”.
B)
Decía también que la Ley otorga amplios poderes al juez en orden a la apertura
de la fase probatoria. En primer lugar, poderes de decisión sobre la petición
de las partes, ya que, al exigir la ley, para que se abra en estos casos la
fase proba-toria, que “exista disconformidad en los hechos y que éstos sean de
indudable trascendencia a juicio del órgano jurisdiccional para la resolución
del pleito” (art. 60.3), deja en manos del Tribunal la llave para abrir la fase
probatoria, con la única excepción de los procesos que versen sobre sanciones
administrativas o disciplinarias, que se recibirán siempre a prueba cuando
exista disconformidad en los hechos (art. 60.3). Pero también poderes del
órgano jurisdiccional para acordar de oficio el recibimiento del pleito a
prueba (artículo 61.111) que, a la vista de lo dicho anteriormente, habrá que
interpretar en sentido restrictivo. Como ha dicho la STS de 19 enero 1999 (RJ
1999/1078), no puede prosperar la alegación que imputa a la sentencia recurrida
no haber hecho uso de la facultad de ordenar de oficio el recibimiento a
prueba, “habida cuenta de la jurispruden-cia de esta Sala, con arreglo a la cual
no puede suplir el Tribunal la omisión o pasividad de la parte en el ejercicio
de su derecho a solicitar prueba”.
2.
Práctica
de la prueba
Acabamos de ver que el art. 61.1
LJCA otorga al juez poderes en orden a acordar
de oficio la
práctica de cuantos medios de prueba estime pertinentes para la más acertada
decisión del asunto. El órgano judicial, en efecto, salvando el principio de
audiencia de las partes (art. 61.3 y 4), podrá disponer la práctica de cuantos
medios de prueba estime pertinentes para la más acertada decisión del asunto
tanto durante la fase probatoria (art. 61.1) como una vez concluida ésta y
hasta que el pleito sea declarado concluso para sentencia (art. 61.2). La
jurisprudencia ha interpretado también esta facultad con carácter restrictivo.
Frente a la alegación de que el tribunal de instancia quebrantó el principio de
interdicción de arbitrariedad judicial porque, no estimando suficiente la
prueba propuesta y practicada en adveración de la enfermedad padecida por el
demandante, no acudió el remedio previsto en el artículo 75 de la Ley
jurisdiccional (de 1956; artículo 61.1 de la actual), ordenando la práctica de
las pruebas que estimase necesarias para formar una convicción suficiente y
contrarrestar las manifestaciones del tribunal médico militar, la STS 12 julio
2000 (RJ 2000/6246) dice: “Es insostenible que se pretenda trasladar al
Tribunal de instancia la carga de la proposición y práctica de la prueba para
adverar la posición de una de las partes litigantes. El artículo 75 (art. 61.1
de la Ley actual), como bien dice el ahora recurrente en el segundo de sus
motivos, permite al Tribunal utilizar esa facultad cuando
11
Dice este precepto: “El Juez o Tribunal podrá acordar de
oficio el recibimiento a prueba y disponer la práctica de cuantas estime
pertinentes para la más acertada decisión del asunto”.
Faustino Cordón Moreno
lo estime
necesario o conveniente; mas no se lo impone como carga obligatoria. En el
desarrollo normal de un procedimiento de esta clase, la carga de la prueba de
la ilegalidad del acto de la Administración corresponde a la parte actora, que
ha de disponer -como aquí ha ocurrido- de todas las oportunidades legales para
proponer y practicar las que a su derecho convengan, sin pretender deferir el
deber de suplir su inactividad al Tribunal sentenciador, cuya parcialidad se
está poniendo en duda sin motivo justificado”.
En
particular se discute si el alcance de esta facultad de acordar de oficio la
práctica de los medios de prueba una vez concluida la correspondiente fase
probatoria es semejante al de las antiguas diligencias para mejor proveer del
proceso civil (previstas en el artículo 340 de la LEC/1881) o, por el
contrario, no rigen en el proceso administrativo las limitaciones que a
aquellas fijó la Sala Primera del Tribunal Supremo. La jurispru-dencia
contencioso-administrativa, siguiendo aquella doctrina sobre las diligencias
para mejor proveer, se ha pronunciado en el sentido de que, a través de los
poderes en dicho precepto otorgados, que deben ser utilizados “con toda cautela
y parquedad, limitándolas a aquellos supuestos que sirvan al mejor
esclarecimiento de los hechos” (STS 11 de junio de 1993, RJ 1993/4449), el
Tribunal no puede suplir la omisión, negligencia o abandono de las partes (cfr.
las SSTS, ya antiguas, de 11 octubre 1973, RJ 1973/3581, 24 marzo 1972, RJ
1972/2198, 12 noviembre 1986, RJ 1986/6143; y más modernas, las de 31 de
octubre de 1995, RJ 1995/7322, y 28 de noviembre de 1996, RJ 1996/8585, entre
otras), por una elemental exigencia de imparcialidad que debe presidir sus
actuaciones (cfr. STS de 22 julio 1987, RJ 1987/5787); en definitiva, su
previsión legal no puede servir para desplazar al Tribunal la carga de la
prueba (cfr. SSTS de 22 febrero 1994, RJ 1994/954, y 16 septiembre 1995, RJ 1995/6982).
Como dijo la STS de 23 de febrero de 1978 (RJ 1978/442), “el Juez sólo debe
proporcionarse por sí los medios de prueba precisos para completar los
deficientes, pero no para sustituir la actuación o misión reservada por la ley
a las partes”. En definitiva, la doctrina acerca de cuándo han de considerarse
procedentes las pruebas para mejor proveer “se resume en estos dos parámetros:
el reconocimiento a los Tribunales de un cierto margen de libertad para tomar
la iniciativa probatoria; y la exigencia de que el Tribunal no se convierta en
parte supliendo la inactividad, pasividad, negligencia, descuido, error o
impericia de las partes, ya que en tal caso incurriría en abuso de este
instrumento procesal” (STS 11 mayo 2000, RJ 2000/4582).
Estos
parámetros, continúa la misma sentencia, determinan que la utilización de las
pruebas para mejor proveer “deba quedar reservada para situaciones puntuales,
represen-tadas principalmente por la falta de práctica de pruebas que, pese a
haber sido admitidas, su no realización lo fue por causas ajenas a quien las
propuso; y por la aparición de hechos nuevos o de nueva noticia susceptibles de
ser contemplados en el proceso”. Con palabras de la STS de 19 enero 1999 (RJ
1999/1078): “Esta Sala tiene declarado, en efecto, que el Tribunal puede hacer
uso de las facultades que le otorga el artículo 75 de la ya derogada Ley
reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para practicar pruebas
de oficio si aprecia indefensión de la parte por omisión de la prueba, completando
por ejemplo la práctica de la prueba ya declarada pertinente, subsanando la
dificultad que puede surgir de la brevedad del plazo improrrogable común para
la proposición y la práctica de la prueba que establece la Ley reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa -en línea
Cuestiones sobre la prueba en el proceso contencioso
administrativo español
con lo que
hoy dispone el artículo 61.4 de la Ley de la Jurisdicción (de 1998)-, pero no
puede ejercitar dicha facultad para suplir la inactividad o pasividad de la
parte. Y también para completar el material probatorio cuando se aprecie la
imposibilidad de efectuar la oportuna propuesta por la parte a quien incumbe la
carga de probar; y cuando las pruebas estén en poder de la Administración
demandada y ésta, en claro comportamiento arbitrario, se niega a facilitarlas o
sea renuente a hacerlo o las facilita incompletas”.
III.
La
remisión a la LEC en materia probatoria
1.
Los
problemas que plantea la remisión general a la LEC
Según el art. 60.4 LJCA, la prueba se desarrollará con
arreglo a las normas estable-cidas para el proceso civil12 ordinario,
si bien el plazo será de quince días para proponer y treinta para practicar;
aunque se podrán aportar al proceso las pruebas practicadas fuera de este plazo
por causas no imputables a la parte que las propuso. Ello determina que, en
principio, sean aplicables al proceso administrativo todas las normas de la LEC
(y del
CC) relativas
al procedimiento probatorio general, a los diferentes medios de prueba, e
incluso a la carga y valoración de la prueba, salvo las concernientes a la
iniciativa probatoria (y algunas otras), que constituyen, como decíamos, una
especialidad y son objeto de regulación específica.
Pero la remisión, que cuando se promulgó la LJCA lo era a la
LEC/1881, que regulaba un proceso civil regido por el principio de escritura,
ahora debe entenderse hecha en bloque a la LEC/2000, que regula un proceso
civil oral (mejor, por audiencias). Y en esta necesidad de encajar en un
proceso escrito -el contencioso administrativo- la regulación de una actividad
(la probatoria) prevista para un proceso oral en la LEC radican los problemas
que pueden presentarse en la práctica, los cuales no se han so-lucionado -como
hubiera sido razonable- normativamente, a través de una adaptación de la LJCA
al sistema de la LEC13.
A la vista de la regulación de la materia probatoria en la
LEC, puede afirmarse que en unos casos, la aplicación de la LEC no será posible
por ser incompatible con el proceso regulado en la LJCA14; en otros
esta aplicación no presentará problema alguno15;
12
13
14
15
Aunque se
contienen en la Ley algunas normas específicas en materia probatoria; en
concreto las que aparecen enumeradas en la nota 3.
El problema
podría solucionarse introduciendo en el proceso administrativo (ordinario,
porque el abreviado ya responde a este principio) un acto procesal similar al
del acto del juicio del proceso civil, que tuviera por objeto la celebración,
en unidad de acto, de las pruebas admitidas que no fueran estrictamente
documentales. De manera que inmediatamente después y sin solución de
continuidad se pudiera pasar a la fase de conclusiones, que se podrían mantener
con la regulación (escrita) actual. Pero ello supondría una reforma radical que
consistiría en introducir (a semejanza de LEC) la oralidad en el
contencioso-administrativo, como han hecho otros países (por ejemplo,
recientemente, Costa Rica).
Por ejemplo, las normas sobre proposición de la prueba.
No
presentará dificultad alguna, por ejemplo, la aplicación de las normas sobre
impertinencia, inutilidad e ilicitud de las pruebas (art. 283 y 287 LEC); o las
relativas a la admisión (art. 284), con la peculiaridad ahora de que frente al
pronunciamiento sobre la misma cabrá el recurso de repo-
Faustino Cordón Moreno
y
por último, habrá supuestos en que se requerirá una labor de adaptación vía
interpreta-ción16. En particular habrá que resolver las dudas que plantean la
aplicación de algunos preceptos de la ley procesal civil relativos a la prueba
pericial. Así, los artículos 337 y 338 LEC en relación, respectivamente, con la
aportación de dictámenes solamente anuncia-dos en la demanda o en la
contestación o con aquéllos cuya necesidad o conveniencia se ponga de
manifiesto en la contestación a la demanda, que deberán aportarse, para su
traslado a la parte contraria, al menos con cinco días de antelación a la
celebración del juicio (o de la vista en los juicios verbales). El primero de
los preceptos prevé que los dictámenes a los que se refiere habrán de aportarse,
en todo caso, antes de iniciarse la audiencia previa (o antes de la vista en el
caso del verbal), trámite procedimental que, como tal, no existe en el
procedimiento contencioso-administrativo. Y el segundo es difícilmente aplicable
a este proceso (por lo menos al contencioso administrativo ordinario) porque no
existe en él el acto del juicio. En cualquier caso, la reciente STS de 18 junio
2009 (JUR 2009/360645), con cita de otras anteriores, dispone que no cabe
sostener que el nuevo tratamiento conferido en la Ley de Enjuiciamiento Civil a
la prueba de peritos mediante la posibilidad de la aportación de dictámenes con
la demanda o con la contestación “sea excluyente de su práctica en sede
procesal mediante la correspondiente insaculación cuando así fuere peticionado”.
2.
La
carga de la prueba en el proceso contencioso-administrativo
A. La norma general
La remisión a la LEC en materia
probatoria determina la aplicación al proceso contencioso-administrativo de la
doctrina general de la carga de la prueba elaborada en el proceso civil y hoy
recogida legalmente en el art. 217 de la Ley procesal común.
Durante mucho tiempo se dijo que las conclusiones de esta
doctrina no son tras-ladables mecánicamente al proceso contencioso-administrativo,
porque en él esa regla general ha de modularse en atención a la especial
posición procesal de la Administración pública y al principio de presunción de
legalidad que acompaña a su actuación. Pero hoy está admitido por doctrina y
jurisprudencia, nemine discrepante,
que esa presun-
sición
(o de súplica en el sistema de la LJCA) en todo caso, que se resolverá en el
acto (art. 285); o las sanciones por no ejecución de la prueba en el tiempo
previsto del art. 288); o el deber de los peritos y testigos de comparecer y
las sanciones a la infracción de este deber (art. 292); o, en fin, las normas
de prueba anticipada y aseguramiento de la prueba (art. 293 y ss.) o las
relativas a los nuevos medios de prueba admisibles (medios de reproducción de
la palabra, el sonido o la imagen y los instrumentos del art. 299.2 y 382 y
ss.). Tampoco, con carácter general, las normas sobre carga de la prueba (art.
217) y valoración de los diferentes medios de prueba, con las peculiaridades
que más adelante menciono.
16
Debe reinterpretarse el artículo 60.4 de la LJCA que
distingue, dentro del período de prueba, una fase de proposición por escrito y
otra de práctica de la prueba. Ningún problema presenta el mantenimiento de la
proposición escrita, aunque contradiga el sistema de la LEC; puede incluso considerarse
que es una regla que se ajusta más fielmente a la naturaleza y especialidades
propias de los procesos contencioso-administrativos. En cambio, la aplicación
de las normas sobre la forma de practicarse los diferentes medios de prueba
exigirá que no sólo se lleve a cabo con respeto al principio de contradicción y
en vista pública, sino también, imperativamente, a presencia judicial (art.
289) y en unidad de acto, salvo que no sea posible (art. 290); y exigirá
también tener en cuenta las peculiaridades que ahora introduce la LEC en
prácticamente todos ellos.
Cuestiones sobre la prueba en el proceso contencioso
administrativo español
ción de
legalidad del acto administrativo desplaza al recurrente la carga de accionar,
pero no la de probar, que se rige por las reglas generales (cfr. SSTS 22 de
septiembre de 1986, RJ 1986/5971, y 29 de septiembre de 1989, RJ 1989\6713)).
Como ha dicho la STS 3 febrero 1999 (RJ 1999/380), con cita de abundantes
sentencias, el principio de validez presunta de los actos de la Administración
en general, proclamado en el art. 57.1 de la Ley 30/1992 (LRJ-PAC), “despliega
una eficacia meramente extraprocesal al permitir la ejecutoriedad de dichos
actos, siquiera su validez no se haya acreditado”, pero en ningún caso “supone
una presunción irrebatible (…) ni tampoco permite un desplazamiento de la carga
de la prueba que (en su caso y) conforme a las reglas por las que se rige,
corresponde a la Administración, cuyas resoluciones han de sustentarse en el
pleno acreditamiento del presupuesto fáctico que invoquen”17.
En consecuencia, esta presunción no puede justificar que la
Administración se limite a invocar genéricamente una potestad discrecional como
fundamento de su decisión ni tampoco puede servir de cobertura para relevarle
de la carga que sobre ella recae de probar los hechos constitutivos de su
pretensión o defensa, cuando la misma le incumba conforme a las normas
generales: “No es que la Administración, parapetada tras ese principio (de discrecionalidad),
pueda desatender toda actividad probatoria y dejar de plasmar en el expediente
los presupuestos de hecho que necesariamente han de justificar sus decisiones”
(STS 17 marzo 2000, RJ 2000/3681. También la STS de 8 noviembre 1986, RJ
1986/7083). Con claridad también la STC 144/2006, de 8 mayo, “hemos declarado
que el margen de discrecionalidad característico de determinados actos
administrativos no modifica la exigencia de la carga probatoria, a la que la
Ad-ministración debe atender incluso en el supuesto de decisiones discrecionales,
aunque se aceptara que aquéllas no precisan ser motivadas, ya que ello no
excluye que, desde la perspectiva constitucional, sea igualmente ilícita una
decisión de esta naturaleza contraria a los derechos fundamentales. Por lo
demás hemos señalado también que no es bastante para alejar la sospecha de
lesión constitucional la sola invocación por la
17
Dicho con palabras de la reciente STS, Sala 3ª, de 12
febrero 2009: “En el proceso contencioso adminis-trativo se venía aplicando la
regla consistente en que correspondía únicamente al actor la prueba de los
hechos en los que fundaba su pretensión, por lo que la jurisprudencia, de modo
más o menos unánime, fundándose en el carácter revisor de esta jurisdicción y
la presunción de validez de los actos administrativos que consagraba el
artículo 45 de la vieja Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, declaraba
que quién afirmaba que el acto administrativo impugnado era ilegal asumía la
carga de la prueba, independientemente del carácter constitutivo o impeditivo
de los hechos sobre los que se sustenta la pretensión. Ahora, sin embargo, la
jurisprudencia de esta Sala viene declarando que al recurso
contencioso-administrativo son de aplicación las normas probatorias de la legislación
civil. Señalando al respecto que la presunción de legalidad que corresponde al
acto administrativo, ex artículo 57 de la Ley 30/1992, no implica, en modo
alguno, el desplazamiento de la carga de la prueba, pues dicha presunción
únicamente impone la carga de recurrir en sede judicial la resolución
administrativa, pudiendo obviamente basarse la impugnación en la falta de
prueba de los hechos que sirven de presupuesto fáctico al expresado acto. El
principio de presunción de validez del artículo 57.1 de la Ley 30/1992, por
tanto, significa únicamente que ha de en-tenderse transferida al destinatario
de la resolución la carga de impugnar los actos de la Administración, para
evitar que esa presunción de ser conforme a Derecho los convierta en inmunes
ante la pasividad que supone el transcurso de los plazos impugnatorios. La
presunción de que los actos administrativos se acomodan a la legalidad no
altera, sin embargo, las reglas de distribución de la carga de la prueba que
fija el artículo 217 de la LEC, ni supone otorgar presunción de certeza a los
hechos que en las resoluciones de la Administración se declaren probados”.
Faustino Cordón Moreno
Administración
de una potestad genérica o de una norma para motivar un acto o medida cuando se
trate de actos administrativos que limiten derechos fundamentales”.
Ciertamente,
como ha dicho la STS de la Sala 3ª de 22 de enero de 2000 (RJ 2000/1044), la
carga de la prueba es un concepto no demasiado perfilado en el proceso
contencioso administrativo, que se limita, en este tema, a ser tributario de la
doctrina procesal civil. La importancia del expediente administrativo en
nuestra jurisdicción, dice la sentencia, explica la falta de relevancia de este
tema. La carga de la prueba sólo tiene interés cuando hay falta o ausencia de
prueba de hechos relevantes porque entonces el Tribunal debe hacer la
imputación lógica a la parte que quebrantó el onus probandi. En tales casos, conforme a las reglas que regulan la
carga de la prueba en el proceso civil y la jurisprudencia que las interpreta,
habrá que tener presentes, como punto de partida, estas dos reglas generales:
a) si el hecho ha sido acreditado, nada importa a quién incumbía formalmente la
carga de probarlo (cfr., por ejemplo, SSTS de 2 junio 1995, RJ 1995/4594, 9
enero 1991, RJ 1991/293, 24 julio de 1989, RJ 1989/5776, 22 de febrero de 1988,
RJ 1988/1271, 29 de mayo de 1987, RJ 1987/3848, etc.); y b) el tribunal acudirá
a este expediente procesal no para determinar, en la fase probatoria del
proceso, qué parte ha de probar un hecho (carga formal de la prueba), sino para
decidir en la sentencia cuál de ellas debe sufrir las consecuencias negativas o
desfavorables de la falta de prueba de ese hecho (carga material de la prueba).
B. Los supuestos de aparente inversión
de la carga de la prueba: las “presunciones de veracidad” de hechos de las
actas de inspección
Sin embargo, las normas sobre la distribución del onus probandi resultan en ocasiones
alteradas -o por lo menos, aparentemente alteradas- en este proceso. Así, en el
ámbito del derecho administrativo sancionador, la vigencia de la presunción de
inocencia impone a la Administración la carga de probar los hechos
constitutivos de la infracción de que se trate cuando la misma es recurrida
ante los tribunales. Conforme a una reiterada doctrina del TC se exige que la
sanción esté basada en actos o medios probatorios de cargo o incriminadores de
la conducta reprochada, correspondiendo la carga de la prueba a quien acusa,
sin que nadie esté obligado a probar su propia inocen-cia; cualquier insuficiencia
en el resultado de las pruebas practicadas debe traducirse en un
pronunciamiento absolutorio.
Al
respecto, debe tenerse presente: a) que, como ha dicho la STC 212/1990, de 20
de diciembre, “las actuaciones administrativas, formalizadas en el oportuno
expediente, no tienen la consideración de simple denuncia, sino que “son
susceptibles de valorarse como prueba en la vía judicial
contencioso-administrativa pudiendo servir para destruir la presunción de
inocencia sin necesidad de reiterar en dicha vía la actividad probatoria de
cargo practicada en el expediente administrativo” [STC 76/1990]; y b) que el
artículo 137-3° de la Ley 30/92, expresa que, “los hechos constatados por
funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen
en documento público observando los requisitos legales pertinentes, tendrán
valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos
derechos o intereses puedan señalar o
Cuestiones
sobre la prueba en el proceso contencioso administrativo español
aportar los
propios administrados”, por lo que, de producirse, habrá existido una actividad
probatoria de la Administración suficiente para que la presunción de inocencia
quede destruida, salvo que la parte inculpada aporte prueba suficiente que la
desvirtúe.
Pero en especial, resulta polémica la presunción de
veracidad que se otorga a determinadas actuaciones administrativas (cfr. art.
145.3 de LGT, respecto de las actas de la inspección tributaria, o las
extendidas por la inspección de trabajo y, con carácter general, a las
manifestaciones documentadas de las autoridades por el art. 137.3 LRJ-PAC), que
desplaza al administrado la carga de probar la inexactitud de los hechos
alegados por la Administración. Este supuesto, que aparentemente supone una
vulneración de la presunción de inocencia porque se parte de la veracidad de
los hechos constitutivos de la infracción, haciendo recaer sobre el particular
la carga de probar que son falsos (y, por tanto, su “inocencia”), ha sido objeto
de una especial atención por parte del TC que, en sentencia 76/1990, de 26 de
abril, ha fijado su alcance, esta-bleciendo la siguiente doctrina:
a)
Las actas y diligencias son la documentación de las
actuaciones practicadas por la Inspección de los Tributos en la que se hacen
constar los hechos relevantes para la liquidación tributaria que se produzcan
en el procedimiento inspector, así como las manifestaciones de las personas con
las que actúe la Inspección, y en la que se recogen asimismo los resultados de
la comprobación e investigación llevada a cabo, proponiendo la regularización
de la situación tributaria del sujeto pasivo o retenedor o declarando correcta
la misma. En consecuencia, ningún obstáculo hay para considerar a las actas y
diligencias de inspección como medios probatorios, y con arreglo a los arts.
1216 del Código Civil y 596, 3º, de la LEC/1881 (art. 317, 5º de la actualmente
vigente), tampoco cabe objeción alguna a su calificación legal como documentos
públicos, en la medida en que se autorizan por funcionarios públicos en el
ejercicio de las funciones que tienen encomendadas y con las solemnidades o
formalidades legalmente establecidas.
b)
La presunción de legalidad que adorna al acta no implica en
modo alguno el desplazamiento de la carga de la prueba que, tratándose de
infracción y sanción administrativa, ha de corresponder a la Administración,
sino que simplemente comporta la carga de recurrir en sede judicial aquella
resolución sancionadora, pudiendo obviamente basarse la impugnación en la falta
de prueba de los hechos imputados. En tal sentido, la intervención de
funcionario público no significa que las actas gocen, en cuanto a tales hechos,
de una absoluta preferencia pro-batoria que haga innecesaria la formación de la
convicción judicial acerca de la verdad de los hechos empleando las reglas de
la lógica y de la experiencia. En vía judicial, las actas de la Inspección de
Tributos incorporadas al expediente sancionador no gozan de mayor relevancia
que los demás medios de prueba admitidos en Derecho y, por ello, ni han de
prevalecer necesariamente frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones
distintas, ni pueden impedir que el Juez del contencioso forme su convicción
sobre la base de una valoración o apreciación razonada de las pruebas
practicadas. Ello no quita, sin embargo, que,
Faustino Cordón Moreno
en orden a la veracidad o certeza de los hechos sancionados,
el órgano judicial habrá de ponderar el contenido de las diligencias y actas de
la Inspección de los Tributos, teniendo en cuenta que tales actuaciones
administrativas, formalizadas en el oportuno expediente, no tienen la
consideración de simple denuncia, sino que, como ha quedado dicho, son
susceptibles de valorarse como prueba en la vía judicial contencioso-administrativa,
pudiendo servir para destruir la presunción de inocencia sin necesidad de
reiterar en dicha vía la actividad probatoria de cargo practicada en el
expediente administrativo.
A
la luz de esta doctrina, podemos concluir con la STS, Sala 3ª, de 12 febrero
2009, que la presunción de veracidad no comporta que puedan considerarse
demostra-dos, de modo irrefutable, los hechos sobre los que se asienta la
resolución administrativa, ni que se sustraiga a la potestad del órgano judicial
efectuar la correcta aplicación en la distribución de la carga de la prueba. Y
ello porque la “presunción de veracidad” no es una verdadera presunción, al
menos en el sentido procesal del término, sino una regla legal de valoración de
la prueba: una regla que ni invierte la carga de la prueba en contra de dicho
derecho fundamental, ni hace que tales documentos gocen de una prevalencia
sobre los demás medios de prueba. Su alcance y relevancia en el ámbito
sancionador, si bien se mira, no es mucho mayor que el que tienen en la actualidad
esos mismos documentos cuando el legislador no les reconoce tal presunción de
veracidad, pues lo verdaderamente relevante en dicho ámbito radica en que tales
documentos constituyan una “prueba de cargo suficiente” para destruir o enervar
la presunción de inocencia, algo que generalmente es independiente de aquella
presunción18.
Porque, como ocurre en el caso resuelto por la STS de 27
junio 2002, si “la presunción de veracidad de las declaraciones tributarias es
en definitiva, un medio de prueba”, es posible que la Sala de instancia lo
considere desvirtuado “merced a consi-deraciones racionales”.
Con
más razón cuando nos movemos fuera del ámbito del derecho administra-tivo
sancionador y, por tanto, no está en juego la presunción de inocencia. Así, en
el supuesto contemplado por la STC 90/1994, de 17 marzo, a propósito del
privilegio a favor del FOGASA contenido en el art. 23.3 LPL19: planteada
la posible lesión del llamado principio de “igualdad de armas”, que exige que las
partes cuenten con medios parejos de ataque y defensa y más en concreto, en lo
que ahora interesa, “que en la aportación de los hechos al proceso se evite una
situación de privilegio o supremacía de una de las partes y se garantice la
igualdad efectiva de las posibilidades y cargas del actor y del
18
19
En sentido semejante se pronuncia el
ATC 386/2005, de 7 de noviembre, que insiste en que corresponde a la parte
proponer los medios de prueba encaminados a desvirtuar la eficacia probatoria
de las actas de inspección, sin que pueda invocar a su favor los poderes de
dirección del juez en materia probatoria: “La práctica de una prueba como
diligencia para mejor proveer constituye una facultad absolutamente
discrecional de los órganos judiciales, por lo que su no realización en el caso
concreto enjuiciado no conlleva en modo alguno la lesión del art. 24 CE”.
“En los
procedimientos seguidos contra el Fondo de Garantía Salarial al amparo de la
legislación laboral, las afirmaciones de hecho contenidas en el expediente y en
las que se haya fundamentado la resolución del mismo harán fe, salvo prueba en
contrario”.
Cuestiones
sobre la prueba en el proceso contencioso administrativo español
demandado en
la alegación y prueba de los hechos controvertidos para lograr la pleni-tud del
resultado probatorio, dice el TC: “(…) este Tribunal ha venido manteniendo que
no vulnera el principio de igualdad el legislador cuando recurre a la técnica
de las presunciones legales tras valorar la confianza depositada en un órgano
público (…); y menos aún si se permite a la parte contraria destruir la
presunción legal mediante la oportuna actividad probatoria. De otra parte, la
libertad de configuración normativa del legislador para establecer presunciones
de este tipo y correlativas inversiones a la carga de la prueba es mayor cuando
-como acontece con el supuesto que nos ocupa- no está en juego la presunción
constitucional de inocencia ni vienen afectadas las distintas manifestaciones
del ius puniendi del Estado y, en
especial, el derecho sancionador, si bien esa libertad no es absoluta. Y en
estos casos, el tratamiento de las presunciones legales y la apreciación de la
prueba en contrario pertenece al ámbito de la legalidad y al de la jurisdicción
ordinaria” (…). Y en el caso, “el carácter público del Fondo, de su actividad
de seguro y de los fondos que percibe, así como su carácter ajeno a la relación
laboral que garantiza, justifican el privilegio procesal y la diferencia de
trato normativo que la Ley le otorga con un fundamento que es constitucionalmente
admisible”.
C. Otros supuestos de modulación de
la carga de la prueba
A) Tanto
la doctrina como la jurisprudencia viene entendiendo desde hace tiempo que,
sobre todo en los casos en que resulta especialmente difícil al administrado
probar los hechos en que se apoyan sus alegaciones, la doctrina general de la
carga de la prueba debe entenderse modulada por la aplicación de los principios
de disponi-bilidad y facilidad probatoria y de buena fe procesal (cfr. STS 14
diciembre 2001, RJ 1992/796). Se trasladaba así al proceso
contencioso-administrativo la jurisprudencia civil que había declarado que la
doctrina legal sobre la carga de la prueba ha de inter-pretarse según criterios
flexibles y no tasados, que se deben adaptar a cada caso, según la naturaleza
de los hechos afirmados o negados y la disponibilidad o facilidad para probar
que tenga cada parte (por ej., SSTS 8 de marzo de 1991, RJ 1991/2200, 16 julio
1991, RJ 1991/5392, 9 febrero 1994, RJ 1994/838); doctrina que había subrayado
que el principio de igualdad de armas, que garantiza también una igualdad
efectiva de las posibilidades y cargas de las partes en materia probatoria
(cfr. STC 227/1991), exige que no pueda imponerse con carácter necesario la
prueba de los hechos negativos cuando es más simple la prueba del acto positivo
contrario por parte del otro litigante (cfr. STC 140/1994, de 9 de mayo).
Ahora la consagración legal de este principio de
disponibilidad y facilidad pro-batoria (y del de buena fe procesal) en la LEC
(arts. 217.6 y 247) da cobertura legal a esta doctrina, de la que podemos
encontrar diversas manifestaciones; por ejemplo, las siguientes en los procesos
frente a actuaciones discrecionales de la Administración:
a)
En los procesos en que se invoca la desviación de poder, si bien
“resulta im-prescindible que quien alega que un órgano administrativo se apartó
del cauce jurídico, ético o moral que está obligado a seguir, deba demostrar la
intenciona-lidad torcida o desviada del mismo, no siendo suficiente oponer a la
presunción
Faustino Cordón Moreno
(de legalidad) dicha, meras conjeturas o sospechas”, resulta
claro que “si no queremos caer en la indefensión del administrado que la alega
y en la quiebra de su derecho fundamental a la efectiva tutela jurídica que
consagra el artículo 24.1 de la Constitución, no puede exigírsele una prueba
plena, que dada la in-trínseca naturaleza de la desviación de poder le sería
imposible realizar” (STS de 31 de marzo de 1987, RJ 1987/2117). En estos
procesos “esa carga se cumple y la presunción de validez de los actos
administrativos se destruye a estos efectos, mediante presunciones, sin que se
exija una prueba directa y plena. Siendo uti-lizables los indicios
razonablemente fundados, y pudiendo modularse las reglas de la carga de la prueba
aplicando el criterio de la facilidad de aportación, en virtud del principio de
buena fe procesal” (STS 13 junio 1997, RJ 1997/5143. También STS 3 julio 2001,
RJ 2001/6576).
De esta forma, la revisión jurisdiccional de la acción
administrativa “ha tras-cendido, a virtud de la Constitución y en concordancia
con la tutela judicial efectiva que garantiza su artículo 24, de los estrechos
cauces de aplicación que a los Tribunales Contencioso-Administrativos imponía
la doctrina tradicional sobre desviación de poder, con exigencia al
administrado de alegación expre-sa y plena prueba («probatio diabólica» en términos de tutela efectiva) de la
inadecuación teleológica entre finalidad del acto y finalidad de la norma que
aplica; y, en su consecuencia, (ha sido) sustituida por la Constitución la
lógica de la teleología por la axiología de la lógica, como corresponde a un
Estado de Derecho basado en la justicia (artículo 1-1 de la Ley Fundamental)”,
por lo que “no sólo es factible, sino también obligatorio, al Tribunal,
introducir en su razonamiento revisor, e interpretar conjunta y
sistemáticamente, cuantos hechos resultantes del proceso conciernan no sólo ya
al contenido del acto impugnado como quiere la parte apelante, sino a la coherencia
o discordancia de su finalidad con los fines de cuantos otros hechos le
sirvieron de precedente en sistemática e inescindible unidad de actuación
administrativa” (STS 12 julio 1985, RJ 1985/4213).
b) Con
carácter general, cuando la prueba le resulta más fácil a una de las partes que
a otra, dicha circunstancia debe repercutir sobre la regla del juicio,
trasladando la carga de la prueba a la parte que tenía más facilidad al efecto
(cfr. SSTS de 20 de marzo de 1989, RJ 1989/2242, y 29 de enero de 1990, RJ 1990/357).
En palabras de la sentencia de 5 febrero 1990 (RJ 1990/942), los hechos
relevantes de que se trataba (en el caso, las características de los servicios
del terreno a los efectos de su calificación como urbano) “son de prueba más
fácil para la Administración que para el administrado”, por lo que “probada la
existencia de dichos servicios, con apariencia de seriedad, la Administración
no ha acreditado su insuficiencia”.
En
la misma línea también ha establecido la jurisprudencia que cuando los medios
de los que intenta valerse la parte que tiene la carga de la prueba se
encuentran en poder de la Administración y ésta no los facilita, hay que
entender que la
Cuestiones
sobre la prueba en el proceso contencioso administrativo español
presunción
de legalidad del acto impugnado se combatió con eficacia (cfr. STS 4 marzo
2000, RJ 2000/2894). Como dice la STS 11 junio 1998 (RJ 1998/4504), recogiendo
la doctrina de la STS de 12 marzo 1997 (RJ 1997/1788), “aun cuando en el
proceso contencioso-administrativo corresponde al actor destruir la presunción
de legalidad inherente a los actos administrativos, ello no supone imponerle la
carga de producir fuera del expediente administrativo aquellos elementos
probatorios que deben constar en el mismo y que la Administración está obligada
a remitir al proceso, por lo que la pasividad (o la inoperancia, más o menos
evitable) de esta última, en tal sentido, no sólo invierte la carga de la
prueba, sino que redunda o puede redundar en perjuicio de la Administración autora
del acto; en tanto en cuanto otra cosa sería tanto como primar la actitud o
postura procesal de la Administración y obstaculizar el derecho de los
admi-nistrados a la plena tutela jurisdiccional, sin grado de indefensión
alguno”. Se recoge así la doctrina contenida en la STC 7/1994, de 17 de enero
(también en la STC 227/1991, de 28 noviembre), para la que cuando las fuentes
de prueba se encuentran en poder de una de las partes del litigio, la
obligación constitucional de colaborar con los tribunales en el curso del
proceso (art. 118 CE) conlleva que dicha parte es quien debe aportar los datos
requeridos, a fin de que el órgano judicial pueda descubrir la verdad.
B) Según
reiterada doctrina del TC, cuando se alegue que determinada de-cisión
administrativa encubre una conducta lesiva de derechos fundamentales del
afectado, incumbe al autor de la medida probar que obedece a motivos razonables
y ajenos a todo propósito atentatorio a un derecho fundamental. Pero, con
palabras de la STC 92/2009, de 20 abril, “para que opere este desplazamiento al
demandado del onus probandi no basta
con que el demandante tilde de discriminatoria la con-ducta empresarial, sino
que ha de acreditar la existencia de indicios que generen una razonable
sospecha, apariencia o presunción a favor de semejante alegato y, presente esta
prueba indiciaria, el demandado asume la carga de probar que los hechos
motivadores de su decisión son legítimos o, aun sin justificar su licitud, que
se presentan razonablemente ajenos a todo móvil atentatorio de derechos
funda-mentales. No se impone, por tanto, al demandado la prueba diabólica de un
hecho negativo -la no discriminación-, sino la de la razonabilidad y
proporcionalidad de la medida adoptada y su carácter absolutamente ajeno a todo
propósito atentatorio de derechos fundamentales”.
Y, como ha dicho la misma sentencia, “también la
Administración, que ha de actuar siempre con objetividad y plena sumisión a la
legalidad (arts. 103.1 y 106.1 CE) sin asomo de arbitrariedad (art. 9.3 CE),
tiene la obligación de acreditar la re-gularidad de sus actos cuando por parte
de sus funcionarios o trabajadores se haya ofrecido un principio de prueba
indicativo de una posible vulneración de un derecho fundamental, y en este
sentido hemos afirmado que el margen de discrecionalidad característico de
determinados actos administrativos no modifica la exigencia de la carga
probatoria, a la que la Administración debe atender incluso en el supuesto de
decisiones discrecionales, aunque se aceptara que aquéllas no precisan ser
motivadas,
Faustino Cordón Moreno
ya que ello no excluye que, desde el prisma constitucional,
sea igualmente ilícita una decisión de esta naturaleza contraria a los derechos
fundamentales”. Sin que, por lo demás, sea bastante para alejar la sospecha de
lesión constitucional la sola invoca-ción por la Administración de una potestad
genérica o de una norma para motivar un acto o medida cuando se trate de actos
administrativos que limiten derechos fundamentales.
3.
Valoración
de la prueba
La valoración de la prueba es una actividad
netamente enjuiciadora del juez, que consiste en subsumir los medios
probatorios introducidos en el proceso (la declaración de un testigo, un
documento, etc.), o los hechos indicios sobre los que ya existe certe-za, en las
normas legales de valoración o en las reglas o máximas de la experiencia no
escritas que nuestro derecho conoce con el nombre de “reglas de la sana crítica”.
Dicho razonamiento puede llevar a fijar, como conclusión en la premisa menor de
la sentencia (fundamentos de hecho), la certeza positiva (verdad histórica) o
negativa (falsedad) del hecho a probar, o bien puede no llevar a conclusión
alguna, permaneciendo entonces el hecho como no probado.
La remisión general a la LEC del
art. 60.4 LJCA incluye, como decíamos, el sistema de valoración en aquélla
regulado, que contempla medios de prueba de libre valoración y medios de prueba
legales. Si el juez puede utilizar libremente aquellas máximas de la
experiencia (reglas de la sana crítica), que conoce y estima que son de
aplicación al caso, se habla de libre valoración de la prueba20.
Por el contrario, si para determinado supuesto la norma ha establecido que se
aplique una máxima de la expe-riencia concreta por ella prevista, valorando el
hecho de una determinada manera, nos encontramos ante la valoración legal de la
prueba. Las normas legales de valoración de prueba son, pues, máximas de la
experiencia legales.
La LEC/2000 ha mantenido, por tanto,
el sistema de prueba legal de la LEC anterior y el mismo es aplicable al
contencioso-administrativo en virtud de la remisión genérica del art. 60.4
LJCA, a pesar de las críticas de un importante sector de la doctrina y a pesar
de que en otros ordenamientos, tradicionalmente influyentes en el nuestro, esté
consagrada legalmente la exclusividad del principio de libre valoración.
20
Libre valoración no es sinónimo de valoración arbitraria o
caprichosa. La ley deja en libertad al juez para utilizar los criterios de
valoración, pero éstos deben existir y ser racionales, es decir, ajustados a la
lógica. Por eso, tales criterios han estado excluidos de revisión en un recurso
de control jurídico como es la casación (al no constar la reglas de la sana
crítica en precepto legal alguno, no se puede controlar si el juez, al valorar
la prueba, se atuvo o no a ellas), salvo que, precisamente, se hubiesen
traspasado aquellos límites racionales o no se hubiesen explicado las razones
de la convicción, en cuyo caso el control debería ser posible, a través de la
denuncia de la falta de motivación de la sentencia. En estos casos, además, la
valoración de la prueba tiene trascendencia constitucional, ya que, como ha
dicho la STC 220/1998, de 16 de noviembre, el Tribunal Constitucional puede
controlar en el recurso de amparo tanto si el órgano judicial ha expuesto las
razones que le han conducido a constatar el relato de hechos probados a partir
de la actividad probatoria practicada como la razonabilidad de las mismas.
Cuestiones sobre la prueba en el proceso contencioso
administrativo español
En nuestro derecho son medios de prueba de valoración legal
el interrogatorio de la parte (art. 316.1 LEC) y los documentos (arts. 319 y
326 LEC), y medios de prueba de libre valoración todos los demás. Sin embargo,
el alcance de las normas de valoración legal ha sido muy mitigado por la
jurisprudencia, tanto en la prueba documental como en la de interrogatorio de
la parte (o antigua confesión judicial). En efecto, el TS ha entendido que los
documentos públicos (y, por extensión, los privados) no tienen valor superior a
otras pruebas (cfr., por ejemplo, STS 19 diciembre 1991, RJ 1991/9406), por lo
que, por sí solos, no bastan para enervar una valoración probatoria conjunta,
vinculando al juez sólo respecto del hecho de su otorgamiento y de su fecha,
dado que el resto del contenido puede ser sometido a apreciación con otras
pruebas (cfr., por ejemplo, STS 6 julio 1989, RJ 1989/404; con la misma
doctrina, entre otras, las SSTS 18 junio 1992, RJ 1992/5324, y 27 marzo 1991,
RJ 1991/2452). Y lo mismo ha ocurrido con la prueba de confesión (cfr. SS, Sala
3ª, de 31 diciembre 2001, RJ 2002/781). El expediente utilizado, en un primer
momento, fue el de la valoración conjunta de la prueba, de la que nuestros
Tribunales han usado y abusado: diciendo en la sentencia que las pruebas han
sido apreciadas en su conjunto, lo que hace el órgano jurisdiccional es omitir
todo análisis de las fuentes de su convencimiento y, por tanto, no motivar el
fallo en su premisa de hecho; prueba legal y prueba libre quedan, así,
confundidas en un todo inarticulado y, en consecuencia, diluida la
trascendencia de la primera, imposibi-litándose el control de la violación de
la norma procesal que otorga un valor concreto a determinados medios de prueba.
En la jurisprudencia más reciente, en cambio, la desvalorización de la prueba
legal se realiza, aunque con vacilaciones cuando se trata de la prueba
documental, de una manera directa21.
IV. Conclusiones
1ª. El proceso contencioso administrativo español ya no
puede concebirse como un recurso frente al acto ni configurarse al modo de una
segunda instancia jurisdiccional, de forma que sólo sean admisibles las pruebas
que no pudieron practicarse en la vía administrativa previa. Por el contrario,
es una verdadera primera instancia jurisdiccio-
21
No obstante, es preciso resaltar que el sistema de
valoración legal tiene un fundamento objetivo y razonable: cuando el art. 316.1
LEC impone al juez la fijación como cierto en la sentencia del hecho
desfavorable reconocido por la parte, lo hace con base en la máxima de la experiencia
según la cual nadie admite como cierto un hecho que le perjudica si tal hecho
no es cierto; y lo mismo ocurre con la prueba documental: cuando el art. 319.1
LEC (y, por extensión, el art. 326.1) dice que los documentos “harán prueba
plena del hecho, acto o estado de cosas que documenten, de la fecha en que se
produce esa documentación y de la identidad de los fedatarios y demás personas
que, en su caso, intervengan en ella”, les está atribuyendo una eficacia
inherente a la fe pública del fedatario que interviene o recogiendo la máxima
de la experiencia según la cual quien firma un documento acepta el contenido
del mismo. No parece, pues, razonable tachar tales normas de arcaicas y
propugnar su sustitución por el principio de libre valoración; sobre todo si se
piensa que el legislador ha impuesto límites a la aplicación de las mismas: la
posibilidad de contradecir el resultado del interrogatorio con el de otras
pruebas (art. 216.1) y de demostrar la falsedad del documento. Está por
demostrar que, sobre todo en la prueba documental, aquel principio de libre
valoración sea un instrumento más adecuado para alcanzar en el proceso civil la
verdad sobre los hechos y habría que plantearse la incidencia que la
generalización de mismo puede tener sobre el principio de seguridad jurídica
que las normas legales de valoración contribuyen a alcanzar.
Faustino Cordón Moreno
nal,
por lo que resulta aplicable la norma procesal general que establece la
necesidad de prueba cuando existen hechos controvertidos (en el precedente
expediente admi-nistrativo o en el proceso jurisdiccional), y tiene plena
vigencia dentro del mismo el derecho a la utilización de los medios de prueba
pertinentes reconocido como derecho fundamental en el art. 24.2 CE.
2ª.
La actividad probatoria es normalmente menos intensa en el proceso con-tencioso
administrativo que en el civil: primero, porque con frecuencia la controversia
versa sobre una cuestión estrictamente jurídica; segundo, porque, de existir
hechos controvertidos, normalmente habrán quedado probados en la vía
administrativa previa e incorporados (como tales hechos probados) a los autos a
través del expediente admi-nistrativo; y por último, porque, dentro ya del
proceso jurisdiccional, serán suficiente para la prueba de tales hechos los
documentos o dictámenes periciales aportados con los escritos de alegaciones, y
con frecuencia los mismos no serán discutidos.
3ª. Por lo dicho en la conclusión anterior, en el proceso
contencioso adminis-trativo español el legislador ha considerado suficiente
regular las peculiaridades que podían derivar de los principios inspiradores
del proceso, en especial de la derogación del principio de aportación de parte,
con el correspondiente reconocimiento al órgano jurisdiccional de amplios
poderes para actuar de oficio en este ámbito (en orden, sobre todo, a acordar
de oficio la práctica de cuantos medios de prueba estime pertinentes para la
más acertada decisión del asunto), remitiéndose en lo demás, en bloque, a la
regulación de la prueba en el proceso civil.
4ª. La remisión a las normas reguladoras de la prueba en el
proceso civil cuando se promulgó la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa (en 1998) lo era a la Ley procesal (de Enjuiciamiento) civil de
1881, que regulaba un proceso civil regido por el principio de escritura. Pero
ahora debe entenderse hecha en bloque a la Ley de Enjuiciamiento Civil de 2000,
que regula un proceso civil oral. Y en esta necesidad de encajar en un proceso
escrito –el contencioso administrativo– la regulación de una actividad (la
probatoria) prevista para un proceso oral en la Ley procesal civil radican los
problemas que pueden presentarse en la práctica, los cuales no se han
solucionado –como hubiera sido razonable– normativamente, a través de una
adaptación de la LJCA al sistema de la LEC.
5ª.
Esta remisión a la Ley procesal civil en materia probatoria determina también
la aplicación al proceso contencioso-administrativo de la doctrina general de
la carga de la prueba elaborada en el proceso civil. Aunque la misma presenta
peculiaridades derivadas de las características propias del derecho sustantivo
que se aplica.