Monarquía administrativa y ciencia de la policía
Por:
Carlos
Hugo Sánchez Raygada*
Resumen
Generalmente, la policía ha sido presentada por la
historiografía como una mera antesala del derecho administrativo, sin embargo,
la tendencia a una lectura conti-nuista explica que se haya realizado una
reflexión sobre la coyuntura socio-política anterior a la revolución liberal.
El derecho administrativo surgirá con la supresión de las corporaciones y de
sus respectivas jurisdicciones para dar paso a su concentración en manos del
Estado.
Hacia el siglo XVII observamos el surgimiento de la
monarquía administrativa, en la que asistimos a un nuevo planteamiento
político, producto de la asimilación de nuevas teorías económicas como el
mercantilismo, donde se toma conciencia que el poder del reino venía
determinado por la riqueza producida y no sólo por la conquis-ta de nuevos
territorios. En el intento de alcanzar que la sociedad se adapte a los
intereses económicos del príncipe, se elabora un nuevo discurso del poder
apoyado en la tradición medieval del rey-juez, pasa ahora a caracterizar al
príncipe como un padre que vela por sus subordinados. En este contexto, se
recurre al antiguo término de policía emparentado con la política para que
acoja el contenido de un necesario control de la sociedad que es preciso para
alcanzar la prosperidad y felicidad de los ciudadanos.
Palabras
clave: Ciencia de la policía, monarquía administrativa,
burocracia, historia de la
administración, orden público, fisiocracia.
Abstract
Usually, historiography presents
police as a precedent of Administrative Law. Ne-vertheless,
a general overview explains the reason of reflection on the socio-political
context preceding the liberal revolution. Administrative Law will appear with the
su-ppression of the corporations and its
jurisdictions in favor to a State concentration’s.
Administrative monarchy arises
during XVII Century with a new political approach, product of new financial
theories, as mercantilism, which emphasize the kingdom power its
set up by the wealth produced, and not only by the conquer of new te-
∗
Máster Universitario en Derecho Público por la Universidad
Carlos III de Madrid. Profesor de Historia del Derecho de la Universidad de
Piura. Correo electrónico: carlos.sanchez@udep.pe.
REVISTA DE DERECHO
Volumen 11
2010
Monarquía administrativa y ciencia de la policía
rritories. Trying to adapt society to the
governor’s new economic concerns, a new authority speech is created connecting
the medieval tradition of the king-judge with the new icon of the king as a
father protecting his subjects. In such a context returns the old concept of
police related with the policy, to refer a society’s control necessary to get
prosperity and happiness.
Key words: Police science, administrative monarchy, bureaucracy,
history of the administration,
public order, fisiocracy.
Sumario
I.
Introducción. II. La
monarquía administrativa como concepto historiográfico.
1. Nuevos
planteamientos
económicos, replanteamiento político. 2. Actividad de control en una sociedad
corporativa.
III. La ciencia de
la policía. 1. La
conveniente amplitud de un vocablo antiguo. 2. La útil asignación de un nuevo
contenido. 3 Nuevos ámbitos de actuación, plasticidad de un término. IV. Conclusiones.
I.
Introducción
La policía es un tema central para comprender los cambios
que se producen en la concepción y práctica del gobierno entre el antiguo
régimen y la revolución. En el paradigma jurisdiccional que caracteriza la
cultura jurídica y política prerrevolucionaria, justicia y administración
constituían una unidad difícilmente escindible1. Por el contrario, en el paradigma
estatal propio de la cultura liberal, la administración aparece como un poder
perfectamente separado del legislativo y judicial.
La sociedad del antiguo régimen se caracteriza por estar
dividida en estamentos y organizada en corporaciones: el individuo carecía de
especial relevancia jurídica y política, eran los “cuerpos” los sujetos de
derechos y obligaciones. Se trataba por tanto de una sociedad compuesta por una
multitud de corporaciones, cada uno dotado de jurisdicción. Estas
jurisdicciones entraban frecuentemente en competencia y tales conflictos eran
algo fisiológico, es decir, normal2. El
príncipe, como depositario de la mayoría de justicia, tenía la obligación de
preservar el equilibrio de esta sociedad, un equilibrio siempre cambiante a
través de la continua reformulación de los derechos
1
2
Sordi, Bernardo. “Dalla
scienza di polizia al diritto amministrativo”, en: Mazzacane, Aldo
(ed.). I linguaggi delle istituzioni, CUEN, Napoli 2001, p. 39. Sobre el
concepto de paradigma jurisdiccional son clásicas
las obras de Costa, Pietro. Iurisdictio.
Semántica del potere politico nella pubblicistica medievale (1100-1433), Giuffré, Milano 1969 y Vallejo, Jesús. Ruda equidad, ley consumada: concepción de la potestad normativa
(1250-1350), Centro Estudios Constitucionales, Madrid 1992. Véanse también:
Agüero, Alejandro.
“Las categorías básicas de la cultura jurisdiccional”, en: Lorente Sariñena, Marta
(ed.). De la justicia de jueces a la
justicia de leyes. Hacia la España de 1870, Consejo General del Poder
Judicial, Madrid 2007, pp. 19-58.
Me parece
que desde esta perspectiva hay que interpretar la teoría de Kagan, Richard. Pleitos y pleiteantes en Castilla,
1500-1700, Junta de Castilla y León, Valladolid 1991.
Carlos Hugo Sánchez Raygada
adquiridos;
visión típica del modelo historicista que caracteriza la constitución mixta que
configura esta sociedad3.
La ciencia de la policía permitió al príncipe reforzar su
poder en ese contexto social a través de la asunción de un papel supervisor de
las tareas administrativas que seguían realizando los cuerpos intermedios. Este
rol del monarca es pues, y ésta es una de las ideas que intento reflejar, un
instrumento no sólo de progreso (como tantas veces se nos ha presentado en el
contexto del denominado Estado moderno) sino de fortalecimiento del poder del
monarca.
Por
ello, la idea de policía aparece muy lejana del Derecho administrativo que triunfa
con la revolución y se desarrolla bajo el modelo napoleónico4. El Derecho
ad-ministrativo se construye sobre la ruptura que produjo la revolución, sobre
la supresión de las corporaciones y de las jurisdicciones, porque nace de la
concentración de todas estas tareas en la nueva “persona política” que es el
Estado. Antes de la revolución no hay Estado, y por lo tanto, no hay
Administración pública ni función administrativa.
¿Qué
había entonces? En la construcción de la nueva Administración pública estatal,
¿quedan residuos de lo anterior? ¿Cómo se opone el nuevo Derecho
adminis-trativo a la anterior ciencia de la policía? ¿Qué se pierde y qué se
gana en este cambio? Para comprender las respuestas a estas cuestiones, y a
otras, me parece que el estudio de la policía puede ser un buen observatorio, o
–si se prefiere– un taller o un laboratorio.
Es conveniente contextualizar este argumento dentro del
concepto historio-gráfico de “monarquía administrativa” que surge a partir de
la asimilación de nuevas teorías económicas como el mercantilismo, hecho que
condicionará simultáneamente la aparición de la policía como el saber destinado
a la aplicación de tales planteamientos. Así, se encuentra en la policía una
expresión de la irradiación de un nuevo discurso del poder que se dirige a
asegurar la eficacia de las medidas tomadas por el monarca a partir de los
nuevos planteamientos económicos. No supone sólo una legitimación del poder,
sino que apoyándose en el origen del poder del rey, de corte religioso y medieval,
se adapta a las nuevas tendencias económicas y persigue que sus planteamientos
calen verdaderamente en la sociedad. Para conseguirlo, articulará una serie de
estrategias y se servirá de la publicación de obras afines a sus planteamientos
que contribuyan a la mayor difusión de estas ideas.
3
4
Fioravanti,
Maurizio. Constitución. De la antigüedad
a nuestros días, Trotta, Madrid 2007, pp. 55-70.
En este sentido discrepo de la
afirmación de Alfredo Gallego Anabitarte
que concibe el paso de la policía al Derecho administrativo como una
continuidad y no como una ruptura. Gallego
Ana-bitarte,
Alfredo. “La enseñanza del derecho público en España. Un ensayo crítico”, en: Bermejo
Castrillo,
Manuel Ángel (ed.). Manuales y textos de
enseñanza en la universidad liberal. VII congreso internacional sobre la historia de las universidades hispánicas,
Dykinson, Madrid 2004, pp. 83-234. Estudio
publicado en formato monográfico bajo el título Formación y enseñanza del derecho público en España (1769-2000). Un ensayo crítico, Marcial Pons, Madrid
2002. En este sentido cabe citar a Petit, Carlos. “De la historia a la memoria. A propósito de una
reciente obra de historia univer-sitaria”, Cuadernos
del Instituto Antonio de Nebrija de estudios sobre la universidad, núm. 8,
2005, pp. 247-250.
Monarquía administrativa y ciencia de la policía
Se trata de un fenómeno europeo continental, y este es el
enfoque que se ha adoptado en estas páginas, pues las reflexiones que se
desarrollan en la monarquía española beben continuamente de fuentes foráneas.
Sólo estudiando esta circulación en su conjunto se puede comprender lo que
estaba sucediendo5.
Para el acercamiento a la policía alemana son útiles los
estudios de Michael Sto-lleis recogidos en
la primera entrega de su monumental obra sobre el derecho público alemán6.
La obra resalta por presentar la historia del derecho público como la historia
de la ciencia jurídica en la que la formación de las disciplinas jurídicas
reviste especial interés7. Al calor del magisterio de Michael
Stolleis,
Paolo Napoli ha investigado sobre la policía
francesa desde la historia conceptual 8. Por su
parte, también se han dedicado a la reflexión sobre la historia de la
administración los profesores Sordi y Mannori9.
En lo que toca al caso español, se encontra como pionero en
lo concerniente al estudio de los cultivadores españoles de la policía a Luis Jordana de
Pozas10
inquietud
5
Sobre la necesidad de un estudio sensible a las
peculiaridades del desarrollo de la policía en las distintas zonas de Europa
resultan interesantes las reflexiones expuestas en Sordi, Bernardo. “Police/Policey.
Linguaggi comuni e difformi sentieri istituzionali nel pasaggio dalla polizia
dei antico regime all’ amministrazione moderna (a proposito di Policey im Europa
der frühen Neuzeit, hrsg. von Michael Stolleis unter Mitarbeit von Karl Härter
und Lothar Schilling)”, Quaderni fiorentini per la storia del pensiero giuridico, núm. 16, 1997, pp.
625- 651.
6
Stolleis, Michael. Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland,
3 vols., C. H. Beck, Munchen,
1988-1999.
El primer volumen, que es el que me interesa está traducido al francés y al
italiano: Stolleis, Michael. Histoire du
droit public en Allemagne. La théorie du droit public impérial et la science
de la police 1600-1800, Presses
Universitaires de France, Paris 1998; Stolleis, Michael. Storia del diritto pubblico in Germania I.
Pubblicistica dell’ Impero e scienza di polizia 1600-1800, Giuffé editore, Milano 2008.
7
Es precisamente este sugestivo tratamiento junto a la
ambiciosa concepción de la obra lo que despierta la atención de Paolo Cappellini, quien
habla del cultivo de una tratadística alemana en materia histórico-jurídica,
género literario en el que la obra de Stolleis vendría a ser, en lo que toca al
derecho público lo que las publicaciones de Helmut Coing y Franz Wieacker,
representan en la historia del derecho privado. Véase, el contenido de esta
reseña en la sección “Letture” de los Quaderni
fiorentini per la storia del pensiero giuridico, núm. 17, 1988, pp.
464-479.
8
Las razones que presenta el autor para este acercamiento
estriban en las deficiencias de otras orien-taciones historiográficas. Así, la
historia institucional, absorta en la organización del poder, descuida la
lógica que reposa en tal estructura. De otro lado, la historia dogmática de
matriz alemana, utiliza las categorías procedentes del derecho romano clásico y
medieval tras su reelaboración en el siglo XIX sin atender a las variaciones
que han experimentado durante ese período. La historia social, por su parte,
muestra una fractura entre el mundo de las normas y el mundo de las conductas.
En la búsqueda de un respeto a la autonomía del pasado, el autor ve en los
conceptos la expresión del dinamismo de cada experiencia histórica. Véase Napoli, Paolo. Naissance de la police moderne. Pouvoir, normes, société, Éditions La
Découverté, Paris 2003, pp. 8 -12.
9
Mannori, Luca. Il sovrano
tutore: pluralismo istituzionale e accentramento amministrativo nel Principato
dei Medici (secc. XVI-XVIII),
Giuffré, Milano 1994 y Mannori, Luca. “Per
una preistoria della funzione ammistrativa.
Cultura giuridica e attivitá dei pubblici apparati nell’ età del tardo diritto
comune”, Quaderni fiorentini per la
storia del pensiero giuridico, núm. 19, 1990, pp. 323-504. Encontramos una síntesis en Mannori, Luca y Sordi, Bernardo. Storia del diritto ammninistrativo,
Laterza, Roma-Bari, 2001.
10
Jordana De Pozas, Luis. “Los cultivadores españoles de la ciencia de la
policía”, en: Centenario de los iniciadores de la ciencia jurídico-administrativa
española, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1944, pp. 435-436. Según el testimonio del autor,
su interés por el tema se puede rastrear desde el momento mismo de la
preparación a la cátedra a la que opositaba. En este con-
Carlos Hugo Sánchez Raygada
que
es acogida por Mariano Baena del Alcázar11 en un estudio monográfico. Así mismo, se observa alguna
contribución de Benjamín González Alonso12 quien se interesa por el uso de dicho término durante la
ilustración española y, recientemente, una enjundiosa contribución en el
estudio de la policía por parte de Esteban Conde Naranjo13.
De todo cuanto he recogido a través
de éstas y otras lecturas se pone de relieve una renovación de la forma de
gobierno y un silencio respecto al tema de la soberanía como medio para
legitimar el poder del príncipe14. Se comienza presentando el
contexto socioeconómico que determina una nueva manera de entender la riqueza
del reino y por ello se emprende una actividad de control por parte del
monarca, en sintonía con la presencia de un considerable aparato burocrático.
Con miras a alcanzar tales fines, el término “policía” expresa la necesidad del
orden y del control para alcanzar la feli-cidad y prosperidad de los
ciudadanos. La reflexión en torno a la policía determinará la publicación de
obras sobre tal actividad, lo que será fomentado por el monarca en vista a la
divulgación de sus planteamientos.
En esta relación causal me he fijado
para construir la estructura de estas páginas en las que el hilo conductor es
el rol que juega la policía en la política desarrollada por el poder desde el
siglo XVII. La relación instrumental desarrollada por el príncipe respecto a
esta nueva ciencia es el hilo conductor de estas páginas, punto del que se ha
partido para descender a las estrategias y herramientas utilizadas para tal
operación. Desde mi perspectiva, este planteamiento se apoya en la pluralidad
de acercamientos desde los que se ha abordado el tema.
Considero conveniente insistir en
que se trata de una investigación en marcha, de modo que lo que aquí se
presenta es un adelanto o avance que pretende dar cuenta de los hallazgos
alcanzados como resultado de las indagaciones realizadas hasta ahora.
texto,
recuerda su viejo amigo Recaredo Fernández de Velasco: “con inmodestia que
entonces era juvenil, creíamos él y yo que el momento en que realmente se
inició en España la evocación y el estudio de los viejos cultivadores hispanos
de la Administración y del Derecho Administrativo fue, precisamente, el de las
oposiciones a Cátedras que hicimos juntos hace ahora veinticinco años. En
contraste con los programas que regían entonces en todas nuestras Facultades,
se dio el caso de que coincidiéramos en insertar en los nuestros, lecciones
enteras dedicadas a los orígenes y evolución de las Ciencias administrativas en
nuestro país…”.
11
Baena Del Alcázar, Mariano. Los
estudios sobre administración en la España del siglo XVIII, Instituto de
Estudios Políticos, Madrid, 1968.
12
González Alonso, Benjamín. “La raíces ilustradas del ideario administrativo
del moderantismo español”, en: De la
Ilustración al liberalismo. Symposium en honor al profesor Paolo Grossi,
Centro de estudios constitucionales, Madrid, 1995.
13
Conde naranjo, Esteban. El Argos de
la Monarquía. La policía del libro en la España (1750-1834), Centro de
estudios políticos y constitucionales, Madrid, 2006.
14
“Ya que el paso a la monarquía absoluta estuvo acompañado de
un esfuerzo doctrinal para explicitar y justificar el poder monárquico. Dicho
esfuerzo culminó en la doctrina de la soberanía y el derecho divino del rey. La
soberanía aparece perfectamente formulada en la obra de Jean Bodin…El soberano
es aquel que no reconoce ningún poder superior, tanto fuera como dentro del
reino…”, Mousnier, Roland. La monarquía
absoluta en Europa del siglo V a nuestros días, Taurus, Madrid 1986, p.
126. Así mismo, resulta de interés en cuanto al estudio de Jean Bodin el estudio
de Serrano Gonzalez, Antonio. Como lobos entre ovejas. Soberanos y
marginados en Bodin, Shakespeare, Vives, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1992.
Monarquía administrativa y ciencia de la policía
II.
M
o n a r q u í a a d m i n i s t r at i va c o m o c o n c e p t o
historiográfico
1.
Nuevos
planteamientos económicos, replanteamiento político
Desde mediados del siglo XVII es posible apreciar en el
monarca un nuevo interés por intervenir en diversos sectores que hasta ese
momento habían permanecido ajenos a su influencia. Esta flamante inquietud
puede comprenderse desde la perspectiva de los nuevos planteamientos económicos
que permiten al poder una inédita interpretación de la coyuntura social de
dicha época.
El monarca medieval se había preocupado principalmente de
cuestiones bélicas y hereditarias. Ahora comprende que su poder no sólo depende
de la acumulación de nuevos territorios, no es sólo una cuestión cuantitativa,
sino también cualitativa. Las doctrinas mercantilistas le hacen colegir que
para aumentar su poder es fundamental una buena administración de todos los
recursos que se encuentran bajo su jurisdicción.
Constatado el hecho de que la riqueza producida por las
rentas privadas repercu-tía manifiestamente en los ingresos fiscales, el
príncipe dirige sus esfuerzos a incentivarla. Bajo tal convicción, se estimula
la producción dentro de su territorio15.
Se emprende así una política cifrada sobre todo en el
intercambio de bienes, lo que supondrá la intervención de poder político en el
sector económico. Dentro de este discurso la policía sería el vehículo que
conduzca al hombre a la “perfecta felicidad”, lo que se traducirá en el
otorgamiento de ordenanzas de policía en las que se realiza un control social
en torno al comercio de bienes16. Se intenta asegurar mediante la norma-tiva de policía, las
condiciones necesarias para un orden que supondrá la consideración de factores
productivos tales como la agricultura, la manufactura, el comercio.
Esta perspectiva económica viene a racionalizar el ejercicio
del poder en cuanto a su dimensión gubernamental17, se hace explícita la relación
directa entre la actividad de gobierno, las medidas que se adoptan y el fin que
se busca alcanzar. El gobierno descansa bajo la forma de la razón de Estado18 en virtud
de unas reglas que ya no se desprenden únicamente de leyes naturales o divinas ni
de abstractos preceptos de prudencia pues todo ello estará al servicio de las
razones económicas que se presenten. De manera que el arte de gobernar será el
de ejercer el poder según el modelo y criterios económicos.
La atención se centra en la población, a ella se trasladan
todas las proyecciones económicas. Ello suscita el interés por el cultivo de
nuevos saberes y disciplinas. Desde
15
Guenzi, Alberto. “La expansión europea en el siglo XVII”, en: Di Vittorio, Antonio
(ed.). Historia económica de Europa. Siglos XV-XX, Crítica, Barcelona 2003, p. 99.
16
Napoli, Paolo. 2003, pp.
45-48.
17
Foucalt, Michel. “La gubernamentalidad”, en: Castell, Robert, et
al. Espacios de poder, La Piqueta,
Madrid, 1981, pp.19-20. En el mismo sentido, Napoli desarrolla a lo largo de su obra
esta idea de racionalidad gubernamental.
18
Stolleis, Michael. Stato e
ragion di stato nella prima età moderna, Il Mulino, Bologna 1998, p. 269
donde resalta el influjo de la reforma protestante en esta materia.
Carlos Hugo Sánchez Raygada
esta perspectiva económica, la estadística se presenta como
la herramienta idónea para monitorear la producción deseada. Con lo que existe
una estrecha relación entre población, gobierno y economía política19
en este período.
La monarquía administrativa es una
expresión acuñada por la historiografía para indicar un fenómeno histórico muy
preciso y particular. Se utiliza el término monarquía administrativa para
referirse a “una forma de Estado propia del absolutismo maduro caracterizada
por el desarrollo de la burocracia pública en dos planos contrapuestos: uno,
heredero directo de la tradición medieval y destinado a conservar por sí mismo
el ejercicio de justicia, el otro, por el contrario, llamado a desarrollar bajo
una muy estricta supervisión central, las competencias relativas a la política
fiscal-militar del soberano”20.
Pese a ello, en esta investigación,
se utilizará el término poder político y no Estado, ni siquiera se hablará de
Estado jurisdiccional21, dado que se encuentra en ello una
antinomia inasumible: la idea de centralización de poder puesta de relieve por
el término Estado y la calificación de jurisdiccional. Esto resulta chocante,
dado que remite a un poder que se encuentra atomizado en una pluralidad de
jurisdicciones22.
2.
Actividad
de control en una sociedad corporativa
La tradición medieval se mantiene,
pero se aprecia una tímida distinción entre el gobierno y la jurisdicción. Esto
se evidencia en el uso del término imperium
como una actividad más creativa pero sin llegar a desgajarse de la función
jurisdiccional23 a la que estaba estrechamente unido24.
El poder del príncipe desde mediados
del siglo XVII además de evidenciar una creciente preocupación por estas nuevas
materias, se dirige a articular nuevos cauces para su actuación. La actitud
pasiva de establecer el derecho sujeto a un procedimiento, deja el paso a una
mayor actividad por parte del rey.
Dicha tendencia también se traduce
en las materias que trata la legislación, la que constituye un vehículo que
contiene la justificación del poder regio, cuya funda-
19
Foucalt, Michel. 1981, p. 24.
20
Mannori, Luca y Sordi, Bernardo. 2001, p. 100.
21
Cfr. Fioravanti, Maurizio. El Estado
Moderno en Europa. Instituciones y derecho, Trotta, Madrid 2003, pp. 16-22.
22
A modo de ejemplo véase, Garriga, Carlos. “Orden jurídico y poder
político en el antiguo régi-men”, Istor.
Revista de historia internacional, México, 2004; Mannori, Luca. “Genesi
dello Stato e storia giuridica”, Quaderni
fiorentini per la storia del pensiero giurídico, núm. 24, pp. 485-505. De
igual modo, la crítica del paradigma estatalista se encuentra presente en la
producción historiográfica de Bartolomé Clavero y Antonio Manuel Hespanha.
23
Mannori, Luca. “Per una preistoria della funzione ammistrativa.
Cultura giuridica e attivitá dei pubblici appariti nell’ età del tardo diritto
comune”, Quaderni fiorentini per la
storia del pensiero giuridico,
núm. 19, 1990, p. 358.
24
Mestre, Jean-Louis. Introduction
historique au droit administratif français, Presses Universitaires de France,
Paris,1985, pp. 111-112.
Monarquía administrativa y ciencia de la policía
mentación
es elaborada por la doctrina25. En tal sentido, Antonio Manuel Hespanha
ha calificado de “violencia dulce” la manera en que la dogmática de la época
sugiere subliminalmente la organización jerárquica26.
En el marco jurisdiccional, mediante las corporaciones se
alcanzan los fines perseguidos por sus integrantes, es lo que los florentinos
han venido a llamar autoad-ministración corporativa27.
Por su parte, el monarca asumía un rol de restablecimiento del orden instaurado
en virtud de la iurisdictio con la
que se hallaba revestido. Con lo que intervenía a través de sentencias, cuando
sus súbditos sometían a su consideración algún litigio y otorgando leyes. Se
observa que el monarca asume un rol más activo sin que ello suponga una ruptura
del marco jurisdiccional. Respetando la estructura de la sociedad, desplegará
una actividad de control sobre las corporaciones para asegurarse de que los
distintos sectores de su interés marchen conforme a las metas propuestas por su
política económica.
La policía se inscribe en una dimensión municipal, de manera
que cabe establecer una distinción entre el gobierno de todo el reino y el de
una ciudad. De esta manera, la policía se acomoda a las realidades particulares
de aquélla. Dicha distinción será demarcada con mayor nitidez hacia la segunda
mitad del siglo XVI28.
Así, se estructura un gobierno a nivel municipal que permite
alcanzar el dominio sobre un territorio y el control de sus habitantes. A
partir del siglo XVII se observará cómo la distinción anotada se traduce en el
trasiego que se establecerá entre el gobierno de todo el reino y las de una
ciudad. Tal aproximación se explicará en el interés por parte de la soberanía
por estructurar un discurso sobre el poder de la ley, preocupación que se
efectuará mediante el otorgamiento de reglamentos, los cuales constituirán una
acción propiamente administrativa29.
En ello apreciamos uno de los aspectos principales que
articulan este discurso. La policía, surgida en el contexto de la ciudad, como
lo muestra claramente su origen etimológico, en total sintonía con la sociedad,
se difunde en un ámbito mayor. De esta manera, el gobierno de policía,
circunscrito inicialmente al terreno de la ciudad, se irradia a un espacio
mayor: al del gobierno de todo el reino.
25
Durand, Bernard. “Les instruments juridiques du pouvoir
monarchique en France, 1500-1800”, en: Padoa-Schioppa, Antonio (ed.). Justice et légisation, Presses
universitaires de France, Paris, 2000, p. 347.
26
Hespanha, Antonio Manuel. La
gracia del derecho. Economía de la cultura en la edad moderna, Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid 1993, pp. 52-54.
27
Mannori, Luca y Sordi, Bernardo. 2001, pp. 17-22. Con lo que el poder real ha de
respetar la esfera de autonomía que ostentan los espacios corporativos, lo que
se ha venido a denominar también “autotutela corporativa” como se puede
observar en Clavero, Bartolomé. “Tutela administrativa o diálogos con
Tocqueville (a propósito de ‘Une et indivisible’ de Mannoni, ‘Sovrano tutore’
de Mannori, y un curso mío)”, Quaderni
fiorentini per la storia del pensiero giuridico, núm. 24, 1995, pp.
417-468.
28
Napoli, Paolo. 2003, p.
27.
29
Napoli, Paolo. 2003, p.
28.
Carlos Hugo Sánchez Raygada
III.
La
ciencia de la policía
La aparición de una compleja
estructura gubernamental es el elemento más representativo de la monarquía
administrativa a que se acaba de referir. El fin del sostenimiento de los
gastos ocasionados por la guerra se verá reemplazado hacia finales del siglo
XVII por el aumento de los ingresos fiscales mediante el empeño por alcanzar
una mayor generación de riqueza. Como medio para alcanzar tal fin, se
despliegan una serie de instrumentos entre los que cuenta el discurso articu-lado
sobre el término de la policía. La policía se corresponde con el gobierno del
territorio, circunscripción dentro de la que se desplegará la imposición fiscal
de sus habitantes.
1.
La
conveniente amplitud de un vocablo antiguo
La primera cuestión a la que es necesario
enfrentarse es señalar las claves cultu-rales de la época a tratar. A cada
período histórico corresponde una mentalidad y una cultura propia. El acomodo
del discurso a estas categorías comprometerá el éxito de toda empresa por
recrear aquel tiempo pretérito. De estas consideraciones se encuentran
impregnados trabajos como los de Pietro Costa o Paolo Napoli.
El lenguaje jurídico se presenta como un ámbito especialmente relevante para
extraer la teoría y la práctica desde el punto de vista jurídico30.
El término “policía” posee un origen
etimológico clásico: la politeia
griega y la politia latina. Con lo
que dicho término se encuentra vinculado con el de la política, y tendrá su predicamento en el vivir político de Maquiavelo.
Ello manifiesta la profunda relación establecida entre policía y comunidad
política, así como el profundo arraigo del término en la mente de los
ciudadanos.
Así, se observa que el concepto de
policía en la edad moderna deriva de la tra-dición aristotélica y escolástica y
se presenta como propia de la edad media donde el poder se articula dentro de
un entramado complejo de cuerpos intermedios31.
Con el Renacimiento, la reforma y las guerras de religión se
disuelve la unidad político-religiosa que caracterizaba al pensamiento occidental.
La secularización de las relaciones políticas deja sentir su impronta. El
universalismo y la unidad que impregnaba la sociedad medieval quedan rotos,
mientras que la dimensión corporativa da paso al sentir individualista. En este
panorama, la acción del gobierno se emancipa del campo ético, con lo que la
política y la policía pasan a ser asimiladas dentro de la doctrina del gobierno
tras desembarazarse de la filosofía moral. En este contexto, existe una
recepción de la obra de Aristóteles en cada confesión religiosa, que
evidenciará la separación entre
30
31
Álvarez Alonso, Clara. “Pietro
Costa o la coherencia sostenida”, en: Costa, Pietro, Ciudadanía, Marcial Pons, Madrid, 2006, p. 19.
Schiera, Pierangelo.
“A polícia como síntese de ordem e de bem-estar no moderno Estado centra-lizado”,
en: Hespanha, Manuel
Antonio. Poder e instituições na Europa
do antigo regime, Fundação Calouste Gulbenkian, Lisboa, 1984, p. 312.
Monarquía administrativa y ciencia de la policía
teología
y política así como un intento de racionalización de la actuación política32.
Es esta independencia respecto al ámbito religioso la que determinará que la
policía pase a ocupar un lugar propio.
Surge la politica ordinatio a inicios del siglo XVI como aquella actividad
ordenada a dirigir la conducta del reino, remarcándose una vez más la
connota-ción territorial del término. Dicha conducta se corresponde con el
aseguramiento de la convivencia social. Constituye una conducta del reino, una
guía para la colectividad. La policía deviene así en un buen orden, que hunde
sus raíces en la prudentia civilis de
los hombres de Estado propia del siglo XV. La policía en este momento se funde
con el orden social y determina la convivencia33. Con lo que es en la edad moderna
cuando la policía ya no sólo se le relaciona con la comunidad política sino que
se vincula con el bienestar de la misma, con su prosperidad y seguridad.
En territorio castellano el término “policía”
no se importa durante la ilustración sino que ya hacia el siglo XV se habla de
buena policía para referirse a la razonable disposición y discurrir de las
cosas. Así mismo no es utilizado so-lamente en el plano jurídico, ya que se
encuentra presente en textos de diversa índole incluso en los de corte
literario. Sin embargo, es un término acogido con entusiasmo por los ilustrados
para ser utilizado con mayor énfasis en el ámbito jurídico y político.
Ante la relativa indistinción entre policía y política,
característica de los orígenes de la policía, cabe preguntarse qué es lo que se
entendía como política. La política a la que se hace referencia a partir del
siglo XV es la filosofía práctica, entendiéndose por ella, aquella que enseña a
gobernar al pueblo justamente, mantener al pueblo de una ciudad o región en paz
y unión. Es ésta la función del arte de la política en esta acepción. De modo
que política y policía comparten esta función, y será en este sentido concreto
que la policía se constituirá en todo aquello que atienda a la racionalidad
necesaria para alcanzar eficazmente el objetivo trazado.
Ello se constata con el hecho de que la escolástica
reiteradamente clasifica dentro de la filosofía práctica a la política como
doctrina de la polis, la economía
como doctrina doméstica y la ética como doctrina del individuo34.
De esta manera, política y policía se asimilan. Se
entremezclan en un tejido que se exterioriza en el aparato político. Surge, en
este contexto, la expresión buena policía para resaltar esta disciplina social
que se impone a los distintos aspectos de la vida cotidiana. Lo que se
traducirá en normas de policía, las cuales se multiplicarán dado el amplio
campo que comprende ésta.
32
Stolleis, Michael. Storia del
diritto pubblico in Germania I. Pubblicistica dell’ Impero e scienza di polizia
1600-1800, Giuffé editore, Milano,
2008, p. 120.
33
Mannori, Luca y Sordi, Bernardo. 2001, pp. 133-135.
34
Schiera, Pierangelo. 1984, p. 314.
Carlos Hugo Sánchez Raygada
Con ocasión de la necesidad de promulgación de las normas de
policía, el monarca tendrá ocasión de consolidar su autoridad. Para resaltar
este fenómeno se habla de Estado de policía para resaltar el ámbito reservado
al soberano, mientras que se habla de Policía general para referirse a la que
corresponde al Parlamento. Se establece de esta manera un vínculo estrecho
entre el plano institucional y el de las normas reglamentarias35. Se ha de
resaltar que este término no constituye un anacronismo sino sencillamente el
respeto a una expresión que evidencia la concentración del poder político en manos
del monarca pero no su monopolio, el cual se dará tras la revolución liberal.
En el siglo XVII, se puede observar
que en el campo teórico francés se define a la policía como un orden público
dentro de cada ciudad. Paulatinamente asistiremos a la traslación de este orden
propio de la ciudad hasta adquirir un mayor alcance te-rritorial.
Así mismo, ese orden reflejará la
imagen del poder, puesto que el buen orden será un resultado de la actividad de
gobierno. Dentro del esquema jurisdiccional se asiste a un cambio llamativo: el
paso de un planteamiento donde el orden se encuentra preestablecido y al que
sólo se puede “restablecer” de manera declarativa, a otro en el que el orden es
fruto de una potestad y debe ser “creado”.
Se puede apreciar cómo el término
policía, en este contexto, alude a dos signi-ficados: uno material y otro
formal. El material se refiere al estado de buen orden de una comunidad; el
formal, a la práctica normativa que establece tal orden36
y que se corresponde con la soberanía.
Así mismo, la policía se inserta en
el aludido marco histórico como una condición de existencia propia de la
sociedad. Como un instrumento que con vistas a asegurar tal finalidad se
manifiesta en el control. El control que no es visto todavía como una intromisión
en la vida privada, algo que sólo ocurrirá posteriormente. Dicho control no se
cuestiona en el marco jurisdiccional, puesto que se acopla en la idea de un
orden dado, que impregna dicho período.
La policía se inscribe en una
dimensión municipal, de manera que cabe establecer una distinción entre el
gobierno de todo el reino y el de una ciudad. De esta manera, la policía se
acomoda a las realidades particulares de aquélla. Dicha distinción será
demarcada con mayor nitidez hacia la segunda mitad del siglo XVI37.
Así, se estructura un gobierno a nivel municipal que permite
alcanzar el dominio sobre un territorio y el control de sus habitantes. A
partir del siglo XVII se observará cómo la distinción anotada se traduce en el
trasiego que se establecerá entre el gobierno de todo el reino y el de una
ciudad. Tal aproximación se explicará en el interés por parte del soberano por
estructurar un discurso sobre el poder de la ley. Esta preocupación se
35
Mannori, Luca y Sordi, Bernardo. 2001, p. 139.
36
Napoli, Paolo, 2003. pp.
21- 25.
37
Napoli, Paolo, 2003. p.
27.
Monarquía administrativa y ciencia de la policía
manifiesta
en el otorgamiento de reglamentos, que constituyen una acción propiamente
administrativa38.
En ello apreciamos uno de los aspectos principales que
articulan este discurso: el gobierno de policía, circunscrito inicialmente al
terreno de la ciudad, se irradia al espacio más amplio del gobierno de todo el
reino.
Si bien es cierto que desde el fin del siglo XVI la policía
cobra importancia, se ha de señalar que la relevancia presente en el plano
normativo no se tradujo sin embargo en una reflexión teórica. El mencionado
vacío y la necesidad de su encuadramiento dentro de la soberanía es estudiado
por el Traité des seigneuries por
Charles Loyseau, en la que ya se encuentra trazada
una demarcación de su ámbito sapiencial. En esta obra, el autor da un
tratamiento doctrinal a la actuación de la policía, individualizándola en el
campo jurídico. Se comprueba cómo la finalidad específica de la policía se pone
de relieve y reclama su reconocimiento como una rama jurídica diferenciada de
otras, como el Derecho civil, criminal y procesal.
La policía es definida por Loyseau como “el poder de hacer reglamentos
particu-lares para todos los habitantes de su distrito o territorio, que excede
al poder de un juez pues no es un poder de pronunciarse entre demandante y
demandado…sino un poder que proviene del Príncipe y que se refiere a sus
reglamentos como leyes y ordenanzas particulares que son llamadas propiamente
edictos”. Queda pues patente en esta defi-nición el proceso de paulatina
separación que se traba entre policía y justicia.
Es así como la policía constituye un tema a ser tratado por
las ordenanzas gene-rales. De manera simultánea, a nivel local, se dirigirá a
satisfacer las necesidades más urgentes en ese ámbito. De esta manera, se
genera una ordenación social que asegura el control del poder real sobre un
territorio y su población. En tal sentido, Loyseau habla de “reglamentos
que vinculen a todo un pueblo”, con lo que la obediencia de los destinatarios
de dichas normas venga determinada por la autoridad del poder del que dimana39.
2.
La
útil asignación de un nuevo contenido
Hacia mediados del siglo XVII la política mercantilista,
cifrada sobre todo en el intercambio de bienes, supondrá la intervención de
poder político en el sector eco-nómico. Dentro de este discurso la policía
sería el vehículo que conduzca al hombre a la “perfecta felicidad”, lo que se
traducirá en el otorgamiento de ordenanzas de policía en las que se realiza un
control social en torno al comercio de bienes40. Se intenta
asegurar mediante la normativa de policía, las condiciones necesarias para un
orden que supondrá la consideración de los factores productivos como la
agricultura, la ma-nufactura, el comercio.
38
Napoli, Paolo, 2003. p.
28.
39
Napoli, Paolo, 2003. pp.
31-34.
40
Napoli, Paolo, 2003. pp.
45-48.
Carlos Hugo Sánchez Raygada
En este itinerario, el término
policía se convierte en uno de los más utilizados en el discurso ilustrado. Se
identifica con el gobierno, hasta el punto de ser utilizados uno y otro
indistintamente en el siglo XVIII para referirse a la seguridad y la búsqueda
de bienestar41.
La policía del siglo XVIII supondrá
la interacción entre la autoridad política y los individuos mediante la
policía. En este contexto, la policía supondrá un instru-mento que integre los
intereses estatales y particulares. De manera que supone tanto la presencia de
la voluntad del soberano cuanto el aseguramiento de las condiciones necesarias
para el desarrollo del individuo como miembro del cuerpo político. Así se
inserta en la vida ordinaria de los ciudadanos al tiempo que se consolida como
forma particular de poder42.
El desarrollo de la policía se evidenciará tanto a nivel normativo
como en la literatura jurídica que se ocupará de ella como tema de reflexión.
En tal sentido, se asiste a la presencia de una serie de códigos y diccionarios
que recogen las ordenanzas dadas sobre la materia, facilitando así su consulta.
Entre ellos, resalta Le Traité de
Delamare.
De esta manera se gesta un intenso
debate político, económico y jurídico en el que la policía se presentará como
nexo de unión entre la soberanía y los individuos que será cuestionado en el
plano económico por los fisiócratas en el siglo XVIII. La fisiocracia, supone
una reacción frente al intervencionismo del monarca estimulado por el
mercantilismo. Los fisiócratas, por el contrario, planteaban que el sistema
eco-nómico precisamente debía sujetarse a las leyes internas del mismo, con la
consiguiente abstención del poder político, pues constituye un medio artificial
para la generación de riqueza, la cual había de obtenerse mediante la
producción agrícola.
Así, Quesnay califica a
la policía de arbitraria al constituir un factor que obstacu-liza el comercio
entre las provincias. La necesidad de respetar la fluidez en la circulación de
los bienes, sustrato de la crítica del fundador de la fisiocracia, supone la
necesidad imperiosa de que se reformule el orden político43.
El debate económico se muestra como
un factor primordial, ya que el poder po-lítico acomodará su actuación a aquél.
Se toma conciencia de que el poder de un reino responde a su riqueza, no sólo a
su extensión, y así se interviene en orden a asegurar una producción acorde con
el fin perseguido.
A la discusión económica se sucede
la política y cultural, se suma una incipiente toma de conciencia centrada en
que el control de policía constituye una intromisión en la vida privada que
atenta contra las libertades de los individuos. Ello se hace es-pecialmente
visible en todo lo concerniente a las medidas orientadas a la censura de libros
y al control de su impresión.
41
González Alonso,
Benjamín. 1995,pp. 164- 167.
42
Napoli, Paolo. 2003, pp.
62-63.
43
Napoli, Paolo. 2003, pp.
72-74.
Monarquía administrativa y ciencia de la policía
Debido a estas cuestiones, la reflexión sobre la policía en
el siglo XVIII estará dirigida a anclar el concepto de policía como un elemento
subsidiario de la actividad jurisdiccional y a delimitar su actuación en la
vida social44.
Así podemos comprender el origen de la modernización de la
policía a fines del siglo XVIII, con base en tres condicionantes: el factor
social (la práctica comercial y el discurso económico); la cuestión cultural
(la opinión pública y la crítica de las formas de control tradicional en el
pensamiento) y el tema jurídico (la aparición de la Administración pública en
un sentido técnico). El diálogo entre sociedad y poder político, puesto de
relieve en estos factores, se traducirá en el correlativo acomodo de la
normativa de la policía.
En este orden de ideas, el ámbito municipal parece un
espacio privilegiado para la satisfacción tanto de las necesidades individuales
como para la prosperidad colectiva. Ello debido a que se persigue tanto la
asistencia pública como la erección de un eficiente sistema fiscal, inspirado
en la reflexión fisiocrática.
En el estudio de la concentración administrativa en Francia,
se ha visto en las municipalidades un canal que comunica el centro con la
periferia, el monarca y sus súbditos. Esto se puede apreciar en la subvención
por parte de la monarquía de la actividad realizada por los cuerpos intermedios
en este ámbito territorial45. Así, esta forma de gobierno sobre
el territorio y su población supondrá un verdadero ligamen que teje la
autoridad soberana con el gobierno municipal, encargado de velar por los
intereses locales.
El gobierno municipal constituye así, un dispositivo de
control político del espacio46. De manera que el poder, mediante
la organización del territorio, establece un vínculo con los individuos. El
territorio se transforma en un instrumento para la proyección del poder, un
vehículo que lo haga visible en la circunscripción territorial de aquéllos.
De esta manera, se observa que la policía es un término que
se utiliza al servicio de los intereses del monarca. Se aprovecha su raigambre
tradicional para facilitar su aceptación por los ciudadanos, y su amplio
contenido para cobijar los distintos acentos que se le quieran atribuir.
Así, la policía constituye un medio técnico que se utiliza
para alcanzar la pretendida felicidad de los individuos. Con lo que existe un
discurso apoyado sobre el bienestar de los súbditos que esconde el beneficio
que supone, para el monarca, usarlo como un medio para
44
Napoli, Paolo. 2003, pp.
67-68.
45
Mannoni, Stefano. Une et
indivisible, Storia dell’ accentramento amministrativo in Francia I. La forma-zione
del sistema (1661-1815), Giuffré editore, Milano 1994, pp. 203-207. Así
mismo se ve en ello el antecedente de
lo que tras la revolución liberal, y la demarcación entre sociedad civil y
Estado que dicho acontecimiento supuso, se denominará poder municipal.
46
Hespanha, Antonio Manuel. 1993, pp. 100-102.
Carlos Hugo Sánchez Raygada
alcanzar
sus fines47. Efectivamente, el discurso es articulado por el poder
político según sus intereses, pero con la habilidad necesaria para ganar la
aceptación de sus destinatarios. El estímulo, prevención y sanción encuentran
cobijo en la “paternidad” del monarca48. Pero tras ese discurso, se esconde
una nueva actitud en la que la vigilancia se abre paso, se trata de vigilar
constantemente y en todos los ámbitos49. La idea del monarca como un padre
de familia dentro de su reino se proyecta en un poder doméstico en virtud del
cual se hace cargo de los grupos marginales de la sociedad como los vagabundos,
ociosos o prostitutas. Dicha idea también encuentra cobijo en la proyección
paternalista de una potestad económica por la que interviene en las cuestiones vinculadas
con los ingresos fiscales y el establecimiento de unas condiciones económicas
que generen bonanza económica50.
Se plantea el bienestar de los
ciudadanos como la única finalidad que explica el control que establece el
poder político. Además se trataría de una práctica necesaria, dado su remoto
origen. El bienestar y la seguridad públicos son los fines de los súbditos, su
noción general ya ha sido establecida desde antaño y al monarca sólo le
corresponde establecer los detalles concretos de la misma.
En el siglo XVIII surge en Alemania la ciencia de la
policía, es decir, se empieza a dar una teorización de lo acontecido hasta
entonces. Se trata de una teoría científica que estudia la política interna de
los territorios germanos. Lo que se traduce en tratados sobre comercio,
finanzas, tributos, agricultura, caza y pesca, medicina y política demo-gráfica51. Se ha de
precisar que la diversidad temática se corresponde con el amplísimo ámbito de
actuación que comprende la policía. Aunque dicho terreno varíe según la
definición que realicen los tratadistas, pues hay algunos que la conciben de
manera más restrictiva y precisa, mientras que otros realizan una dilatada
enumeración de temas.
Sin embargo, en todos estos textos se encuentra la
intersección de la ética, la econo-mía y la política, lo cual, además de
reafirmar el vínculo que se ha presentado en las líneas anteriores, es signo
inconfundible de la irradiación del ámbito doméstico al de la ciudad52. Con lo que
se consigue cerrar el círculo: la policía sigue un proceso que se inicia en el
ámbito doméstico y se extiende al de la ciudad, y de allí a todo el territorio
que rige el monarca.
3.
Nuevos
ámbitos de actuación, plasticidad de un término
Se
observa así cómo la imprecisión del término policía es aprovechada para
atribuirle un contenido de control en el ámbito interno que se muestra como ne-
47
Nieto, Alejandro. “Algunas precisiones sobre el concepto de
policía”, Revista de Administración pública, núm. 81, 1976, p. 46. Aunque no
compartimos su planteamiento estatalista al aproximarse a la experiencia jurídica moderna.
48
Como se evidencia en el rol de médico que realiza el
monarca, una manifestación más de la pre-ocupación paternal del monarca por sus
súbditos. Para tal efecto, véase Conde Naranjo, Esteban. 2006, p. 207.
49
Foucault, Michel. La verdad y
las formas jurídicas, Gedisa, Barcelona, 1995, p. 100.
50
Mannori, Luca. 1990, pp. 428-431.
51
Stolleis, Michael. 2008, p. 440.
52
Stolleis, Michael. 2008, p.
441.
Monarquía administrativa y ciencia de la policía
cesario
para alcanzar la tan ansiada prosperidad. Dicha estrategia se corresponde con
un discurso del poder que pretende persuadir, hacer amable su acatamiento. La
policía es en tal sentido una expresión más del “soberano tutor”, de un príncipe
que paternalmente cuida de sus súbditos y, precisamente por ello, emprende
tales medidas.
La extensión del ámbito de la policía impide un tratamiento
exhaustivo de cada actividad descrita con lo que se limitará a presentar
algunos ejemplos que ilustren cómo se ejerce tal control sobre determinadas
actividades.
Así, la salubridad se predica no sólo de los mercados sino
también de los lugares destinados al entierro. La opinión pública en la Francia
del siglo XVIII polemiza si la sepultura ha de realizarse en los templos o en
lugares distintos. La tradición de ente-rrar en los templos y lugares sagrados,
especialmente arraigada en los estamentos con mayor solera, se ve cuestionada
debido al peligro de la propalación de epidemias. A tal efecto, el gobierno ordena
hacer uso de los cementerios y exhumar los cuerpos de sus sepulturas
ancestrales, incluso los pertenecientes a comunidades religiosas como la de
Sainte Claire53.
En el planteamiento mercantilista de Colbert
la exportación ha de conseguirse mediante el control de la calidad por parte
los fabricantes y el control público de los precios. Para ello, se designa a
unos inspectores de manufacturas para vigilar el fiel cumplimiento de las
normas reglamentarias sobre el particular. La actuación de estos inspectores
perseguía diferentes fines, entre los que ocupaba el primer lugar, la represión
de los fraudes, que pudieran ocasionar pérdida de confianza y el consiguiente
descenso en la demanda del producto54.
En lo que toca al orden público, cabe mencionar que comprende
un ámbito mucho más restringido que el de la policía. En opinión de Enrique Martínez
Ruiz,
es un tema central que reviste una importancia medular en cuanto a
funcionamiento del antiguo régimen atañe. Según dicho autor, los espacios de
reflexión preferidos por los historiadores han sido la administración de
justicia; las fuerzas del orden; los delincuen-tes, los delitos y penas55.
Estos espacios de reflexión se corresponden con las diversas dimensiones de lo
referido al orden público.
Para efectos del objeto de estudio se centrará en el segundo
tema de reflexión, en vista de que nos situamos en un momento en que el
gobierno cobra independencia respecto de la justicia. En el Setecientos de la
monarquía borbónica, se asiste a una militarización de orden público de corte
centralizado, encarnada en la Superintendencia
53
Thibaut-Payen, Jacqueline. “Salubrité publique et sépulture: un exemple d’administration
judiciaire au XVIIIe siècle”, Quaderni
fiorentini per la storia del pensiero giuridico, núm. 26, 1997, pp.
183-240.
54
Minard, Philippe. “L’œil et la main de l’Etat: les missions des
inspecteurs des manufactures en France au XVIIIe siècle”, Quaderni fiorentini per la storia del pensiero giuridico, núm. 26,
1997, pp. 85-137.
55
Martínez Ruiz, Enrique. “Seguridad y orden público en la modernidad:
Consideraciones historio-gráficas y metodológicas”, Revista de Historiografía, núm. 2, 2005, p. 122.
Carlos Hugo Sánchez Raygada
del orden y la seguridad de las ciudades, lo que tal vez
explique el poco conocimiento que se tiene del entramado en el ámbito local56.
En el siglo XVIII se producen dos avances muy significativos
en la sociedad y política: la de la burguesía y la de los militares. El ascenso
de la burguesía se corresponde con un incremento de su poder económico, del que
se valdrá para obtener el político. Los militares se situarán de igual modo en
lugares importantes dentro del poder. Se observa que el ejército del Antiguo
Régimen, que es un ejército al servicio del rey se adapta a los intereses del
mismo. En esta medida, el ejército no sólo se dirige hacia el ámbito exterior,
mediante la guerra con otros reinos, sino que se vuelca también hacia el
interior del territorio, en búsqueda de alcanzar el orden y seguridad
ciudadanos57.
Al crecimiento de las ciudades a
inicios del siglo XVII le sucede una tendencia al control de la población y el
territorio hacia fines del siglo XVII y comienzos del XVIII. Se busca nuevos
procedimientos para asegurar el orden y velar por el mantenimiento del progreso
económico que acompañaba el incremento demográfico. Es así como las principales
ciudades se convertirán en verdaderos laboratorios para las medidas repre-sivas
y preventivas, que se articulan en torno a la policía como manifestación urbana
de la autoridad58.
Hacia el siglo XVIII se plantea una
reforma, para así poder atender a los recla-mos de seguridad que eran dirigidos
desde las regiones y las provincias, así como poner remedio a las acechanzas de
contrabandistas y malhechores y asegurar la defensa de los ingresos reales59.
Ello se evidencia con el gobierno de Carlos III, quien en su políti-ca de
militarización del orden público promulga a estos efectos la Instrucción para
la persecución de malhechores y contrabandistas del 29 de junio de 1784. En
esta norma se determina que los Capitanes y Comandantes Generales de los
diferentes territorios se hagan cargo del orden y represión de la delincuencia.
De manera que el ejército se muestra estrechamente vinculado con las tareas de
policía y encuentra su principal motivación en la situación de desorden social
y perjuicio para los ingresos fiscales que producía la proliferación del
contrabando de tabaco60.
La policía también deja sentir su
impronta en el ámbito de la producción libresca. Para alcanzar la pretendida seguridad
que el gobierno por policía se había propuesto alcanzar se propone intervenir
en todas las esferas y dimensiones posibles de la vida cotidiana. En este
sentido, el ámbito intelectual no podía ser olvidado. Por ello, se observa
cuidadosamente los contenidos de la producción libresca de entonces.
56
Martínez Ruiz,
Enrique. 2005, p. 124; Martínez Ruiz,
Enrique y De Pazzis
Pi Corrales,
Magdalena.
“Milicia y
orden público: crisis en el sistema de seguridad español del siglo XVIII y el
expediente de Reforma”, Cuadernos de
Historia Moderna, núm. 29, 2004, p.8.
57
Martínez Ruiz, Enrique. “El largo ocaso del ejército español de la
Ilustración: Reflexiones en torno a una secuencia temporal”, Revista de Historia Moderna, núm. 22,
2004, p. 431.
58
Martínez Ruiz, Enrique. 2005, p. 125.
59
Martínez Ruiz, Enrique y De Pazzis Pi Corrales, Magdalena. 2004, p. 43.
60
Palop Ramos, José-Miguel. “La militarización del orden público a
finales del reinado de Carlos III. La Instrucción de 1784”, Revista de Historia Moderna, núm. 22,
2004, p. 454.
Monarquía administrativa y ciencia de la policía
El cuidado paternal que prodiga el monarca a sus súbditos se
trasluce en una serie de prohibiciones y obligaciones en este ámbito. La
siempre atenta mirada del monarca se representa así bajo la alegoría del
personaje mitológico Argos, que con
sus cien ojos vigila atentamente las costumbres y actuaciones de los
ciudadanos.
La policía del libro se ejerce a través del impreso. El
monarca, sabedor del influjo de la lectura en la difusión de ideas en la
sociedad, articula un discurso legitimador de su actuación. Este interés se
traduce en la difusión de obras en sintonía con la voluntad del monarca. Un
ejemplo podemos encontrarlo en la obra “Colección de máximas, pre-ceptos y
consejos para los Señores Yntendentes Corregidores y Alcaldes” de Valentín de
Foronda
quien se dirige a la Secretaría de Estado en los siguientes términos “… Ahora
solo resta Excmo. Señor, que VE se digne de presentar mis tareas a SM y si
fuese tan feliz que las apruebe, inmediatamente las imprimiré a mi costa, y
pondré a los pies de mi Rey y Señor mil ejemplares, para que se puedan
distribuir con su Real permiso entre los Corregidores e Intendentes…”.
El caso presentado muestra la estrecha relación existente
entre los libros de policía y la policía del libro. El interés expresado con la
policía del libro, es decir el control del contenido de las obras
inconvenientes, se corresponde en la aprobación de las obras que se muestran
útiles para difundir los intereses reales. En otras palabras, se promueve la
circulación de libros de policía afines a los intereses de la Corona. De esta
manera, la actividad preventiva de control se correspondía con la de fomento y
aliento, según la orientación de las obras. Así, la obtención de licencia para
la impresión de libros se manifiesta como una medida concreta de control, como
se aprecia nítidamente en el siglo XVIII por parte del Consejo de Castilla61.
El control ejercido por la Corona se diferencia del ejercido
por el Santo Oficio, que realizaba un rechazo de las obras mediante la
ostentación de quemas y prohibicio-nes públicas. El monarca no se limitaba
únicamente a impedir la circulación de libros contrarios a sus postulados, sino
que impulsaba la difusión de aquellos que simpatizaban con sus intereses62.
El monarca proyecta su imagen paterna pero también se
presenta a sus súbditos como médico. En este ámbito se habla de policía
literaria o medicina de libros. Estas imágenes se complementan armoniosamente
en las manifestaciones de la policía. De una parte, la imagen de un padre que
cuida devotamente de sus vástagos con la inten-ción de alejar de ellos todo
mal. De otra, la de un médico que se encarga de extirpar todo brote de
infección que pueda presentarse en la sociedad y de realizar una labor
preventiva63.
El maridaje entre el discurso del poder y el oficio de
médico se plasma en la producción científica de la época, como es el caso del Cours de médicine legale, judiciaire,
61
Conde Naranjo, Esteban. “Libros de policía, policía de libros”, Quaderni fiorentini per la storia del pensiero giuridico, núm. 35, 2006, pp.
568-571.
62
Conde Naranjo, Esteban. 2006, p. 572.
63
Conde Naranjo, Esteban. 2006, p. 586.
Carlos Hugo Sánchez Raygada
théorique et pratique de
Jean-Jacques Belloc.
En él se distingue la medicina legal propia-mente dicha, es decir, aquella que
aporta al legislador directrices para el otorgamiento de normas de índole
médica, y la medicina administrativa, también llamada policía médica, en la que
se desarrollan las medidas que han de ser utilizadas para el tratamiento de
epidemias, reducir el número de contagios y acabar con las enfermedades
contagiosas dentro de una ciudad o territorio64.
IV. Conclusiones
El estudio de la ciencia de la
policía se ha desarrollado por los distintos investiga-dores desde puntos de
vista diversos. Encontramos así trabajos centrados en la historia conceptual y
otros en la formación de las disciplinas jurídicas.
Generalmente se ha estudiado la
policía como antesala del derecho administra-tivo. Esto ha permitido subrayar
el creciente peso de lo gubernativo frente a la justicia en el desarrollo de
los tipos de gobierno a lo largo de la edad moderna. Así, la ciencia de la
policía se ha visto como un instrumento más en el asentamiento de la administración
pública. Esta visión continuista ha impedido en ocasiones una reflexión pausada
sobre la sociedad que impulsó estos cambios.
Es importante resaltar la presencia
de un discurso elaborado desde el poder, que haciendo uso de la caracterización
paterna del monarca y de su plasmación en lo económico, logra implantar la
política económica deseada en la vida diaria de sus súbditos. Para tal fin, se
sirve de la labor de juristas acordes con los planteamientos del monarca.
Se elabora un nuevo discurso del
poder, que busca moldear a la sociedad y enfatiza una mayor intervención del
rey. Éste deja el rol pasivo de juez para intervenir cada vez más, en virtud a
su nuevo rol, como garante de ese necesario control que ha de instaurarse para
alcanzar el bien general.
64
Conde Naranjo, Esteban. “La medicina de Estado”, Historia, Instituciones, Documentos, núm. 33, 2007, p. 82. Es así
como al decir del mismo autor “Convergen a la perfección en la figura del rey
las actitudes tutelantes paternas, económicas y médicas. Su actuación se
configura, en efecto como punto de confluencia de las vertientes básicas de la
policía: la vigilancia y la prevención”, en Conde Naranjo, Esteban. 2006, p. 198.